軍隊文職人員制度規范完善探討

文/航天工程大學士官學校 任思衡 李倩；四川省軍區政治工作局 鮑曉

軍隊文職人員是指在軍民通用、非直接參與作戰且社會化保障不宜承擔的軍隊編制崗位從事管理工作和專業技術工作的非現役人員。20世紀50年代，我軍就對文職人員制度進行了積極探索。1955年，約6.2萬名現役軍人根據命令轉為薪金制職員。受歷史因素影響，該制度實行了10年即行廢止。20世紀80年代初，鄧小平同志提出“軍隊有些方面的工作人員可以改成文職人員、雇傭人員，不穿軍服”。1988年，文職干部制度正式建立。文職干部制度在我軍人才建設的歷史上發揮了重要作用，但受各方面條件限制，文職干部制度只實現了去軍銜化，并沒有真正實現非現役化。

2005年，隨著《中國人民解放軍文職人員條例》（簡稱《文職人員條例》）的頒布，文職人員制度正式建立。2017年，新修訂的《文職人員條例》對政策制度進行了體系性重塑，標志著文職人員制度建設進入了新的歷史階段。目前，作為軍隊人員的組成部分，文職人員在國防和軍隊現代化建設中發揮著重要作用。

現今，我軍已經建立了以《文職人員條例》為基礎，其他軍隊規范性文件為補充的文職人員制度規范體系。在實踐和執行中，發現現行制度規范還有待完善。本文對此進行了分析與探討。

一、身份類別

（一）進一步明確文職人員身份定位。目前，文職人員根據身份屬性實際上可以分為兩類：一類是管理崗位和專業技術崗位的文職人員，另一類是專業技能崗位的文職人員?，F行的《文職人員條例》將這兩類文職人員的身份統一界定為“國家工作人員”，并規定其“享有相應的權利，履行相應的義務”。相比于2005年的《文職人員條例》，這項規定體現了文職人員的重要作用，凸顯了對文職人員的關心愛護。但是，國家工作人員的概念更多的是體現職務行為的公務性，不便于進一步區分文職人員的身份屬性。在體制編制上，國家工作人員還包括非干部身份的工作人員；在司法實踐上，“公務論”逐漸成為國家工作人員認定的主流觀點，國家工作人員不再被界定為一種身份；在部隊管理上，干部與非干部往往意味著不同的責任分工和管理方式，若不加以區分會帶來諸多不便。此外，如今通過社會公開招考進入軍隊管理崗位和專業技術崗位的文職人員基本都是本科以上的高學歷人才，畢業進入公職單位本應認定為國家干部，卻一入職即“失去干部身份”，不利于吸引地方的優秀人才。所以，建議在《文職人員條例》的基礎上，進一步將文職人員劃分為兩類，分別是“管理崗位、專業技術崗位文職人員”和“專業技能崗位文職人員”。在文職人員制度規范中，將兩類文職人員分別對應現役軍人的軍官和軍士，同時對應地方機關和事業單位的干部和工勤人員，并以法規的形式明確管理崗位、專業技術崗位文職人員的干部身份，為文職人員隊伍吸引和保留優秀人才，更好地服務備戰打仗打牢制度基礎。

（二）調整轉改文職人員制度。軍隊改革期間，一批軍官和文職干部擁護改革，響應號召，顧全大局，主動轉改為非現役文職人員（專指軍隊改革期間由現役干部轉改的文職人員，簡稱“轉改文職人員”），為軍隊改革事業做出了貢獻。目前，已經頒布的一系列制度規范都考慮到了轉改文職人員的特殊性，充分體現了對廣大轉改文職人員的關心和厚愛。但在具體落實上，還存在著不完善之處，例如：轉改文職人員無法辦理隨軍、不滿足隨軍條件無法分配公寓住房、醫療待遇與現役軍官存在差距、轉改后工作年限不再累積子女教育優撫積分、工資待遇與現役軍官脫鉤等。隨著文職干部的重新授銜，轉改文職人員失去與現役干部的對標基準，在后續的文職人員制度建設中將轉改文職人員單列也存在一定不便。鑒于轉改文職人員制度已經完成了其歷史使命，可以適度調整轉改文職人員制度。

