亞太經濟合作組織化工對話會進展及我國應對策略研究

趙靜，李倉敏，王燕飛，菅小東，林軍，葛海虹

生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029

亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）是在經濟全球化、貿易投資自由化和區域經濟一體化潮流背景下誕生和發展的，是亞太地區最具影響的經濟合作官方論壇，主要目的是加強亞太經濟、貿易、投資和技術等領域合作，推動亞太地區的貿易投資自由化和經濟一體化[1]。

全球超過96%的制造供應鏈，從汽車到飛機，從電子產品到農業，從服裝到醫療用品等都與化學品的生產和使用密切相關，而貿易是將創新化學產品送達各經濟體和企業的重要渠道[2]。據統計，亞太地區化學品出口約占全球總出口量的27%，是亞太經濟合作組織（APEC）經濟體關鍵的經濟基石。超過2/3的APEC化學品貿易是區域內貿易，2011—2015年的出口額為2.9萬億美元，進口額為3萬億美元[3]?；瘜W品的生產、貿易、使用、回收和處置在整個亞太地區呈上升趨勢。

APEC框架性下的化工對話會（Chemical Dialogue, CD）是根據2000年APEC部長會授權，建立的一個企業代表和參與貿易監管政策制定的政府官員之間的交流平臺，致力于加強區域內的化學品監管合作，促進經濟體貿易政策協調發展，從而推動化工行業高質量可持續發展。作為亞太地區規模最大的化工行業交流平臺，化工對話會根據行業和政府聯合討論確定的優先事項制定工作計劃，重點關注與亞太地區化學工業相關的非關稅措施、貿易便利化和經濟技術合作等內容。本文通過梳理化工對話會的歷史沿革和最新進展，研究歷次會議上重點議題的交流成果，提出了我國參與化工對話會的立場原則和對策建議，以期為后續參與會議交流和加強我國化學品監管提供借鑒參考。

1 APEC的誕生與組織決策機制（Birth of APEC and the organizational decision making mechanism）

1989年11月，澳大利亞、美國、加拿大、日本、韓國、新西蘭和當時的東盟六國（文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國）在澳大利亞堪培拉召開第一次部長級會議，標志著APEC的誕生[4]。經過30多年的發展，APEC被認為是亞太區域規模和影響力最大、級別最高的區域經濟合作組織。

“領導人非正式會議”（Economic Leaders’ Meeting）是APEC的最高決策機構，自1993年起每年召開一次，會間發表的共同宣言作為會議最終成果，引導APEC政策的宏觀發展方向[4-5]。最高決策機構下設次一級決策機構，即部長級會（Ministerial Meeting）、專業部長會（Sectoral Ministerial Meeting）和工商咨詢委員會（Business Advisory Council, ABAC），其中，部長級會議每年會先于領導人非正式會議舉辦，重點討論APEC的主要合作方向和內容；專業部長會主要針對中小企業、旅游和環保等相關領域具體問題展開交流討論；工商咨詢委員會則就如何為APEC貿易投資自由化和經濟技術合作創造有利的工商環境提出設想和建議[6]。

高官會（Senior Officials’ Meeting）是APEC的協調機構，每年舉辦3～4次會議。會議一般由各成員經濟體司局級或大使級官員參加，負責執行領導人和部長會決定，對上向部長會負責，對下總體協調各委員會和工作組的工作，為APEC的核心機制。

高官會下設4個委員會，即：貿易投資委員會（Committee on Trade & Investment, CTI）、預算及管理委員會（Budget and Management Committee, BMC）、經濟委員會（Economic Committee, EC）和經濟技術合作分委員會（Senior Officials’ Meeting Steering Committee on Economic and Technical Cooperation, SCE），具體落實領導人非正式會議和部長會議達成的決議，開展交流與合作。APEC秘書處于1993年成立，為APEC各層級的活動提供支持與服務。APEC組織基本架構如圖1所示。

2 化工對話會的背景情況（Background of Chemical Dialogue）

根據1993年西雅圖領導人非正式會議通過的《APEC貿易投資框架宣言》，APEC于1994年初成立了貿易投資委員會（CTI），專門負責APEC在貿易投資自由化和便利化方面的工作。CTI下設8個工作組和分委會，包括：商務人員流動專家組、數字經濟指導組、服務工作組、知識產權專家組、投資專家組、市場準入工作組、標準一致化分委會、海關程序分委會，以及3個工業對話會：化工對話會、汽車對話會（Automotive Dialogue, AD）、生命科學創新論壇（Life Sciences Innovation Forum, LSIF）[7]。

