公路工程PPP項目施工成本控制研究

林 麗

(中鐵二局第二工程有限公司，四川 成都 610091)

1 PPP項目模式概述

公私合作(PPP)管理模式是指在各部門政府的準確領導下，民營企業和政府通過特許經營協議的形式簽署了永久性協議，構成合作伙伴關系。與此同時，也需要授予私營企業替代政府進行建設的權利，并且提高全民公共服務的安全性。

從大范圍著手，PPP項目模式是由多個項目模式組成，其中主要有BOT(Build-Operate-Transfer，建設-經營-轉讓)，TOT(Transfer-Operate-Transfer，轉移-操作-轉移)，ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-運營-移交)，DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設計-建造-融資-經營)等模式。這些項目一般由個體企業全部投資建設或部分投資建設，采取某種協議模式在公共部門項目中進行合作，且承擔和分擔項目中出現的利益和風險。

當PPP管理模式下的特許經營內容全部通過民營企業進行投資運營時，當地政府部門需要共同參與項目的前期工作。在這一步驟中，政府部門要充分發揚其職能功效，將項目招投標、采購、施工、運營的各項工作內容進行全方位的監視和控制。協議到期后，工程的權利將被召回。此外，投標單位在工程建設期間，也應采取合理的監督和控制且承擔相應管理責任。同時，還需要與政府協調，由政府提供相關的補貼和支持，作為業主和整體工程各部門的主要參與者建立一定的聯系。從運用優勢的角度來講，大型公共基礎設備采用PPP管理模式進行建立，使政府單位和私營企業進行有效參與和合作，可以保證工程的技術和經濟切實性，從而有效減少了工程建設周期，減少工程造價。由于采用這種模式的項目，申請通常是在政府機構的許可下進行的，民營企業可以獲得相應的經濟效益，所以，與傳統項目集資方式相比較，PPP管理模式不僅能有效提高項目運營效率，還能控制工程造價，將政府機構的投入成本大大降低。PPP管理模式可以在很大程度上實現政府職能的轉變，從原來的基礎設施公共服務提供者轉變為監督者，保證項目建設的質量，同時降低政府財政壓力。

2 公路工程施工成本控制的重要性

PPP項目模式下公路工程施工成本的控制很重要，尤其是對主要投資方。近年來，為促使區域經濟的迅速發展，公路項目建設工程也呈持續上升趨勢。僅僅依靠政府投資，公路項目的建造難以達到規?；l展。所以，要想現狀有所進步，就必須持續拓展公路項目的融資方式，主動融合社會資本，但是這一目的必須通過采取改變項目管理方式來完成，也就是采取PPP管理模式使工程造價管理工作充分發揮于工程建筑的每個工序當中，比如，設計工序、施工工序、政府批準工序等，同時，按照切實狀況擬定出目標性相對強的管理處置方案。只有這樣才可有效降低工程造價，在資金有限的條件下，可促進整體公路項目的成功進行，進而使其實現在限定時期內保質保量地施工。

3 PPP模式下公路工程造價管理存在的缺陷

3.1 項目準備中的缺陷

公路項目的建設與中小型規模的建設項目不同，其施工建設對社會各方面是有影響的，不論從規模上還是繁瑣程度上，都是值得被關注的重點。根據傳統的管理模式，工程在開始作業前，應通過有關政府單位部門的審批，而后進行建設項目的詳細工作內容。由于根據PPP管理模式的要求，施工之前需做好多方面的準備工作，比如：市場成本的調研、工程效益的預算、風險分析等眾多的因素。

1)傳統模式在基礎上側重于整體宏觀管理，并使管理的重點納入工程建造的措施，但忽視了對項目經濟效益的評估和投資路徑等情況。針對即將建設的公路運輸實際情況和后期運輸量的說明相對簡單，缺少加深對實地情況的考查，還忽略了施工周期生成的時間值。相比之下，PPP管理模式有效控制了這些情況，特別是針對運輸量進行科學展望且實行規劃，從而為投資方供應了有效合理的方案，同時也關乎到了投資方的利益。