二、管理使用

（一）優化文職人員的編配和使用。隨著文職人員社會公開招考的全面啟動，大量文職人員充實到了部隊各個崗位，起到了優化人才隊伍結構、提高人力資源質量效益的作用。但在實際運行中，在文職人員編配和使用方面還存在繼續優化的空間。例如，部分作戰部隊、非承擔保障職能基層部隊編配的文職人員長期駐訓作訓、承擔戰備任務，既與文職人員“非直接參與作戰”的職責使命不盡相符，也給部隊統一管理帶來一定困擾；部分單位在崗位設置上存在斷層，文職人員只能擔任本級副職和下一級副職，中間的職級無相應崗位過渡；部分單位職稱和崗位梯度設置不合理，導致中級職稱和科級正職存在“天花板”“隱形門”，在一定程度上限制了文職人員的職業發展，不利于文職人員的隊伍建設和管理。對此，建議從以下四個方面加以改進：一是在作戰部隊等不適宜文職人員管理使用的單位取消文職人員編配；二是通過科學論證和廣泛調研，進一步優化文職人員職稱和崗位設置，促進文職人員成長發展，形成良性循環的人才梯隊和老中青幫扶帶的良好局面；三是參照地方機關和事業單位推進文職人員職級并行制度，調動文職人員的積極性、主動性和創造性；四是在各單位文職人員編制總數控制的情況下，具體崗位不以編定人，而是擇優競爭上崗。招考文職人員的單位一般集中在教學、科研、醫療、后勤等領域，且文職人員入職前經過了嚴格的考核考查和政治審查，所以無論是文職人員還是現役軍人，只要能力突出、德才兼備，就可以擔任科長、處長、局長甚至單位主官。同時取消各類領導班子和專家督導機構對文職人員比例的限制，打破“任人唯編”的人才壁壘，真正做到一視同仁，實現任人唯賢，進一步激發廣大文職人員的活力動力。

（二）擴大文職人員交流調動范圍?，F行《文職人員條例》規定：“因工作需要，文職人員可以在用人單位內部交流使用；工作特別需要的，可以在本專業領域跨用人單位交流使用”。但在具體實踐中，由于“工作特別需要”的要求較高且缺乏相應配套細則，實際上將文職人員交流調動的范圍限定在了本單位內，同時專業技術崗位文職人員和管理崗位文職人員相互轉化缺乏配套政策，導致部分文職人員工作履歷單一，交流調動渠道不暢。對此，建議參照現役軍人相關規定細化完善文職人員交流調動機制，擴大交流調動范圍，出臺專業技術崗位文職人員和管理崗位文職人員相互轉化的配套政策，結合工作需要和個人意愿為文職人員提供更廣闊的平臺，拓寬人才發展路徑，提升創業干事活力。同時，建立文職人員內部選調遴選制度，通過適當的公開考核機制，促進優秀人才向上級單位和跨單位流動，豐富文職人員任職經歷，暢通交流晉升渠道，促進軍事人力資源合理配置。甚至可以在充分調研論證的基礎上，試點軍隊文職人員與地方機關和事業單位干部交流機制，探索在黨的干部隊伍建設領域實現軍地結合，打破軍地人才流動的體制壁壘和政策障礙，促進國家人力資源優勢與軍隊人才優勢相互轉化。

（三）完善文職人員培訓制度。目前，現行制度已經將文職人員納入軍隊人員培訓體系，為提高文職人員可持續職業能力起到了重要作用。但在具體實踐中，還存在著文職人員培訓機制與軍人調學機制不相通、名額相對較少、內容相對單一、針對性不強，文職人員攻讀研究生缺乏配套政策、提升學歷機制不通暢等問題，在一定程度上限制了文職人員業務能力和綜合素養的提升。對此，建議從以下兩方面加以完善：一是將文職人員培訓通盤納入軍人調學，無論是文職人員還是現役軍人，堅持同一個計劃報名，同一個標準篩選，同一個班次培訓（作戰指揮類等培訓除外）。讓文職人員在提高業務能力的同時加強對部隊實際的認識，幫助文職人員掌握更多一手資料和信息，確保提供的服務與作戰需求相匹配，把文職人員培訓和部隊戰斗力生成緊密結合起來。二是參照軍官和地方事業單位人員的相關規定，制定文職人員學歷提升政策。對部分長期在部隊工作、專業能力突出、發展潛力較大的文職人員，設置一定條件，允許其攻讀全日制或非全日制研究生，畢業后返回原崗位工作并規定一定期限內不得離職。

