公安機關治理網絡食品犯罪的困境與對策探析

◆侯雨佳

（中國人民公安大學 北京 100038）

1 引言

信息時代，隨著互聯網迅速發展更迭，食品行業也迎來了新的機遇，特別是在疫情防控常態化的大背景下，為有效防止疫情傳播，通過第三方互聯網購物平臺購置食品成了多數消費者的首選。與此同時，隨著經濟業態不斷升級，食品“網紅”代理，直播帶貨等銷售模式不斷更新，傳統的食品犯罪也以互聯網為媒介，將犯罪“陣地”逐步由線下轉移到線上，并出現與其他網絡犯罪相互交織特點。食品安全事關人民群眾身體健康和生命安全。近年來，網絡食品安全形勢嚴峻復雜，部分違法犯罪問題突出，社會關注度高，群眾反映強烈，對政府部門在網絡食品領域執法工作提出了更高更迫切的要求。公安機關作為打擊網絡食品犯罪的主力軍之一，肩負著維護人民群眾生命健康的重要職責使命。為積極回應社會對網絡食品安全問題的關切，適應網絡食品領域安全治理的需要，切實加強網絡食品領域的執法工作。公安部與食品藥品監督管理總局、農業農村部、質檢總局等食藥安全領域的相關部門聯合出臺多部相應文件，并在全國14個省級公安機關成立打擊食品犯罪專門機構的基礎上，組建食品藥品偵查局。在頂層設計上將公安機關在網絡食品領域職責進行有機融合，聚焦主責主業，提升全國公安機關打擊網絡食品犯罪的專業化水平。但打擊網絡食品犯罪是一項系統性工程，公安機關在維護網絡食品安全，打擊網絡食品犯罪實踐中仍面臨執法缺乏明確的法律依據、取證與立案困難、尚未從上至下建立規范統一的專門隊伍等現實問題。

2 網絡食品犯罪的主要特點

2.1 身份隱蔽，追溯困難

傳統的食品犯罪一般以實體店、小作坊等為載體進行銷售，因而往往具有較為明確的食品制作者、銷售者。而網絡食品犯罪通常以網絡直播、微商等方式層層銷售或者以虛假企業為名進行銷售，多數銷售者缺乏對食品來源和質量的考察并且沒有直接的供貨渠道，使得網絡食品犯罪中制作者與銷售者相互混淆且身份較為隱蔽，在追溯和認定過程中容易出現身份不清，責任不明的情況[1]。

2.2 跨區域、長鏈條趨勢明顯

隨著公安機關對危害食品安全犯罪行為的嚴厲打擊，食品領域犯罪嫌疑人為躲避公安機關的偵察，牟取長期的非法利益，開始借助互聯網的特性，出現跨區域、長鏈條的趨勢特點[2]。其中跨區域體現在網絡食品犯罪案件多數為跨省、跨市、跨區案件，涉及面廣；長鏈條主要體現在網絡食品犯罪從生產到加工全過程均通過網絡進行，并有專人負責，打擊根除難度大。

2.3 受害人分布范圍廣

網絡食品犯罪與傳統食品犯罪在受害人分布范圍具有明顯區別。傳統食品犯罪的受害人分布在范圍較小且集中于較為固定的區域，如在某個社區、某一學校發生食品安全事件，涉及食品安全犯罪時，受害人一般限定于該特定地區的特定人員。而網絡食品犯罪則通過各種第三方互聯網銷售平臺，借助物流的形式將不符合安全標準的食品送至全國各地[3]。這種模式短期內可將銷售范圍覆蓋到全國甚至境外，所銷售的食品一旦觸及食品犯罪，將會涉及全國各地不特定地區的不特定人，受害人分布極廣且較為分散。

3 公安機關治理網絡食品犯罪的現實困境

3.1 參與網絡食品領域監管缺少明確的法律依據

根據我國《刑法》、《食品安全法》、《刑事訴訟法》、《網絡食品安全違法行為查處辦法》等涉及網絡食品領域的相關法律規定，食品監管部門是網絡食品領域的行政執法機關，主要負責網絡食品安全領域的日常監管工作，公安機關則負責辦理網絡食品領域的犯罪案件，網絡食品領域的犯罪案件由公安機關立案后進入刑事訴訟程序。在實際執法活動中，網絡食品領域的執法活動一般是由食藥監管、工商、農業等行政部門先行進行行政監察，在監察過程中對發現的違法案件進行查處，認為相關違法行為滿足刑事立案標準后，再將案件移送給公安機關。這樣一來，公安機關辦理的網絡食品犯罪案件主要來源于食品監管部門在日常執法活動時提供的犯罪線索和移交的案件，部分來自群眾直接向公安機關提供的線索，較少來自公安機關直接參與的監管活動發現并辦理的犯罪案件。這就造成，對于網絡食品領域的犯罪，公安機關處于“等菜下鍋”的情形。雖然行政執法活動對一些危害不大的網絡食品領域違法行為的監管和查處，可以起到維護網絡食品安全、阻遏食品犯罪的屏障作用。但近年來，網絡食品違法犯罪的危害與行政處罰力度不相適應，單純依靠行政執法機關在監督管理活動中發現犯罪行為難以有效的預防、制止、懲治違法犯罪活動，并且在一定程度上降低了網絡食品領域的犯罪成本。同時現行涉及網絡食品犯罪的法律法規中，大部分是針對公安機關關于行政執法機關移交的涉嫌犯罪的線索和案件辦理的規定，對公安機關開展網絡食藥安全監管，先期介入可能涉及犯罪或者違法行為和犯罪行為重合的網絡食品案件調查缺乏明確規定，公安機關在實際工作中無所適從，難以主動行使職權，從而使得設立食藥警察的作用大打折扣。