2)投資方依靠的是科學且合理的工程建設措施，由于傳統管理模式中擬定的建設措施，在施工前沒有進行充分論證，所以影響了其正確性和適宜性，不能為投資方創造實事求是的數據環境。但是利用PPP管理模式，投資方不僅可以獲得有效信息和精確的數據，而且便于投資方采取科學的手段對工程準確評價，進而有效控制投資成本和風險。

3)按照PPP管理模式，成本控制的關鍵是市場價格，由于估計市場價格與實際數據之間不可避免存在差異，這樣就產生了計劃數據不滿足現實成本的問題。尤其是在項目建設中引進了新式技術和工藝，成本差異一般偏大。傳統管理模式下，工程造價由有關部門進行確定，大體上不允許有任何變動，相比之下，PPP模式可以依據切實狀況大量采納各個機構的建議，進而保證投資方獲取較大的利益，施工措施將持續進行調整優化，進行靈活的成本控制。PPP管理模式結構如圖1所示。

圖1 PPP管理模式結構

3.2 項目實施中具有的缺陷

在PPP管理模式下公路建設的成本控制也存在很多問題，尤其是工程展開作業時期，由于各種突發事件的產生會加大投資成本，很大程度上偏移了原來的成本計劃。因為，PPP管理模式并不是一項很健全的管理模式，也會受到各種環境的變化對成本控制產生干擾，例如，政府補貼不能一步到位，或是各個管理制度貫徹不到底，各種各樣的因素多多少少都會干涉公路的順利建設。

3.3 示范項目實時信息上報不及時

依據PPP管理模式的標準，公路建設中涉及到成本管理控制的各個措施，各層的對應預估報告應遞交相關單位進行報備。若數據有不全面的狀況，審計單位將結合其余數據采取一定的補充和改良。假如項目處于在建狀態下，相應數據沒有進行有效改善或是有無用信息摻入都會給項目施工帶來沖突，甚至會和施工方等機構發生較大紛爭。在施工過程中，如果出現設計方案沒有考慮到的條件或事故，這種意外的事情在某種水平上使成本控制的作用有所下降，促使工程造價實際上高于設計價值。此外，若政府部門不及時進行補貼，設計不達標等，也會在很大程度上縮減施工的進度及成效，同時影響項目的質量。

3.4 項目運營和結算階段存在的問題

公路的建設、營運和維護三個時期，盡管每個時期已產生相對穩定的管理模式，但之間并沒有產生相互合作的管理體制，這就嚴重阻礙了PPP管理模式在整體工程項目中的優勢，很難施展其健全及有效價值的成果。此外，在針對工程清算的問題上，投資者的態度起著缺一不可的作用，此環節中，政府、投資方、建設機構三方常常就投資成本問題出現不同意見，特別是當現實成本和計劃成本產生較大誤差時，三方都將對投資成本的精準性持有懷疑態度。項目建設中還有一大困難是出現沖突，項目款項未實時到位，不僅影響了建設機構的利益，而且導致建設機構很難繼續支撐后期的施工建設任務。

4 加強公路工程造價控制的高效措施

4.1 創建工程進出示范制度

按照PPP管理模式的相應要求，在公路建設的各個階段都應采取成本管理，影響到的部門應按照管理要求執行對應的整改，促使部門的任務進度符合項目建設的需要，同時，滿足了政府、投資者、市場等方面的需求，便于PPP模式充分展示其實事求是的效果，從而輔助各個機構高效控制工程造價，獲得較大的經濟利益。PPP模式的成功應用歸功于政府相關部門的有力扶持，由于政府部門不但是宏觀管理的主宰者，而且是工程的合作伙伴，所以把政府、建設方、投資方的收益放在同一位置，三方機構將更加清晰地處理該項目，一同承受相關的風險，并且調節相關機構的工作氛圍，便可成功地實施PPP管理模式。

