《新預算法》改革背景下地方政府財政支出的績效評價研究

董蓬勃，徐 翔

(1. 重慶工商大學，重慶400067；2. 重慶科技發展戰略研究院，重慶401123)

一、 引言

2014 年全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》(以下簡稱《新預算法》)。 為了進一步細化預算實施準則，2020 年國務院公布了修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》在預算編制、部門預算管理、規范預算公開、轉移支付管理、政府債務以及預算績效管理方面做出了更加明確的規定，反映了國家建立與實施新預算管理體制的要求。 評價是管理的中心環節，全面實施預算績效管理要求全面開展財政績效評價。

衡量財政支出效果的標準之一是資金使用達成的效果與預期目標的差異，提高財政支出的效果，需要地方全面開展財政支出的績效評價工作。 2019 年財政年度數據統計公報顯示，2019 年地方和中央財政支出分別為203758.87 億元和35115.15 億元，地方財政支出高出中央財政支出4.8 倍，占全國總財政支出的85%。 同時為了滿足地方政府開支的需要，過去十余年，地方政府債務不斷積累，財政狀況不斷惡化，而經濟新常態背景下的財政收入增速低于財政支出增速。 因此，為了提高地方政府財政資金的使用效率，需要加強地方政府財政支出的績效評價意識。

二、 地方政府財政支出績效評價存在的問題

我國地方政府的財政支出績效評價發展日趨完善，但是隨著財政收支情況發展，績效評價在開展的深度和廣度方面要求不斷提高，評價工作程序復雜，專業性強，而且這一領域在我國發展時間較短，所以還存在許多不足。

(一)財政支出績效評價法律制度建設滯后

一是還沒有一部針對性的法律法規來規范和約束地方政府財政支出的績效評價工作，雖然《新預算法》從法律層面要求建立健全預算績效管理制度，但當前的財政支出績效評價工作主要遵循的制度依據還是中央財政部部門規章、辦法。 二是由于沒有法律層面的制度規范財政支撐的績效評價工作，各地政府在制定本地的績效評價辦法時，財政支出績效評價選取的范圍、內容、指標有所不同，地方政府對于財政支出的績效評價規則的制定擁有較多的自由，造成評價結果不同部門可比性程度不高。 三是績效評價規范文件層級不高，一定程度上減弱了績效評價對地方政府財政支出的約束性。

(二)財政支出績效評價工作隊伍建設不完善

一方面，我國仍有部分地方政府還未建立財政績效評價科室，也就無法安排人員專門從事績效評價工作。 地方政府的績效評價工作主要由各部門各自負責，由于各部門的職責、評價目的各不相同，所采取的評價指標、方法、程序有所不同，可能會使評價結果大相徑庭，不具有可比較性。 另一方面，從事績效評價的人員專業性不強，目前績效評價工作主要由財政部門下屬其他科室主要職責非績效評價的人員負責，績效評價工作涉及多領域知識，專業性要求高，且地方政府開展的績效評價培訓學習還不夠，因此績效評價人員的能力跟不上越來越復雜的工作需要。

(三)財政支出績效評價的指標設置不科學

財政支出績效評價工作能否順利進行，績效評價結果是否有可利用性，很大程度上取決于績效評價指標是否可量化、可操作。 而我國現階段績效評價設置不夠合理，造成評價結果準確性及可利用性低等問題。 一方面是評價指標的選取不夠科學，地方政府在對項目支出評價指標設置上過多引入定性指標，定性指標無法像定量指標那樣對項目支出的效果進行精確考量，過多不可測量、不可考核的項目支出績效定性評價指標容易造成投入的項目產出與預期結果偏離。另一方面忽視了效果類指標，績效評價指標更多關注投入類，比如資金到位率和完工率等，忽視了投入資金要達到的效果類指標，容易造成績效評價結果有失客觀。

(四)財政支出績效評價成果的應用不夠

我國地方政府對績效評價結果應用的不足，造成績效評價工作成果實用性不高，表現為：一是績效評價結果本身可利用價值低，主要是因為評價指標設置不科學以及尚未建立績效評價隊伍，造成評價結果準確性不高。 二是績效評價的應用有效性低，一方面，由于大多數項目轉移支付投入時間周期長，如果在項目結束后再開展相關績效評價工作，則達不到通過績效評價即時地糾正項目運行中的偏差或提高效率的目標，如果在項目進展之初就進行績效評價，則可獲得的項目實施數據有限，導致績效評價結果不能完全反映項目運行的真實情況；另一方面，政府在某些民生項目的投入巨大、收益低，但是政府的任務之一在于改善民生，盡管績效評價反饋效益低，政府也無法關停項目投入。 三是績效評價流于形式，由于沒有屬于績效評價詳細的法律法規，財政部與其他部門屬于同級部門，出于相互利益考慮，可能不會出具負面的績效評價報告。

(五)財政支出績效評價信息化程度不高

我國地方政府雖然制定了財政支出績效評價的信息系統方案，并開展了一些實踐，但限于發展時間短以及績效評價信息系統建立難度高、花費大等的緣故，信息系統未形成一定規模，信息化程度不高，主要表現為：財政支出績效評價信息不透明、不完整，各部門信息互通阻礙多，造成信息收集處理的難度加大，直接影響評估結果的準確性。