3.2 網絡食品犯罪案件取證難、立案困難

證據是證明案件事實的客觀材料。證據的發現和取得，是刑事司法機關認定案件事實的首要步驟。公安機關在網絡食品領域對犯罪案件的取證困難主要體現在兩個方面。一方面，違法犯罪二元分離的體制下，網絡食品犯罪案件需要行政執法機關先行辦理后將涉及犯罪的線索或者證據移交給公安機關。雖然《刑事訴訟法》第54條對行政機關查辦案件過程中收集的部分證據材料進入刑事司法提供了法律支持。但在實務中，由于行政執法與刑事司法所依據的證據標準不同，行政執法人員與刑事司法人員在對案件性質的認定，證據的收集、審查、運用等方面也存在的較大的差異。如果行政機關無法準確判斷網絡食品違法行為是否構成犯罪，按照行政案件進行證據收集，不僅不利于后期行政證據向刑事證據轉換，而且容易“打草驚蛇”，使犯罪嫌疑人隱匿、銷毀犯罪證據，造成公安機關錯失網絡食品犯罪證據收集時機，嚴重影響后期案件的辦理。另一方面，網絡食品犯罪的跨區域、長鏈條、網絡化等新狀況割裂了現有的行政監管體系，各區域間的相關部門尚未形成統一規范的協作機制，造成公安機關異地辦理網絡食品犯罪案件無法便捷獲取當地食藥監管部門的有力支持，收集證據往往會浪費警力資源。同時，網絡食品犯罪多屬于小作坊作業，犯罪分子生產、銷售沒有準確的記錄，大部分案件僅能根據現場查獲的未銷售的情況進行認定[4]，這就加大了證據收集的難度，降低了證據的客觀有效性。

3.3 尚未建立自上而下規范統一的專門隊伍

網絡食品犯罪雖然涉及多個部門，但其中最核心的環節卻是集中在食品監管部門和公安機關。為了有效打擊網絡食品犯罪行為，提升打擊食品犯罪的專業化水平，實現公安機關與食藥監管部門在網絡食品犯罪案件上的有效銜接，守好網絡食品領域安全的最后一道防線，全國公安機關先后成立了打擊食品藥品犯罪的專門機構。但目前打擊食品犯罪的專門隊伍建設仍存在兩個方面的問題，一方面，從中央到地方公安機關對打擊食品犯罪的專門機構設置上還未做到上下統一。截至目前，省級公安機關建立專門機構和隊伍的多，市縣公安機關建立專門機構和隊伍的少，且機構設置存在職能、名稱、規格等方面不統一的情況。省級公安機關層面，有些地區單獨成立食品藥品環境犯罪偵查局，如新疆維吾爾自治區；有些地區由省公安廳治安管理總隊加掛“食品藥品犯罪偵查總隊”，如云南省公安廳；有些地區在省公安廳治安管理局加掛“食品藥品與環境犯罪偵查局”的基礎上，增設“食品藥品與環境污染犯罪偵查處”，如廣東省公安廳。市縣公安機關層面，部分地區單獨成立專門支隊、大隊；部分地區合并森林警察分局，組建專門支隊、大隊；部分地區在治安、刑偵支隊、大隊下設專門大隊或中隊；部分地區仍未設置相應的專門部門，仍直接由治安、刑偵支隊、大隊負責。機構設置的不規范將會產生大量問題的問題，如上級公安機關與下級公安機關機構不對應，導致的公安機關內部打擊食品犯罪的指揮協調體制不暢，影響公安機關整體效能的發揮。

