地方人大述職評議監督的思考探討和展望

□ 莊澤林

按照發展全過程人民民主的要求，推進述職評議全流程的機制創新與程序優化，注重體系化的制度構建，注重做好紀法銜接、法法銜接，在法治軌道上切實把制度優勢更好地轉化為地方治理效能。

述職評議是地方人大及其常委會通過聽取“一府一委兩院”國家機關工作人員述職，并由常委會組成人員或一定數量的人大代表對其履職情況進行評議，督促其依法履職的一種監督形式。這種人大監督形式，深刻蘊含人民當家作主的社會主義民主邏輯，鮮明體現國家權力機關對國家機關工作人員開展任后監督的性質和特點。述職評議出現以來，理論界、實務界對其合法性、正當性、必要性、有效性等存在不同理解，使之成為一種有爭議的監督形式。

一、述職評議的發展歷程

述職評議肇始于20 世紀80 年代初，由地方人大常委會率先探索，90 年代得到迅速發展，2006 年以后曾一度停滯，近年來在一些地方人大又有新的進展。

1982年，黑龍江省肇源縣人大常委會首次組織人大代表對縣人大常委會任命的“一府兩院”工作人員進行評議。根據1987 年黨的十三大報告提出的“實現干部人事的依法管理和公開監督”的要求，一些地方人大探索把代表評議轉化為人大常委會層面的述職評議，評議聚焦點從“管事”轉變為“管人”。1988 年，浙江省杭州市下城區人大常委會對其任命的干部進行述職評議。1989 年，湖南省益陽縣人大常委會開展對縣財政局、糧食局等部門主要負責人的述職評議。

20 世紀90 年代，山西、陜西、江西、安徽等多地頒布了述職評議條例，述職評議工作在各地迅速鋪開。1994 年，述職評議及工作評議延伸到絕大部分縣級人大。據統計，當時全國20 個省級人大常委會開展對省級或廳（局）領導的述職評議。述職評議工作也多次寫入全國人大常委會工作報告，2002 年3 月，第九屆全國人民代表大會第五次會議的常委會工作報告對包括述職評議在內的地方人大監督探索實踐進行了肯定。

2006 年8 月，作為規范和保障各級人大常委會依法行使監督職權的專門法律的監督法出臺后，述職評議沒有納入法定的監督方式，述職評議工作一度停滯。

黨的十八大以來，一些地方人大常委會深化拓展述職評議工作。2014 年，安徽省人大常委會制定“一府兩院”工作人員任前審查和任后監督的規定，要求省政府秘書長、組成部門主要負責人，省法院副院長、審判委員會委員，省檢察院副檢察長、檢察委員會委員等定期向省人大常委會述職。從2016 年起，淄博市人大常委會分年度對市法院、檢察院部分法官、檢察官開展履職評議，重點審閱查看評議對象近3 年來主辦案件的案卷，并按“優秀”“稱職”“不稱職”確定等次。2017 年，石家莊市教育局、交通運輸局等政府部門主要負責人向市人大常委會報告履職情況，對于綜合評價“不滿意”票超過30%的負責人，人大常委會建議由市政府主要領導進行約談、督促整改。從2019 年起，淮安市淮安區人大常委會開啟“雙隨機雙報告”履職監督模式，在評議會上隨機產生測評人員和被測評人員，截至2022年，已對314名員額法官、檢察官開展履職評議。

二、爭論的焦點

作為提升人大監督實效的探索和嘗試，各方面圍繞述職評議有無法律依據，有無作為獨立監督形式的必要，與黨管干部原則是否存在沖突，實踐效果和作用發揮程度等焦點問題，進行了深入探討和持續推進。

一種觀點認為，監督法并未規定述職評議的監督形式，開展述職評議工作缺乏法律依據。有些地方人大常委會在監督法出臺后，明確不再搞述職評議。

另一種觀點認為，監督法雖然沒有明確規定述職評議這種監督形式，但述職評議符合憲法和有關法律精神。只要按照人大監督的定位和原則有序開展，合法性不存在問題。2008年，江蘇省儀征市十四屆人大常委會二次會議廢止了述職評議辦法，不再搞述職評議工作；2014年，儀征市人大常委會決定重新開展述職評議工作，并制定了述職評議辦法，反映出有些地方人大常委會在此問題上的“搖擺”。