三、 地方政府財政支出績效評價優化措施

為了切實提高財政資金的使用效益，同時不斷提高項目支出效果，有必要在《新預算法》改革背景下，根據現存的財政支出績效評價問題進行改革。

(一)建立健全財政支出績效評價法律制度

健全的績效評價法律體系是績效評價工作能夠有序進行的基礎，法制化程度影響著財政支出績效評價的深度，因此必須建立健全財政支出績效評價法律制度。 在《條例》和現行關于績效評價規章辦法基礎上，制定財政支出績效評價針對性的法律法規，使地方政府進行財政支出績效評價時能夠有法可依，為財政支出績效評價的有序開展提供法律支撐，以法律法規形式明確評價的主體、程序以及方式，以統一的法律法規條文對地方政府的財政支出績效評價進行規范性約束，不僅能為地方政府績效評價工作的開展提供選取相對統一的指標、程序的依據，也能加強地方政府的財政支出績效評價意識，保障財政支出績效評價工作能夠有序開展。

(二)完善績效評價組織結構

績效評價組織是績效評價的主體。 為有效解決我國地方政府財政支出績效評價隊伍建設不完善的問題，《條例》則進一步明確了職責，第四章第五十一條規定各級財政部門負責組織和指導本級政府各部門開展績效評價以及政府債務的借還和資金使用情況；第四章第五十三條規定：各部門管理本單位財政資金的收支，定期開展績效評價、接受監督，并且定期匯總本單位績效評價實施情況、整改情況向財政部門報告。 改進措施具體包括：一是建立績效評價科室，應組建一個以地方財政部門為主體，審計、會計部門協同的財政支出績效評價組織，引入財政支出問責制，貫徹“支出問效，無效問責”理念，保證此項工作落實到具體部門。 二是培養財政支出績效評價人才，組織績效評價工作人員到績效評價實踐比較先進的地區進行學習交流，邀請績效評價領域專家授課，開展財政績效評價講座，傳輸最新的財政評價理念，或者招錄財政績效評價專業方向的人才，通過多種渠道提高績效評價隊伍的專業素質，為地方政府的財政支出績效評價工作保質保量開展提供優質的人力資源。

另外，研究表明，過度的政府債務會給區域經濟帶來明顯的負面效應。 因此，財政部門需依據《條例》關于財政部門的職責規定，切實管理本地區地方政府的債務規模，將債務規?？刂圃诤侠矸秶鷥?，發揮政府債務對財政支出的支撐作用和對經濟發展的正效應。

(三)提高財政支出績效評價指標科學性

建立合理的財政支出績效評價指標體系，是保證評價成果可利用性的前提條件。 建立科學的指標體系包括：一是明確績效評價工作重點，將績效評價工作的重點更多放在對財政支出產出效果的關注上，增加資金使用的效果產出類的指標。 二是建立可比較的評價機制，根據績效評價流程的需要，對評價指標考核數據的質量、準確性、可比性做出明確規定，并在此基礎上，建立定性和定量指標的合理分配的評價體系。

(四)加強績效評價結果應用

績效評價結果的高效利用是績效評價工作的目的，從而提高資金利用效率。 《條例》第一章第九條規定：專項轉移支付需建立定期評估機制和退出機制，對于不符合繼續投入資金的項目應當立即停止；并且第三章第二十條規定：當年的績效評價結果應當作為來年財政支出使用情況改進的依據，以及以后年度編制預算報告的依據。 加強績效評價結果應用主要從三個方面入手：一是根據建立全口徑預算體系的要求，所有財政支出都要納入績效評價體系，績效評價結果向社會公開，報告給財政部門，并接受財政部門監督檢查，績效評價結果表現較差的部門，財政部應及時提出整改意見，對象部門需及時制定整改草案發給財政部門批復。 二是績效評價結果以及整改情況與以后該地方政府部門的預算經費掛鉤，對績效評價結果表現好的部門優先安排撥付經費，對績效評價差且對反饋整改意見整改不到位的部門少安排預算經費，通過這種方式改變以往績效評價工作流于形式的問題。 三是加強事前事中績效評價，改變目前事后評價為主體的評價模式，事前做好財政支出績效評價方案，事中根據項目進展情況，分階段跟進績效評價，以達到糾正項目進展與預期存在偏差的目的。

(五)完善財政支出績效評價信息管理系統

建立高效透明的績效評價信息管理系統，不僅有利于績效評價工作的展開，也有利于促進績效評價信息的披露和公開。 因此，應加強地方政府財政績效評價信息系統建設，一方面要建立陽光政府財政支出績效評價信息系統，保證政府的每一筆支出都向社會公開，財政績效評價流程向社會公開，通過集中力量開發績效評價信息系統或委托民營機構共同開發的方式建立社會公開、各部門相互協作、數據流通的績效數據信息系統。 另一方面需開展地區、部門間績效評價組織的工作交流，提高數據流通性，以此提升績效評價數據處理能力。