財政預算績效管理成效與難點及完善建議

杜瀚濤

（陜西省財政廳，陜西 西安 710002）

一、財政預算績效管理成效

經過“十三五”時期的有效實踐與探索，我國財政預算績效管理工作取得積極成效，各個地區及相關部門均已樹立了較強的績效管理意識。目前，我國已經基本建立起全方位的預算績效管理格局，成功打造全過程管理鏈條，健全完善全覆蓋管理體系，逐步強化了對績效結果的應用。

積極拓寬預算績效管理范圍，范圍涵蓋所有轉移支付項目和中央本級項目，推行部門整體績效管理試點，加強對各級財政部門預算績效管理的監督與考核，針對考核結果加以約束引導，建立并完善評價機制。

不斷強化目標管理制度，使績效目標更加規范科學，將預算編制、預算執行和預算監督與績效管理進行融合。選擇重大項目及關乎民生的重要政策開展第三方評價，建立常態化財政重點評價機制。全面開展績效自評工作，并對自評結果進行抽查，不斷提升自評質量，對預算績效管理工作的開展情況進行監督并加強對監督結果的運用。

積極開展對財政資金重點投入領域如PPP項目、政府購買服務等的績效管理工作，逐步實現績效管理對所有財政資金的全覆蓋。重視績效結果的應用，將其作為預算安排、政策完善和管理改進的重要依據，不斷加大對績效評價結果的反饋和整改力度。

二、財政預算績效管理難點

（一）重視程度不足，未樹立風險思維全局觀

一是部分管理單位及人員對績效管理的重要意義理解不夠深入，對績效管理工作的重視程度不足。部分預算績效管理人員僅專注于完成現有工作，對于如何進一步優化完善績效管理成果的思考不夠。受傳統經濟體制影響，“重分配，輕管理”理念仍未消除。二是受傳統預算績效管理理念及管理方式的影響，財政預算績效管理人員往往較多關注財政預算績效管理工作中對于微觀資金的運用，忽視對資金的宏觀管理，在處理怎樣有效防范資源錯配帶來的公共風險、怎樣配置資金才能使資金使用更有效率等問題上，缺乏宏觀思考和頂層設計。

（二）考核機制不科學，監督管理不夠嚴格

一是預算績效考核指標及績效目標不夠規范?，F階段，各地政府財政預算績效管理呈現多元化發展狀態，預算績效管理體系往往只從整體考慮考核指標體系和考核目標，對考核指標體系和考核目標的細化規定及要求不足，導致績效管理體系評價標準不統一，進而削弱預算績效管理工作執行的權威性。在實際績效考核中，對績效考核指標和評價指標的細化和完善不夠，對預算績效管理工作中的數據分析及結果應用不夠重視，均會影響到考核數據結果的精準性與全面性，進而影響財政預算控制結果。二是績效管理和預算管理未能深度融合。在進行預算編制時，部分單位不能有效地將績效管理與預算管理進行融合，導致預算績效管理工作流于形式。在設定績效目標時，對預期取得收入、支出覆蓋范圍、資金性質、具體實施內容、實際工作任務和受益對象的考慮不充分，也缺乏對產出指標、收益指標、滿意度指標的綜合使用，導致績效指標單一，影響預算績效管理工作的順利開展及財政資源的使用效能。三是監督考核力度不足。財政資金完成撥付后，對后續資金使用及項目成果監督不力，跟蹤力度不足，導致部分資金不能?？顚Ｓ?，甚至造成資金嚴重流失浪費。對預算績效的考核不夠嚴格，不能將預算績效考核結果嵌入到問責反饋機制中，使預算績效考核流于形式。

（三）法律基礎有待筑牢，管理制度有待完善

一是預算績效管理方面的立法工作較為滯后。預算績效管理工作的順利開展依托于一系列前提條件，如績效目標、績效監控、績效評價等，與這些前提相關的法律法規亟待健全完善，實現預算績效管理的法治化、制度化迫在眉睫。二是財政法律法規對績效管理約束不足?！额A算法》和《預算法實施條例》對預算績效管理內容方面的制定較少，且相關規定比較籠統粗放，對財政預算績效管理的指導性及約束性較弱。三是預算績效管理制度缺乏科學性、系統性、整體性中長期頂層制度設計?，F行的預算績效管理制度呈現出較為突出的碎片化特征，績效文化基礎和績效理念較為薄弱，宏觀績效管理規則與理念尚未建立，相關法治表述缺乏。