2000年11月，在文萊舉辦的部長級會議上一致認為，建立政府與化工行業對話的倡議具有創新性，對未來政策研究和提高化工行業的競爭力具有重要意義，有利于經濟體成員保護人類健康和賴以生存的環境，授權召開化工對話會?；υ挄磕昱e行2次，通常安排在第1次和第3次高官會期間，每次化工對話會的召開不少于法定的14個APEC經濟體，若連續2次會議未能達到法定人數要求，高官會將對其進行審查[8]。

圖1 亞太經濟合作組織（APEC）基本組織架構Fig. 1 Structure of The Asia-Pacific Economic Cooperation （APEC）

化工對話會的日程主要包括：管理者論壇（Regulators’ Forum）、企業預會（Industry Pre-Meeting）和全體會議（Plenary Meeting）。管理者論壇、企業預會分別為各經濟體管理部門代表、企業界代表提供交流討論化學品管理最新進展和挑戰的平臺。全體會議則主要圍繞影響亞太地區化學工業競爭力、可持續發展貿易及與貿易相關管理問題展開交流討論，通過協調完善化工行業的貿易和監管政策，改進實際做法，確保政府部門和企業實現共同的監管目標?；υ挄墓ぷ饔媱澓统晒麑⑾駽TI報告，并在適當情況下通過CTI向APEC高級官員、部長和領導人報告，同時與ABAC和其他相關APEC論壇進行信息共享[9]。

CTI負責審查化工對話會的授權和職責，每4年審查一次，審查結果提交高官會審批。在2021年舉行的高官會上通過了對化工對話會的授權和職責的審批，化工對話會可繼續舉行至2025年。截至目前，已成功召開27屆化工對話會。

3 化工對話會的主要議題（Main topics of Chemical Dialogue）

APEC部長級會2011年首次提出化工對話會的目標，2020年12月，APEC秘書處發布《化工對話會2020—2023戰略框架》[10]，將原有目標進一步提升，現戰略目標為通過擴大和支持區域監管合作與協調，促進貿易并提高化學品健全管理的標準；增進對化工行業在可持續經濟、環境和社會發展中提供創新解決方案作用的了解；促進企業和政府的有效合作，改善化工產品的管理和安全使用。

為更好地組織開展化工行業交流工作，化工對話會共有4個常設工作組：監管合作與融合工作組、全球化學品統一分類與標簽制度工作組、信息交換工作組、海洋垃圾和可持續發展工作組。工作組作為化工對話會的組成部分，不具有任何獨立權力。工作組對APEC各經濟體成員的行業或政府代表開放，如有意向參與，可與化工對話會秘書處主任或聯合主席溝通，非APEC經濟體成員在得到化工對話會批準后才能參加相關工作組工作。工作組的所有工作成果需經化工對話會全體會議審議，工作組無權獨立認可或傳播化工對話會討論框架以外的文件。

3.1 監管合作與融合

該領域主要基于各經濟體的監管實踐，討論監管合作的有效途徑，從而減少經濟體間貿易壁壘。近年來討論的重點議題包括：良好監管實踐（Good Regulatory Practices）、化學品風險評估（Chemical Risk Assessment）和制定監管合作清單（Regulatory Cooperation Checklist）等。

良好監管實踐是指通過內部磋商、協調和審查，多利益相關方參與，基于科學和證據的決策，法規的回顧性審查和修訂，應用國際標準等多種方式，幫助經濟體減少不必要的監管差異。通過編制《監管合作報告》[11]，旨在向APEC化工管理者分享并使其掌握監管最佳實踐方法，與貿易伙伴進行監管合作?！侗O管合作報告》從當前的雙邊、區域和全球合作案例研究中，梳理了一系列可用于化工領域的監管合作機制，如澳大利亞-加拿大監管合作、美國-加拿大法規合作委員會、拉丁美洲雙邊監管合作等雙邊合作；美國-墨西哥-加拿大協定、東盟-日本化學品安全數據庫、太平洋聯盟-監管合作附件、東盟監管合作項目、拉丁美洲監管合作論壇等區域合作；經濟合作與發展組織數據互認等多邊合作。