一種觀點認為，人大常委會對“一府兩院”的監督主要集中在工作上、事情上的監督，不應涉及對干部個人的評判。監督法出臺后，一些輔導讀本或釋義本提出，可以用工作評議代替述職評議，把機關干部的有關工作業績和存在問題寓于評議工作中。2006 年，北京市人大常委會把以往的述職評議改為專項工作評議，圍繞群眾普遍關心的熱點問題進行工作評議，原有的述職活動不再進行。

另一種觀點認為，人大常委會開展述職評議是必要的，能夠有效促進國家機關工作人員依法履職，述職評議與專項工作評議不是相互替代的關系。自2010 年以來，浙江省臺州市人大常委會對法官、檢察官啟動履職評議，形成“兩官”履職評議操作流程，逐漸在全市范圍內推開。從工作實踐看，述職評議剛性較強，對克服形式主義、官僚主義的政治效果比一般工作評議要明顯得多。

一種觀點認為，黨管干部是干部工作的基本原則，地方黨委及紀檢、組織部門每年會對黨政領導干部開展全覆蓋的述職述廉考核、晉升考核以及黨建工作考核等，人大常委會開展述職評議有蛇足之嫌，還可能逾越黨管干部的原則。

另一種觀點認為，人大常委會開展述職評議是對黨的干部管理工作的有益補充，與黨管干部原則并不沖突，有利于黨管干部原則的具體落實和不斷深化。自2017 年開始，深圳市寶安區人大常委會在區委的領導下，率先開展干部任后監督工作，這一創新做法被評為深圳人大工作創新案例。2019 年，深圳市人大常委會對常委會任命的“一府一委兩院”工作人員，每年抽取20%進行述職評議。

有觀點認為，一些地方述職評議存在“走過場”，有的評功擺好，有的越俎代庖，述職評議的形式大于內容，在耦合能力、治理績效與預期效果之間存在較大差距。

另有觀點認為，述職評議用好了是一種有效的監督方式。有的地方人大在進行定性評議的基礎上，嘗試把“票決制”滿意度測評方式引入述職評議；有的進行無記名測評打分，按照量化測評情況評出不同等次。溫州市蒼南縣人大常委會自2008 年以來，在每屆縣政府領導班子任期的屆中與屆末專題聽取副縣長工作報告，根據滿意度測評結果采用約談、詢問、質詢等措施，督促副縣長依法履職。這些探索步子邁得大，治理效能立竿見影。

有的觀點認為，述職評議應當根據評議結果進行相應人事處理，體現人大監督的剛性、權威性。2003 年，鄭州市二七區人大常委會會議對所任命的法院、檢察院工作人員127 人進行了集中述職評議，根據投票結果，有3名法官和1名檢察官所得稱職票數未達到常委會組成人員總數的二分之一，區人大常委會決定分別撤銷其審判員和檢察員職務。

有的觀點認為，人大常委會根據投票測評結果，直接作出人事處理、處罰甚至撤職的決定，逾越國家機關之間的分工和權限，不利于正常的組織人事秩序，影響人事任免的嚴肅性。如果基于不滿意而非違紀違法問題就撤職司法官，可能影響司法權的獨立行使。

三、綜合分析

地方人大創新是整體工作的活力之源?？偟目?，述職評議工作開展40 年來，積累了不少有益經驗，取得了一定成效，同時也存在一些問題，仍處在積累經驗、不斷完善的過程中。我們要以包容態度看待，結合地方治理實踐和基層人民群眾的實際需求，科學認識和把握述職評議對創新地方治理、推進基層民主的重要意義，對健全人大監督體系、鞏固和發展人民代表大會制度的功能作用，允許地方人大先行先試與發展完善。

從社會主義民主發展邏輯看，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，沒有民主就沒有社會主義的現代化。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！叭嗣翊泶髸贫鹊闹匾瓌t和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督?！边@是習近平總書記反復強調的重大命題。根據憲法和相關法律精神，憲法法律明確賦予人大及其常委會選舉或任命“一府一委兩院”國家機關工作人員的權力，同時賦予對其所選舉或任命的工作人員進行監督直至罷免、撤職的權力。按照“人民主權”和“誰選舉任命、誰監督”的現代民主理念，述職評議對“一府一委兩院”工作人員履職情況開展督促糾正，能夠有效把人大監督權和選舉任免權、把對“事”監督和對“人”監督結合起來，密切地方政府與人民群眾的血肉聯系，是公職人員任后監督的有力抓手，著力改變“重任命輕監督”甚至“只任命不監督”現象，彰顯一切國家權力屬于人民、公權力都要受到監督和制約的現代民主邏輯。