（四）專業水平不足，基礎工作有待夯實

一是財政預算績效管理人員專業能力有待提升。在推進預算績效管理工作過程中，部分基層單位為節約成本，招聘非專業人才或選擇其他部門人員兼任，這些人員對預算績效管理工作了解不深入，影響績效管理成效。專業的預算績效管理人員在開展前期準備、預算編制及目標設定、指標設置、審核、跟蹤、評價和公開等方面，還存在工作能力不足的問題。二是財會計算、規劃設計、金融分析、信息技術等專業技術人才匱乏，導致現有人員配置無法滿足高效率的工作要求。目前，我國在智能化數據分析終端和績效信息數據庫建立方面的研究還處于初級階段，以傳統方式開展績效管理工作比較普遍，制約著績效管理工作的準確度、時效性以及質量要求。三是缺乏對績效目標和資金的動態管理。當前，我國預算績效管理工作剛剛起步，與之配套的基礎設施建設尚未完全推開，與聯網數據庫實現共建共享仍需努力。同時，目前我國財政預算績效管理對各單位和項目之間的聯動性不夠重視，不能對預算績效管理效果進行動態監控和衡量。

三、部分省市預算績效管理經驗借鑒

當前，各省市積極貫徹落實黨中央、國務院決策部署，建立健全預算績效管理體系，推進預算績效管理進程不斷加速。

（一）廣東省預算績效管理經驗

廣東省陸續出臺多項具體績效管理實施辦法，如“審核指南”“評估指南”等，充分明確績效管理充當預算編制執行監督管理改革、聚焦事前事后兩頭管理抓手的重要作用，采取謀劃有方、統籌有力、推動有招、干事有為的工作思路，創造性地提出關于預算績效管理的“1+3+4”工作新方法，形成“鍛強補弱”7個方面的具體措施。積極探索建設全面核心績效指標體系，同時，重點抓好管理效能及支出效益兩大方面的內容，著力構建全新的部門整體績效評價指標體系，引導部門統籌財力辦好重點事務，推動部門切實將財政資金投到緊要處、用在“刀刃”上。

（二）山東省預算績效管理經驗

在實施預算績效管理“改革攻堅年”和“擴圍提質年”的基礎上，山東省積極開展“預算績效管理創新提升年”活動，圍繞建設“三全”體系，明確16項改革任務。開展財政運行綜合績效評價試點，增強財政運行可持續性，創新修訂指標體系，引導部門單位增強主體責任。選擇部分項目開展成本效益分析試點，建立支出標準，實現財政資金節本增效。將縣級作為預算績效管理改革的“主戰場”。積極推進政府采購、政府購買服務、政府與社會資本合作（ppp）、政府投資基金等領域績效管理，更好地撬動社會投入，增強政府公信力。

（三）浙江省預算績效管理經驗

浙江省以建設變革性財政組織為抓手，堅持做到“小切口、大牽引”，構建起全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。從“塊式管理”向“鏈式管理”轉變，強化事前績效評估工作機制，從“被動買單”向“主動服務”轉變，實現機制創新新突破。聚焦財政政策，以績效審查引領迭代升級，建立可量化、可衡量、可比較的部門整體績效指標體系，并與行政績效考核目標相融合，實現管理效能新突破。堅持目標導向，以提升評價規范性為目標，注重提煉實踐經驗，及時將評價工作成果轉化為指標體系，推動績效評價科學合理、細化量化、可比可測，實現標準體系建設新突破。積極探索實施數字化評價，打造績效評價標志性場景應用，不斷提升評價效率，實現數字賦能新突破。

（四）江西省預算績效管理經驗

江西省重點強基礎、優機制、硬約束，構建起具有本省特色的“三全五有”全面預算績效管理體系。構建“1+N”制度體系和“3+X”指標體系，以構建制度和指標雙體系為抓手，夯實預算績效管理基礎。推動“三段兩關一體化”的“3+2+1”深度融合，將預算績效管理貫穿于預算管理全過程，覆蓋事前、事中、事后三階段，實現預算績效管理全生命周期融合，嚴把績效編審和應用關口，實現預算績效管理目標和結果的有效融合，將績效管理系統嵌入預算管理一體化系統，實現信息深度融合。抓好內部管理和外部監督，內外發力，在壓實預算績效管理主體責任的同時接受社會監督，強化問責追責機制。