化學品風險評估主要針對化工行業人體健康和生態環境風險評估原則和最佳實踐進行交流，該項目是由美國2019年申請的，目的是提升各經濟體的化學品風險評估能力。項目主要產出包括：為化學品監管機構和利益相關者提供風險評估的“工具箱”、APEC化學工業風險評估指南和風險評估/風險管理資源匯編等。2019—2021年期間，項目召開多次線上研討會，以分組“桌面練習”的形式，采用美國健康與環境科學研究所（Health and Environmental Sciences Institute, HESI）開發的RISK 21方法，開展不同暴露場景下化學物質的人體健康評估，通過關注風險評估的資源效率（時限、人員和資金等）、風險評估和風險管理的通用方法、風險評估的科學性等，討論在資源有限、多利益相關方參與的情況下進行風險評估決策的實踐方法。

監管合作清單[12]制定的目的是應對復雜的跨境管理政策挑戰，加強區域內合作和監管協調。制定監管合作清單，明確監管合作的關鍵步驟，通過提升經濟體化工部門監管者的能力，減少非關稅壁壘，提高監管體系效率。監管合作清單主要包括準備、策劃、合作、實施和評估關鍵步驟。一是根據雙邊貿易或投資情況、企業貿易水平以及參與合作動機等指標確定合作方；二是確定監管合作目標以及實現目標的潛在途徑，包括制定書面戰略計劃、規定利益相關方咨詢流程和制定書面實施計劃等；三是通過舉辦或參加對話會等形式進行信息交流，建立工作組制定合作議程，起草合作備忘錄；四是召開監管者能力建設培訓班，調查收集監管合作機制、化學品風險評估方法和風險管理措施等信息，建立監管機制；最后，制定績效指標，對監管合作進展進行評估。該清單仍在征求各經濟體意見，尚未定稿。

3.2 全球化學品統一分類和標簽制度

《全球化學品統一分類和標簽制度》（Global Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals, GHS）是由聯合國編制的指導各國控制化學品危害和保護人類健康與環境的規范性文件。2002年聯合國可持續發展世界首腦會議鼓勵各國2008年前執行GHS。GHS工作組主要目的是促進區域實施GHS制度，對比分析APEC區域GHS實施情況，制定APEC區域實施GHS的指導材料，以減少GHS實施方面的分歧。

2008年在秘魯舉行的第7屆化工對話會上，GHS工作組提交了《實施GHS制度需保持明確性和一致性的研究報告》，得到全體會議的認可。各經濟體通過提交GHS制度實施報告，介紹GHS制度實施進展，指出因GHS修訂版本、積木塊、混合物分類臨界值、強制執行要求等方面存在差異，GHS所帶來的預期貿易效益并未完全實現。2018年，巴布亞新幾內亞舉行的第21屆化工對話會采納了關于GHS制度實施報告機制的建議，鼓勵各經濟體成員每年度提交GHS制度實施調查問卷，通過對比分析實施差距，總結能力建設需求，促進成員經濟體在GHS制度實施方面達成一致。

GHS制度實施報告機制以問卷調查的形式收集、匯總各成員經濟體GHS實施情況，調查問卷內容涵蓋GHS實施基本信息、積木塊原則、安全數據表和標簽、能力建設等4部分，共70個主要問題。例如：GHS涉及的化學物質范圍、目前執行的GHS版本、預計執行第7版的年限及過渡期安排、法規變更評估程序、實施新版本面臨的問題、危險性種類和類別的選擇、安全數據表（SDS）實施情況、標簽的特殊規定、能力建設及培訓的開展情況等。

2021年，GHS實施情況問卷調查顯示，經濟體實施的GHS制度均涵蓋了工業化學品，澳大利亞、馬來西亞、俄羅斯、新西蘭和韓國的GHS制度還包括消費品和殺蟲劑。第4版GHS是目前經濟體普遍采用的版本，大多數經濟體未來將執行GHS第7版。部分APEC經濟體目前實施及未來計劃執行的GHS版本情況如表1所示。