（四）細化文職人員管理考核辦法?，F行制度有關文職人員管理和考核的規定還不夠具體和細致：一方面，各單位對文職人員的日常管理尺度存在較大差異；另一方面，文職人員的直接領導和用人單位在考核尤其是轉正和續任續聘考核過程中解釋權過大，甚至存在“一票否決權”，讓文職人員“非因法定事由、未經法定程序，不被免職、降低崗位等級、辭退、終止或者解除聘用合同、處分”的條款在一定程度上被弱化。對此，建議從頂層設計上進一步完善和細化相關規定，在日常管理上對文職人員是否留營留宿、是否要求在位率、是否參與全天時值班、值班是否安排補休輪休等廣大文職人員關心關注的問題做出統一明確規定，實現精細化管理；在考核機制上，借鑒地方機關和事業單位的有關制度，進一步細化考核辦法，尤其是轉正和續任續聘考核內容，避免直接領導和用人單位權力過大，做到文職人員的權利與義務相統一，獎勵與懲罰相統一，管理與保護相統一，增強文職人員隊伍的穩定性和制度的吸引力。同時，將制定涉及文職人員制度具體規定的權限上提一級，嚴禁私自立法，各行其是，建立軍隊法治建設專項巡視機制，對出現下位法違背上位法的現象嚴肅追責問責，依法維護文職人員制度的權威性。

（五）拓寬文職人員建言獻策空間。經過連續幾年的公開招考，文職人員在崗數量穩步增長，文職人員隊伍已經成為強軍興軍征程中的一支重要力量。廣大文職人員都會面臨什么困難？存在哪些需求？都需要相應渠道和代表建言發聲。對此，建議如下：一是參照軍人委員會設立文職人員委員會，推選想文職人員之所想、急文職人員之所急、盼文職人員之所盼的代表，積極維護廣大文職人員的合法權益；二是在各級人大代表、政協委員選舉時推薦一定數量的文職人員參加，拓寬文職人員建言獻策空間，提升文職人員的話語權，增強文職人員的自豪感和使命感。

（六）完善文職人員與用人單位爭議解決機制?，F行制度在文職人員與用人單位爭議解決機制上，根據委任制文職人員和聘用制文職人員的屬性不同，分別規定了兩種不同的途徑。其中委任制文職人員參照《中華人民共和國公務員法》的相關規定，主要通過軍隊內部的行政方式，即復核、申訴或再申訴解決其與用人單位的爭議。但是在具體執行中，關于委任制文職人員服務期規定的溯及力問題存在不同觀點。目前，存在部分委任制文職人員入職轉正在先、服務期的具體規定頒布在后的情況。如果采取“一刀切”的方式，要求轉正時并沒有承諾服務期的文職人員也必須遵守之后頒布的服務期規定，與法的可預測性不盡相符。對此，建議完善有關規定，明確在服務期規定頒布前轉正的委任制文職人員，不受服務期限制或給予一定時間的自主選擇權，實現軍隊建設正規化與法治化相統一。聘用制文職人員與用人單位的爭議解決機制參照《事業單位人事管理條例》相關規定，主要通過調解、仲裁和訴訟的方式解決。但在實踐執行中，由于仲裁機構歸屬于地方，其對部隊規章制度不夠了解，前置仲裁在一定程度上流于形式，并未發揮其應有作用。對此，建議進一步完善文職人員仲裁具體制度，同時加強文職人員工作機關、有關軍事法院對地方仲裁機構的業務指導，讓訴前仲裁成為解決聘用制文職人員與用人單位爭議的重要環節。

