城市公共交通發展水平評價及對策研究

朱路明

（安徽省道路運輸管理服務中心，安徽 合肥 230002）

0 引言

實施公交優先發展戰略，打造高水平公交都市，是緩解城市交通擁堵的有效途徑之一，也是堅持綠色發展道路，實現“雙碳”目標的必然要求。自2012年《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64號）[1]印發以來，安徽省各級交通運輸部門在公交線網規劃、公交基礎設施建設以及智慧公交系統建設等領域都取得了較大的突破。但是，與長三角地區相比依然存在較大差距。此外，由于在基礎設施建設、服務理念及體系構建等方面缺少橫向及縱向比較，難以科學提出契合本地特點的發展思路，使得城市公共交通發展存在一定的盲目性和隨意性。因此，正確認識城市自身公共交通發展水平和未來的改進方向是公共交通發展的核心任務，也是推動全面落實公交優先發展戰略的重要前提。

目前，關于公共交通發展水平評價已有大量研究，核心思想主要是利用不同的評價方法，通過構建多角度、多層次指標體系對城市公共交通系統的發展水平進行評估。早在2003年美國的《公共交通通行能力和服務質量手冊》就從可用性、舒適性和便捷性等角度提出了公共交通服務質量評價的相關指標[2]。隨后，學者們從乘客數量[3]、乘客感知[4-5]和乘客滿意度[6-7]等角度對公共交通服務質量和發展水平開展研究。國內學者較多是針對某個城市或地區的公共交通系統現狀進行評價[8-10]。聶紅梅等通過構建城市公交線路發展水平評價指標體系，采用熵權TOPSIS模型對黃岡市黃州區的16條公交線路進行綜合評價[11]。詹斌等以中等城市作為研究對象，通過構建基于五元聯系度的集對分析評價模型，對公交發展水平進行評價[12]。

綜上所述，雖然目前國內外學者針對城市公共交通發展水平評價已取得大量研究成果，但既有研究成果多依托于當地公交發展規劃、交通組成特色和交通流特征基礎，其中很多研究是個案分析，很難直接應用于安徽省。因此，本文以安徽省公共交通系統為研究對象，通過建立科學合理的城市公共交通發展水平評價指標體系，全面客觀地評價城市公共交通發展水平，在此基礎上提出改進對策，推動城市公共交通健康、穩定、全面發展。

1 城市公共交通發展評價思路

1.1 評價步驟

評價城市公共交通的發展水平應遵循全面性、客觀性和指導性的原則，主要有以下步驟：（1）明確評價主體；（2）分析評價系統；（3）收集評價資料；（4）研制評價指標體系；（5）定量或定性各項評價指標；（6）選取有效評價方法；（7）進行綜合評價，即依據步驟（4）～（6）計算出城市公共交通發展的總體水平，為行業管理者提供參考意見。

1.2 評價指標體系的構建

為保證所選指標能夠客觀評價城市公交發展水平，指標選取應該遵循代表性、客觀性、易獲取性和可計算等原則。

城市常規公交評價涉及面廣、內容多，評價指標選取考慮的因素也多，因此，用簡單的線性結構難以描述各指標的內在聯系，所以將城市公共交通發展水平評價指標體系分為準則層、指標層兩個層次。

準則層反映城市公共交通某一方面的發展水平，由公共交通運營能力、公共交通服務能力、公共交通發展能力等3個方面構成：

（1）公共交通運營能力。反映城市公共交通整體運營水平，重點評價公共交通基礎設施的建設水平，包括線路分布情況，公交車保有量，停車場、站臺等建設情況。

（2）公共交通服務能力。反映城市公共交通整體服務水平，包括公共交通系統運行效率，以及城市公共交通系統在促進公共交通基本服務水平提升，支撐城市經濟運行，緩解交通擁堵、節能減排等方面所做出的貢獻和取得的效果。

（3）公共交通發展能力。反映城市政府貫徹落實公共交通優先發展戰略的力度，重點評價政府對于公共交通的資金投入情況，以及推進城市公共交通向著智能化、清潔化發展的力度。