實施GHS制度采用積木塊原則，具體指各經濟體可根據各自的具體情況選擇不同的危害性種類和危害性分類，作為經濟體的危害性分類。問卷調研結果顯示，越南、俄羅斯采納了GHS的所有危害種類，菲律賓針對消費品采納了所有的GHS危害分類，但工業化學品僅采用選定的危害種類；急性毒性類別5是最常見的未被采用的子類別，其次是皮膚腐蝕/刺激類別3、吸入危害類別2、急性水生環境危害類別2和類別3，提交問卷的所有經濟體均未提到對陸生脊椎動物或無脊椎動物的危害。部分經濟體未采用的GHS特定類別或子類別詳情如表2所示。

總結2021年GHS問卷調研的情況，工作組編制了GHS實施情況報告[13]和執行摘要[14]，并提出建議：解決采用不同聯合國GHS版本帶來的問題，在考慮保護特定化學品的前提下采納新的GHS修訂版本，在對所有已采納的積木塊進行分類的基礎上考慮采納其他分類積木塊以及組織GHS實施最佳實踐對話等。上述報告和執行摘要擬提交CTI審議，一經審議通過將向高官會或其他論壇進行信息共享。

3.3 信息交換

信息交換領域工作主要促進成員經濟體進行化工對話會框架下的信息交流與共享，開展信息交流的自愿性行動，討論的議題包括：經濟體項目申請及實施進展、國際化學品管理戰略方針（Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM）和GHS制度能力建設等。

經濟體項目申請主要是俄羅斯申請的APEC自籌資金項目“化學品法規互動指南”，建立門戶網站，為工業界和政府部門提供更廣泛的訪問權限，及時更新并共享各方關切的監管信息。為此，項目組收集了各經濟體的化學品管理政策、法規等信息，包括危險化學品和危險貨物的進出口和運輸管控、新化學物質登記、GHS實施、安全技術/數據說明書（SDS）和標簽、化學品風險評估、危險化學品清單和國際公約等。目前，項目網站用戶界面已開發完成，俄羅斯、新加坡等經濟體的化學品管理信息已更新，后續將收集其他經濟體信息上傳至門戶網站。

表1 APEC經濟體已執行的GHS版本及未來更新計劃Table 1 Current versions and future plans of GHS adoption by APEC Economies

表2 各經濟體未采用的特定類別或子類別Table 2 Specific categories or sub-categories not adopted by the economy

續表2

針對國際化學品管理戰略方針（SAICM）2020年后化學品和廢物的健全管理，工作組準備了關于SAICM2020年后貢獻的提案[15]，確保APEC經濟體的優先事項能得以表達，并在2020年后工作籌備中加以考慮。提案要求各經濟體成員同意為SAICM閉會期間進程提出建議；考慮聯合主席提案中的策略和目標，并提出反饋意見。但受新冠疫情影響，SAICM閉會期間進程會議未能如期舉行。

GHS制度能力建設，主要是通過組織召開GHS管理者和行業代表研討會，進行GHS制度實施的信息交流，針對GHS實施所帶來的效益及實施過程中存在的不足開展交流討論，來加強管理部門和企業執行GHS制度的能力建設。

3.4 海洋垃圾

據估計，80%的海洋垃圾來自陸地，超過一半來自5個快速發展中的亞太經濟體[16]，APEC地區的海洋垃圾問題尤為嚴重，海洋垃圾已成為全球面臨的日益嚴峻的挑戰之一。為解決區域經濟體內的海洋垃圾，2014年，化工對話會、海洋和漁業工作組成立了海洋垃圾工作組，專注于陸地廢物管理的創新解決方案。職責范圍包括促進塑料回收；推廣創新技術；促進教育與信息共享；以現有公私伙伴關系為基礎，分享最佳實踐做法，建立新的伙伴關系等。工作組解決海洋垃圾挑戰相關議題已設立專欄網頁（www.apec.org/marinedebris），用于更新工作組工作動態，分享相關資源信息。

同年，在中國廈門舉辦的APEC海洋部長會通過了“廈門宣言”，呼吁建立更加一體化、可持續、包容和互利的伙伴關系，鼓勵在減少海洋污染（包括陸源污染）方面加強合作。為落實“廈門宣言”，工作組制定了海洋垃圾工作計劃，并采取多項重要舉措。