從監督法等相關法律文本和法理分析，在2002年關于監督法草案的說明及2004 年關于監督法草案修改情況的匯報中，明確指出各地述職評議工作仍處于探索階段，在法律中作出統一規定尚不成熟?？梢钥闯?，監督法雖然沒有明確述職評議的法律地位，但其本意并不在于禁止述職評議的探索，而是有待其進一步發展與成熟?，F行監督法規定了聽取和審議專項工作報告、特定問題調查等7 種法定監督形式，其中針對人事監督主要有撤職這種剛性形式。人大常委會主動提出的撤職案在實踐中很少。述職評議的介入可以為撤職乃至罷免提供有力民意支撐、有效程序銜接和制度緩沖，進一步激活和發展人事監督制度。此外，全國人大組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、監察法、公務員法、法官法、檢察官法、監察官法等法律，對國家機關工作人員接受人民群眾監督作了明確規定，為開展述職評議提供了法律支持。需要注意的是，伴隨國家監察體制改革的深化，即使專職對公職人員秉公用權等情況進行監督檢查的監察官，也有依法接受人民監督、人大監督的義務，確保監察與監督權牢牢掌握在黨和人民手中。監察法第八條和第九條規定，國家監委和地方各級監委的主任由同級人大選舉，副主任、委員由主任提請同級人大常委會任免，并接受人大及其常委會監督。監察官法第一章總則第七條規定，監察官應當自覺接受組織監督和民主監督、社會監督、輿論監督。

從黨管干部原則來看，述職評議與黨委對干部的任免考核并行不悖、相輔相成，有助于黨委對干部的全面考察，更好地服從服務黨的政治路線。首先，人大述職評議是在黨的領導下進行的，所達到的目的與黨管干部的根本目的具有一致性，都是為人民選好用好干部，規范公權力行為，保障人民群眾合法權益，防止選人用人的不正之風和腐敗問題。其次，述職評議側重于從人大對其任命的國家機關工作人員是否履行法定職責的角度開展全鏈條監督，與黨委全方位、立體式考察考核干部有所不同，但實質上“異曲同工”。正確把握人大監督的定位、特點和作用，堅持正確監督、有效監督、依法監督，做到既不失職、又不越權，并與監察監督等其他監督方式貫通協調，述職評議就會發揮更多正向功能，成為黨管干部工作的有益補充。再次，述職評議把由人大選舉、任命的國家機關工作人員置于人大評議、人民監督之中，有助于拓寬黨組織考察了解干部的渠道和途徑，進一步激發“能者上、平者讓、庸者下”的活力，健全公開透明的干部選拔任用機制。2015 年6 月，黨中央轉發了關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見，明確提出堅持黨管干部原則與人大依法行使選舉權任免權相統一、加強對人大選舉和任命人員的監督，為地方人大開展述職評議提供了政策依據。

四、優化制度設計的考慮

堅持和發展全過程人民民主，為新時代民主政治建設提供了科學指引和根本遵循。習近平總書記指出：“要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來?！卑凑瞻l展全過程人民民主的要求，針對述職評議工作的系統化、制度化建設還比較薄弱的現實問題，在新的起點上更加注重具體的制度體系設計，更加注重現實的機制程序和參與實踐，更加注重做好紀法銜接、法法銜接，全面把握述職評議的定位功能、特點優勢、方法步驟及法律效力，推進實體性民主與程序化民主的有機統一，豐富和拓展人民民主的更多實現形式，在法治軌道上更好地把制度優勢轉化為治理效能。

人民代表大會及其常委會的監督，實行民主集中制原則，堅持集體有權、個人無權，其法定監督權力只能由集體行使。人大各專門委員會、常委會工作機構可以從工作層面深度參與述職評議，更好發揮參謀助手和服務保障等的定位作用。主動邀請部分人大代表和公眾代表旁聽會議和參加討論，擴大公民有序政治參與。離開了人大及其常委會這個法定載體，其他任何主體均難以完整準確行使述職評議的監督權力。

述職評議的對象是由人大及其常委會依法產生，并向人大負責的國家機關工作人員。監督對象主要包括同級人民政府組成人員，人民法院院長、副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員和審判員，人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，監察委員會主任、副主任、委員。凡屬本級人大及其常委會選舉和任命的對象，都有主動接受人大監督的義務。一般公職人員、公民不能作為評議的對象。