（五）深圳市預算績效管理經驗

深圳市積極構建“三全一體”的預算績效管理體系，強化預算績效信息公開，加強與相關部門溝通交流，強化預算績效管理社會監督，建立多方協同聯動機制。關注部門和單位整體運行成本和履職效率效能，保證績效管理融入項目庫管理全流程，建立全過程一體化預算績效管理新鏈條，建立起以預算績效為重要導向的預算分配體系，改變資金分配的固化格局，完善全面覆蓋、多個領域的績效管理創新體系。打破數據不共通所造成的“數據孤島”問題，積極建成預算與績效相融合的智慧型信息系統，加快推進績效指標和預算指標在項目庫“三庫兩區”同步流轉。

四、預算績效管理提質增效政策建議

（一）加快制度體系建設，夯實績效管理制度基礎

一是加速推進預算績效管理立法，健全和完善法律法規?！额A算法》和《預算法實施條例》作為指導和規范預算績效管理工作的上位法，在預算績效管理工作的施行過程中起著統領全局的作用。應按照法規規定，加快研究設立如《預算績效法》，作為預算績效管理的上位法，明確預算績效管理的重要內容和具體做法，進一步夯實預算績效管理法律基礎。二是健全預算績效管理工作制度。統籌謀劃預算績效管理，對績效目標、績效監控、績效評價、結果應用等加以規范，保障預算績效管理與預算編制、執行、監督的有效銜接。壓實預算績效管理主體責任，建立上下協調、部門聯動、層層抓落實的工作責任制，積極推動各級財政部門不斷健全完善預算績效管理制度體系，強化部門預算績效管理意識和理念，促進提高預算績效目標編制質量。

（二）完善問責保障機制，建立動態監管體系

一是建立完善績效問責保障機制。定期評選預算績效管理業務成果突出的單位和部門，采取一定地激勵措施，適當放寬成果突出單位的自主決策空間，將工作任務與經費預算相掛鉤。進行預算編制時充分利用績效評價結果，開展年度編制工作及審核各單位預算時也應將績效評價結果作為重要依據。二是建立動態財政績效監管體系。推行財政核心業務一體化信息系統建設，不斷加強對財政主體業務的動態監管體系覆蓋，整體協同推進資源的最優配置，最大化資金產出效率。財政部門要明晰自身負有的績效管理主體責任和績效管理監管責任，不斷探索互聯網技術在績效管理工作上的創新應用。

（三）引導并規范第三方機構參與預算績效管理

一是鼓勵市場主體通過如招投標和政府采購等方式，引導獨立第三方機構參與預算績效管理業務，明確第三方機構應具備專業評估資質、專業知識和能力，且能按照公平、公正、公開的原則開展預算績效評價業務。預算部門或單位在委托第三方機構參與事前績效評估及績效目標審核、績效評價或評價結果復核、績效指標和標準體系制定、預算績效管理相關課題研究等工作時，著力抓好財政部《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》的貫徹實行。二是加強對第三方機構的工作指導和培訓講解，做好預算績效管理政策宣傳和解讀，推動預算績效管理工作細化落實。建立有關部門結合實際工作需要，制定引入第三方機構參與本部門或本地區預算績效管理工作的具體要求。強化對第三方機構從事預算績效管理業務的服務保障培育引領，根據實際工作需要及時研究并完善有關政策要求和工作標準。三是加強對第三方機構的監督管理，對其執業質量進行監督檢查，并將檢查結果面向社會公開，以期達到推動加強預算管理、提高財政資金使用效益的目的。建議組建全國性的績效評價協會，依靠協會力量協調組織預算績效評價工作。

（四）夯實基礎建設體系，提高預算績效管理效率

一是加強人才隊伍建設。加大對各級各部門預算績效管理人員的培養力度，采取多元化人才培養方式如“傳幫帶”、組織專業培訓等，提高人員整體水平，打造高素質專業預算績效管理人才隊伍。提高預算績效管理工作的準入門檻。二是完善考核激勵機制，激發績效管理人員的工作熱情，提高預算績效管理工作效率。在引入第三方機構參與預算績效管理工作時，應健全委托機制和遴選機制，認證機構人員的工作能力和信譽。三是積極推進“數字財政”。合理利用數字財政、云平臺及大數據等，不斷創新績效評價的流程、方法及工具，提高績效評價的質量和效率，開發財政支出績效管理信息系統并將其融入預算管理全過程。