另一方面，在成立專門機構的基礎上，仍缺少處理網絡食品犯罪案件的專業性人才隊伍。網絡食品犯罪涉及面廣，貫穿原料采集、生產加工、運輸銷售等全方面全過程，且網絡食品犯罪案件往往出現行政與刑事重合、食品犯罪與職務犯罪、黑惡犯罪牽連等情況，這就要求打擊網絡食品犯罪需要專業性的人才隊伍。但目前由于大部分地區公安機關的食藥犯罪偵查部門剛剛成立，警務人員大多由治安管理、刑事偵查部門抽調，造成食藥偵查部門的工作人員中懂治安管理、刑事司法的多，懂食品行政執法、專業技術鑒定的少。甚至有少部分地區出現食品犯罪部門由民警掛名，民警仍回原部門工作的情形。缺乏打擊食藥犯罪專業的人才隊伍，導致辦理網絡食品犯罪案件往往“力不從心”。

4 完善公安機關治理網絡食品犯罪的對策建議

4.1 明確公安機關在網絡食品安全領域執法的法律規定

公安機關作為我國的刑事司法機關，對法律的實施和打擊違法犯罪行為負有不可推卸的責任，其在打擊網絡食品犯罪案件中的職責應該得到充分的展現。這就要求在網絡食品安全領域對公安機關執法進行明確的法律規定。

首先，明確公安機關的法律授權。目前我國法律未對公安機關參與網絡食品行政監管，先期介入可能涉嫌犯罪的網絡食品案件或者違法與犯罪重合的案件開展調查等方面進行明確的法律授權，造成了公安機關在食品監管部門移交線索或者案件前開展網絡食品執法工作缺乏明確性和強制力。明確公安機關開展網絡食品領域行政監管的法律規定，有助于公安機關依法履行職責，為公安機關執法辦案提供法律保障，避免公安機關參與網絡食品安全領域執法陷入無所適從的尷尬處境。

其次，明確公安機關的職責權限。在實務中，各部門間應各司其職，公安機關不應“代行”食藥領域相關監管部門行政監管職能，行政監管部門也不應“代行”公安機關認定和打擊犯罪的職能，更不能用行政處罰來代替刑事司法責任。目前涉及網絡食品領域的相關法律法規主要針對食藥安全監管部門、衛生行政、農業行政等部門的職責進行了規定，較少對網絡食品案件中公安機關的職責權限進行規定。明確公安機關的職責權限，能夠有效避免公安機關與食品監管部門在辦理網絡食品案件的過程中出現互相推諉、重復執法、越權辦理等情況，從而強化公安機關辦理網絡食品犯罪案件的主動性。

最后，明確細化各部門間協調配合的規定。在維護網絡食品領域安全，預防、打擊網絡食品犯罪的過程中，需要各部門彼此配合、協調行動。但目前法律法規部門間協調配合的規定大多較為籠統，部門規章也時常出現銜接不暢的問題。這就造成在實際執法過程中，辦理網絡食品犯罪案件，部門間的協調往往需要大量的時間精力，浪費行政資源。同時，相對原則性的規定，容易造成各負其責，協調配合變為無人負責。對此，應進一步明確各部門間協調配合的相關規定，例如在法律法規中增設相應條款將協調配合的程序具體化或者通過多部門聯合發文出臺工作辦法的形式。此舉有助于完善行政、司法部門銜接，促進相互溝通和協商，并且能夠促使長效機制的建立，推動維護網絡食品領域安全的合力形成。

4.2 規范網絡食品案件的移送、立案和取證工作

首先，規范案件移送和立案工作。食藥監管部門是否能夠及時發現網絡食品違法犯罪行為，以及是否能夠將犯罪案件及時移送給公安機關；公安機關是否能順利的接收食藥監管部門移送的網絡食品犯罪案件，是否能夠及時立案，都直接影響追究刑事責任的及時性和必然性。規范涉嫌犯罪的網絡食品案件移送和立案工作。通過將食藥監管部門的案件移送標準與公安機關的案件受理標準中關于案件線索、證據材料、追溯標準、移送時限等方面進行統一規定。同時進一步明確網絡食品犯罪的立案標準，如可以通過在法律中列舉典型情形的方式，也可以通過司法解釋等方式進行，將網絡食品犯罪的標準具體化、明確化，使辦案人員在實務中能夠清晰準確的認定網絡食品違法行為是否涉嫌違法犯罪，更好開展立案工作。在此基礎上，加強對網絡食品案件移送和立案的監督工作，對案件移送的各階段、全過程進行有效的監督，避免食藥監管部門有案不移、有案難移的情況的發生，在一定程度上緩解公安機關的辦案壓力。