三、待遇保障

（一）優化文職人員住房保障政策?，F行制度規定文職人員實行社會化、貨幣化的住房保障政策，為文職人員減輕生活負擔提供了重要幫助。同時，還存在著租住公寓房條件較嚴導致“有空房不能住”、對高層次文職人員優待不夠、租房成本大幅上漲但住房補貼不能及時調整等問題。對此，建議如下：一是在單位住房資源寬裕的情況下，適度放寬租住公寓房的條件，允許文職人員以三個月或半年為一個租期租住單位公寓房。如單位住房資源趨向緊張，則提前通知有關文職人員并到期依法解除租房合同；二是提高對高層次文職人員的優待，比照現役軍官為部分專家教授及高級管理崗位文職人員提供公寓住房，提升住房保障力度；三是參照現役軍官的租房補助發放機制，每年年初根據當地住房管理部門公布的租房指導價，及時調整文職人員的住房補貼標準，在市場租金動態增長的情況下確保保障效果。

（二）建立文職人員子女入學優待制度?，F行制度規定在交通出行等領域給予文職人員優先待遇，對于凝聚士氣、鼓舞斗志起到了重要作用。但是，目前法律法規層面還缺乏系統的文職人員優待制度。尤其在子女入學問題上，文職人員子女既不能辦理隨軍，又不能享受相應優待政策，文職人員面臨著比現役軍人更大的現實壓力。對此，建議比照現役軍人建立文職人員子女入學優待制度，結合實際確定優待的方式、范圍和程度，切實解決廣大文職人員的后顧之憂，體現尊崇優待，激發干事熱情。

（三）建立完善文職人員探親休假和療養制度。文職人員作為軍隊人員長期服務于國防事業，體現出與現役軍人相似的奉獻性。但現行文職人員探親休假制度完全按照地方規定執行，存在執行依據和標準不統一、探親休假天數相對較少、參加療養缺乏具體規定等問題。對此，建議如下：一是完善文職人員探親休假制度。專門制定出臺關于文職人員探親休假的規范性文件?？紤]到文職人員職業的特殊性，探親休假天數可在參照地方公務員和事業單位人員標準的基礎上，增加一定天數。同時把文職人員休假率納入單位考核指標，確因公務不能休滿的給予經濟補償；二是建立文職人員療養制度，比照軍人療養制度，為執行重大任務、長期在邊遠艱苦地區工作、資深專家教授和高級管理崗位的文職人員提供療養待遇，提升文職人員的榮譽感和獲得感。

（四）優化文職人員津貼補貼和個人所得稅制度?，F行制度明確文職人員享受與工作職級、崗位、地點相適應的津貼補貼，規定文職人員依法繳納個人所得稅。但在實際執行中，還存在著以下不足：一是特殊津貼補貼標準不夠合理。以艱苦邊遠地區津貼和高山海島津貼為例，文職人員與軍人標準差異較大且隨職級增長幅度不大，無法實現文職人員與軍人收入基本相當的要求；二是個人所得稅計稅項目過多。文職人員個人所得稅應納稅項目基本涵蓋了絕大部分收入，甚至包括特殊津貼補貼，但地方公務員和事業單位人員的津貼補貼等并不納入計稅范圍，實際導致部分文職人員與地方公務員和事業單位人員的收入比較優勢不夠明顯。對此，建議如下：一是將文職人員的津貼補貼機制與軍人并軌，實現同一職級、同一崗位、同一地區的文職人員和現役軍人享受同一標準的津貼補貼；二是參照地方機關和事業單位的通行做法，將文職人員的津貼補貼納入國家統一津貼補貼范疇，依據《中華人民共和國個人所得稅法》第四條第三款免征個人所得稅。

四、結語

當前，文職人員作為軍隊人員的組成部分，正發揮著越來越重要的作用。文職人員制度作為軍事人力資源制度的組成部分，正顯示出蓬勃的活力。

“強軍之道，要在得人”。要建成世界一流軍隊，必須要匯聚一流的人才，采用一流的管理，提供一流的保障。要堅決摒棄“文職人員貢獻不如現役軍人”“文職人員制度僅僅為了節約成本”等錯誤觀點，持續深化文職人員制度改革。未來，隨著制度的發展和創新，文職人員這支重要的生力軍將不斷成長壯大，為實現黨在新時代的強軍目標和全面建成世界一流軍隊作出更大的貢獻。