人大監督堅持寓支持于監督之中，本質是一種支持型監督。述職評議是代表人民群眾對國家機關工作人員進行履職監督，其主要目的在于幫助評議對象認識問題、改進工作，進一步完善深層次的制度機制，做到“幫忙不添亂、補臺不拆臺”。一般來說，述職評議主要聚焦人民群眾反映強烈的共性問題、典型問題及制度問題，而非干預“個案”。評議對象須主動配合人大述職評議工作，自覺接受人大評議、人民監督，讓一切公權力在陽光下運行。

人大述職評議的內容，主要集中在貫徹執行憲法法律及人大決議決定、兌現任前承諾依法履職、自覺接受代表監督、辦理代表意見建議、群眾滿意度等方面，重點監督干部依法行政、公正司法情況，而非面面俱到的工作總結，體現人大監督的側重點和針對性，讓人大監督更有力度、更具實效。在述職評議工作中，人大常委會一般不能越權評定干部考核等次，不宜直接作出人事處理決定，應當把評議意見及測評結果轉交紀檢機關、組織部門，作為干部任用、考核、問責、評優的重要依據，督促國家機關工作人員正確行使公權力，加強和改進工作，切實破除官僚主義，防治權力腐敗。

法治是治國理政的基本方式。提升述職評議的法治“含金量”，需要嚴格遵循憲法及地方組織法等法律的基本精神，銜接現行監督法中關于專項工作報告審議特定問題調查、撤職案的相關程序規定，同時注意把握與第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過的公職人員政務處分法的法法銜接問題，以及與黨政領導干部選拔任用工作條例、紀律處分條例的紀法銜接問題，做到于法有據、于理相當。在工作流程層面，須以述前、述中、述后的完整程序構建全鏈條的監督閉環。在實踐中，走訪調查、述職評議、整改落實等是必不可少的重要環節。注重把走訪調查作為評議基礎，深入所在單位、基層群眾，從群眾口碑中真實客觀掌握評議對象的工作實績。注重把聽真話、真評議作為評議重點，推進過程和結果的全要素公開透明，多聽工作中存在的問題、少聽歌功頌德，多看目標任務完成情況、少看痕跡管理，以滿意度測評、評議意見落實等剛性方式增強述職評議的嚴肅性與公信力。注重把加強整改落實作為評議的落腳點，持續跟蹤問效，依法依規處理，督促評議對象認真整改落實，切實做好結果反饋的“后半篇文章”。

辦好一切事情，關鍵在黨。始終堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持在同級黨委領導下更好發揮國家權力機關的職能作用，主動爭取同級黨委的重視支持，自覺做到全過程向黨委請示匯報。評議工作前，經過同級黨委同意再推進，主動邀請同級黨委的相關部門參加走訪調查等關鍵環節，遇到重大問題及時請示同級黨委。評議工作中，對人大代表、人民群眾反映集中的評議意見及測評結果，要及時整理送黨委及有關部門。對反映的涉嫌違紀違法的問題線索，依法依規轉交紀檢機關。對評議對象的處理，須報請黨委同意后再啟動法定程序進行。健全人大任免權與黨管干部銜接的制度機制，全過程向黨委報告，全方位做好與紀檢機關、組織部門的對接與配合，確保述職評議始終在黨的全面領導下有序進行。

結語

地方人大述職評議自產生以來爭議不斷，但在實踐發展中展現出茁壯的力量。這種力量歸根結底來自現代人民主權理念中的人民當家作主以及至高無上、無處不在的人民監督。隨著國家監察體制改革的深化，作為一般監督的人大監督與專責監督的監察監督的貫通協調，以及相關的法法銜接、紀法銜接問題日益凸顯出來。在堅持和發展全過程人民民主的時代背景下，述職評議能否通過實踐深化、制度優化而成熟定型為人大常委會的法定監督方式，升級為發展全過程人民民主的鮮活形式，并發揮其應有的制度功效，值得我們密切關注其發展動向。

[1]人民代表大會制度研究所：《地方人大常委會30 年——重大事件回放與點評》，人民日報出版社2010年版。

[2]關于述職評議的大量案例，主要摘自各地人大常委會的官方網站。

[3]劉兵：《地方人大常委會開展述職評議的若干思考》，http://rd.changde.gov.cn，2018年11月5日。

[4]張春生、席文啟：《關于述職評議的幾個問題》，載《新視野》2017年第2期。

[5]謝小劍：《公共責任視野下人大對司法官撤職、罷免制度的完善》，載《公民與法》2013年第10期。

[6]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《求是》2019年第18期。

[7]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》2022年第5期。