2019年，工作組正式發布海洋垃圾路線圖[17]，通過了解海洋垃圾的影響和治理成本，制定必要的管控措施，以減輕海洋垃圾對亞太地區可持續經濟增長的影響。路線圖鼓勵成員經濟體在各級政府層面推動相關政策制定與協調；促進研究與創新，開發和完善關于海洋垃圾監測、預防和減少海洋垃圾的解決方案；促進分享最佳管理實踐，加強合作；增加融資渠道并鼓勵私營部門參與等?？紤]到APEC經濟體的政策目標和優先事項以及各經濟體遵守的法律法規不同，路線圖基于APEC的非約束性、自愿參與、合作和協作等共識原則，分別從政策制定與協調、能力建設、研發與創新、投資與私營部門參與等4個方面制定了具體的行動計劃。

工作組組織召開系列海洋垃圾研討會，重點針對創新融資模式、處理技術兩方面進行磋商交流，指出因受地理位置、文化等因素影響，單一的解決方案無法滿足需要；必須加大投資規模應對挑戰；除資金外，技術援助也很重要；支持政府和地方的基礎建設等。未來將繼續針對APEC海洋垃圾預防和管理實踐與創新、海洋垃圾監測決策框架提案、固體廢物管理能力建設、微塑料和納米塑料污染管控最佳實踐等內容展開討論。

此外，海洋環境中的塑料垃圾也是當前關注的熱點問題之一。眾多行業組織開展自律行動，例如，日本塑料行業協會于2016年簽署“海洋垃圾解決方案全球塑料協會宣言”；要求日本化妝品行業協會和日本潔齒劑制造商協會解決微塑料粒子問題，呼吁附屬公司停止使用微塑料粒子磨砂產品；2019年牽頭成立清潔海洋材料聯盟，促進創新并加強塑料價值鏈中利益相關者之間的合作。日本化工行業協會于2019年成立塑料工作組，制定“塑料廢物化學回收的未來愿景”，將化學回收（chemical recycling）作為塑料回收的創新技術進行推廣?；瘜W回收指通過化學手段，將塑料廢物轉化為小分子，通常為液體或氣體，并進一步轉化為化學原料重復使用。該方法大致可分為熱裂解、催化熱解和化學解聚[18-20]。

4 對策與建議（Countermeasures and suggestions）

APEC化工對話會是在APEC框架下的為政府管理者和化工行業提供對話交流的公共平臺，中國作為化學品生產、消費大國，積極參與APEC化工對話會的交流合作。未來，中國應充分利用已有經驗和優勢，通過增進合作交流、積極參與等方式，在APEC化工對話會中發揮作用，提出如下建議。

（1）完善化學品環境管理制度，健全化學品環境風險防范體系。我國化學品環境管理工作起步較晚，缺乏專項的化學品環境管理法規和監管手段，化學品環境管理制度體系尚不完善，風險評估技術體系建設仍不健全。應通過加強化學品環境管理領域的國際交流，一方面積極宣傳中國化學品環境管理工作成果，加強化學品環境管理政策信息交流與技術合作；另一方面學習借鑒其他經濟體成熟的化學品環境管理經驗，完善我國化學品管理法規制度體系，推動化學品環境風險防范體系建設，提升我國化學品環境管理技術能力和水平。

（2）建立部際協調機制，增強部門間協調與合作。APEC化工對話會是針對化工行業設立的企業與政府間的對話平臺，內容涵蓋化學品進出口貿易、GHS制度、化學品監管政策與技術和海洋垃圾等多個領域，參與對話有利于與各經濟體充分交流、相互借鑒化學品管理知識和經驗。但是，目前國內化學品管理部門仍主要按照職責劃分對化學品進行“分段管理”，缺乏部際間的綜合協調。建議研究并加強APEC對話會在國家層面的協調管理力度，提高相關部委、行業協會的參與度，鼓勵多利益攸關方參與，統籌做好國內和國際兩方面工作，共同推動化學品健全管理。

（3）關注并積極應對重點議題，拓展國際交流與合作。APEC化工對話會涉及化學品風險評估、廢物管控、GHS制度實施、海洋垃圾和SAICM2020年后磋商進展等多個化學品健全管理重點議題，應引起我國相關部門的重視，并采取積極應對措施。建議牽頭參會部委組織工信部、商務部和行業協會等提前開展研究工作，爭取主動地位。同時，也應及時跟蹤化工對話會關鍵議題的工作進展，結合國內化工行業的發展趨勢，研提我國參會立場和原則，適時宣傳我國經驗做法，凸顯負責任大國形象。