在PPP管理模式中，政府和建設單位的身份是同等的，肩負著的責任與義務需滿足工程合同的要求。保證本地居民的合法權益和投資者的相應收益不被損壞是政府的重要職能，顯而易見，政府職能在該項目中是關鍵點，起著其核心價值的作用。有關政府機構需自主學習、開拓思維、引領新式觀念，促使PPP模式更貼合工程建筑的實際需求，有利于該模式在高效且科學的前提下實施管理。另外，相關政府機構還需監管建設單位在約定時期內有效完成施工作業。

PPP管理模式的推行，方便了有關管理者獲得更多正確精準的施工數據，將施工操作通過具體的控制，極大地提高了施工效率。但是，當現實施工中發生較大施工事故時，PPP管理模式的相應要求應進行適宜的變通，必要時禁止使用，由專職人員進行評價說明后再擬定新的控制要求。公路工程造價不是一個簡簡單單的數據預估問題，它還考慮了數理統計，人員管理情況、概率情況和其他方面的知識，所以該模式的落實需具備全方位知識的專職人員，才能保證其性能價值的顯露。

4.2 增強業務指導與技術支持

高速公路項目經政府部門批準后，就必須開始執行項目的有關設計工作。在擬定設計方案時，應綜合考慮施工的材料、設備、技能、技術人員安排等各個方面，這都是進入施工管理階段的重要條件。通過PPP管理模式，財務部門結合有關數據進行管理，同時及時組織優良且專職人員，為項目提供技術支持和業務指導[1-2]。省級財政機構應實施其監督管理職能，保證PPP模式中各個信息的科學性以及準確性，保障PPP模式的順利實施。為了保證工程的施工質量，應更加嚴格地控制設計方案以及施工程序。只有做好前期準備工作，才能順利進行后期的工作。例如，初期的地理環境考查、材料成本預算工作等，必須做大量的實地調查，保證數據的完整性與合理性，只有這樣，才能保證設計方案更貼近項目建設的現實狀況。

4.3 增強對公路項目材料的控制

建筑材料是施工過程中的重點，也是保證工程質量的關鍵。在公路建設當中，建筑材料的選擇不但要滿足設計方案的需要，同時也要維護成本控制。最具成本效益的材料是項目建造的最佳選項[3]。由于公路建設所需的材料種類的多樣化、規模較大，假如不能達到質量和價格的雙重優勢，最終也不會達到各合作方的雙贏，嚴重時還會影響工程質量。

4.4 化解地方政府非債務風險

在公路建設成本控制中選擇PPP模式有兩種轉換方式，一種是通過TOT路徑進行獲取，另一種是通過ROT路徑完成的。PPP模式在項目的建設和運營過程中起著關鍵性作用。只要獲得相關債權人的認可，就可以完成政府債務與自由債務的轉換，從而更靈活地使用政府資金的流動性，減輕政府的資金壓力。

事實證明，唯有PPP模式的性能價值才能正常反映所提供的信息、精準反映項目推行的正常情況，才能夠在提高項目建設效率的同時保證項目建設的質量。只有降低政府資金壓力和落實好民生建設，工程建設才可實現其社會價值，辦好利國利民的大事。

5 結 語

公路建設中，成本控制管理的主要特點是系統性與復雜性。在PPP管理模式下，成本控制涉及項目建設的每個步驟。由招標設計到工程結算，每一個進程都離不開PPP管理的影響。所以，在工程建造時期，應根據PPP管理模式的有關特征在每個項目步驟實施統一且有效的成本管理。只有這樣，在保障公路項目建設質量的前提下，才能夠使投資成本得到科學合理化控制，使各參與方獲得更多利益。做好相關投資成本控制管控工作，不但便于PPP管理模式的進一步發展，還可推動我國各類建設項目能更加穩健地發展。

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