其次，完善證據收集和轉化制度。目前我國注重刑事犯罪證據的收集與判斷，而忽視行政證據的收集能力和轉化的情形仍然存在。這就造成公安機關在辦理網絡食品犯罪案件中可能面臨食藥監管部門移交的證據存在不全或者無法轉換為刑事證據用于刑事訴訟認定的情形。同時根據法律規定，公安機關在對網絡食品案件立案前僅能進行初查，無法使用刑偵手段，阻礙了公安機關挖掘網絡食品犯罪證據能力的發揮。收集網絡食品犯罪案件的證據應同時注重刑事證據和行政證據的收集和轉化。對行政機關在查辦行政案件中收集到物證、書證、視聽資料、電子數據等客觀性較強的證據，應規范收集和轉化的程序；對上述證據以外的證據，應嚴格審定收集證據的主體，規范收集證據的程序，明確證據轉化的認定標準；并且對明顯涉嫌犯罪的案件線索的情況，在必要時，適當擴大公安機關收集證據的措施范圍，真正發揮公安機關在打擊網絡食品犯罪中的作用。

最后，建立統一網絡食品安全信息平臺?！妒称钒踩ā?、《網絡食品安全違法行為查處辦法》等相關法律法規中都要求建立統一的食藥安全信息平臺，統一公布食品安全信息，但僅涉及食品安全監督管理、衛生行政、農業行政、市場監察等部門，并不涉及公安機關。這可能造成公安機關無法及時有效的獲取網絡食藥安全信息或者只能獲取碎片化、片段化信息，無法從日常公布的食藥安全信息中研判網絡食品犯罪形勢，發現犯罪線索。因此，可以根據實際需要，將公安機關納入食藥安全信息平臺，使其能夠實時獲取食品安全信息，更有效的甄別網絡食品犯罪線索，并在一定程度上，推進公安機關與其他相關部門之間的協調。

4.3 整合相關部門資源，建設公安專業化人才隊伍

首先，整合區域內網絡食品領域的相關部門的行政資源。網絡食品安全問題日益多發，各地涉及網絡食品領域的部門基本上都成立了行政監管、違法稽查和技術鑒定的專門隊伍。但維護網絡食品安全是一項系統工程，多部門都承擔著一定的職責，如果公安機關與各部門之間未能建立有效合作機制，單憑公安機關在網絡食品安全方面的人力和技術，治理網絡食品犯罪的效果將會大打折扣，并且在實務中容易出現多頭執法、多層執法、執法力量不足等問題。整合區域內網絡食品領域相關部門的行政資源，在黨委和政府的統一領導下，設立區域內食品綜合行政執法機構，聚合區域內有關部門在食品安全領域的職能權限，整合執法資源，理順執法層級，有助于各部門之間開展聯合執法，發揮各部門在維護網絡食藥安全中的優勢，形成合力，解決政出多門、各管一攤、執法擾民等問題。

其次，進一步規范公安機關打擊網絡食品犯罪專門機構設置。食品犯罪偵查專門機構的設置，一方面，應對各級公安機關機構名稱、層級規格，職能權限進行原則性規定，嚴格設立標準。另一方面，各省、自治區、直轄市公安機關可以結合本地區網絡食品犯罪的形勢以及工作需要等方面，在不同原則性規定相抵觸的情況下，對本地區的打擊食品犯罪專門機構進行統一規范，如遼寧省公安廳在全省、各市、縣（市、區）公安機關按照“總隊、支隊、大隊”三級建立食品藥品犯罪偵查專門機構。這樣在切實解決機構設置亂象，暢通公安機關內部的上下領導管理體制，以及公安機關與網絡食品領域相關監管部門的左右協調配合機制的同時，可以根據各地區的實際情況，優化職能配置，避免機構設置過多，造成有限警力資源的浪費。

最后，完善公安機關食品專門隊伍建設。隨著網絡食品安全領域的形勢日益嚴峻復雜，現有的維護網絡食品安全隊伍的力量和能力素質與形勢相比極不對應[5]。同時，網絡食品犯罪往往發生在基層且涉及面廣，開展打擊工作要求的專業性較強，但目前我國公安機關食藥隊伍仍存在執法勤務類人員多，專業技術類人員少；省級專業技術人員多，市縣級技術人員少的問題，并且檢測手段、檢驗設備等條件都存在著較大的差異。完善公安機關食品專門隊伍的建設，一方面，應注重基層基礎，從基層實際出發，增加基層隊伍的警力數量，提升基層執法的設備保障。另一方面，通過社會招考、定向招錄等方式引進食品領域人才，同時以“全警實戰大練兵”為契機加強對現有隊伍的培訓考核，增強其打擊網絡食品犯罪的實力和戰斗力，以期實現以專業化隊伍打擊網絡食品犯罪的任務要求。

5 結語

公安機關在維護網絡食品安全中發揮著至關重要的作用。執法實務中，缺少明確的法律依據，取證與立案困難，專業隊伍仍未統一規范等現實問題，不利于公安機關實現對網絡食品安全領域犯罪的高效治理。因此，應在明確法律規定、規范立案取證工作的基礎上，完善食品專業隊伍建設，加強與食藥監管相關部門的協調配合，以期筑牢網絡領域食品安全領域屏障。