指標層由若干個評價指標構成。評價指標是城市公共交通發展水平評價指標體系結構的最小單位，反映要素層某一組成部分的發展水平，具體如表1所示。

表1 城市公共交通發展水平評價指標體系

1.3 評價實施

依據上述城市公共交通發展水平評價指標體系，通過座談研討、實地走訪、問卷調查等形式調研安徽省城市公共交通發展現狀，并結合各地市上報的指標數據，最終獲得安徽省各地市2015—2021年公共交通發展水平數據集（因2020年新冠肺炎疫情突發，未采集2019年度公共交通發展水平數據）。在此基礎上，根據安徽省城市公共交通發展水平評價指標體系中各指標的權重值和賦值方法，計算安徽省各城市年度公共交通整體發展水平，并對各市公共交通運營能力、服務能力和發展能力等3個方面分別進行評價。

2 安徽省城市公共交通發展水平評價結果分析

2.1 公共交通發展水平整體情況評價

圖1所示為2015—2021年安徽省城市公共交通發展水平評價得分情況。

圖1 公共交通發展水平評價整體得分情況

由圖1可以看出，2015年度合肥市公交發展水平整體得分在全省位居第一，為68.07分，其次是蚌埠市和蕪湖市，得分分別為63.05和61.84。之后，安徽省城市公共交通發展水平整體呈明顯上升趨勢。2021年度合肥市得分為90.17，位居全省第一，其次是蚌埠市和滁州市，得分分別為87.18和85.69。此外，圖1還表明得分較高的城市其公共交通在穩步快速發展，得分較低的部分城市其公共交通發展相對緩慢。

2.2 運營能力評價

圖2所示為2015—2021年安徽省城市公共交通運營能力發展情況。

圖2 公共交通運營能力發展情況

由圖2可以看出，2015年度合肥市公共交通運營能力得分為85.67，位居全省第一，其次是蚌埠市、宣城市、銅陵市和蕪湖市。2021年度，運營能力得分達90分以上的城市有4個，分別為合肥市、蚌埠市、亳州市和銅陵市。

2.3 服務能力評價

圖3所示為2015—2021年安徽省城市公共交通服務能力發展情況。

圖3 公共交通服務能力發展情況

由圖3可以看出，2015年度馬鞍山市公共交通服務能力得分為62.34，位居全省第一，其次是宿州市、合肥市、淮南市和蚌埠市，得分分別為62.12、59.73、58.84、57.52。2021年度，淮南市服務能力得分達90分以上，其次是黃山市和滁州市，分別為89.23、87.93。

2.4 發展能力評價

圖4所示為2015—2021年安徽省城市公共交通發展能力發展情況。

圖4 公共交通發展能力發展情況

由圖4可以看出，2015年度阜陽市發展能力得分為54.00，位居全省第一，其次是合肥市、滁州市和六安市，分別為52.93、52.18、50.09。截至2021年，發展能力得分達80分以上的城市共有6個，分別為合肥市、黃山市、蕪湖市、池州市、蚌埠市和銅陵市。

2.5 存在的問題

由以上分析可知，近年來安徽省各地城市公共交通都取得了長足進步，但其發展過程中也遇到一些問題，具體表現在以下幾個方面。

（1）部分地市對公交優先發展的重視程度不足

總的來說，各地市公交發展水平都有提高，但仍存在部分地市對公交重視不夠，資金投入嚴重不足，導致公交車輛更新速度緩慢，新能源公交車比例過低。此外，雖然“十三五”期間，國家大力鼓勵公交車電動化，對新能源公交車購車和運營補貼額度較大，但部分地市財政資金投入少，使得公交發展獲得的補貼少，阻礙了公交發展。

（2）公交專用道設置比率整體偏低

2021年度安徽省公交專用道設置比率如表2所示。由表2可以看出，目前全省公交專用道設置比率整體偏低，亳州市和淮北市截至2021年依舊尚未建設公交專用道。同時，在公交專用道的管理方面也存在一些問題，如社會車輛違規占用公交專用道等，未體現公交優先的理念，阻礙了公交服務水平的提升。

表2 2021年度安徽省公交專用道設置比率

（3）公共交通車輛設施條件參差不齊

各市的公共交通車輛設施條件參差不齊，部分城市空調車比例明顯偏低，全省除6個城市的空調車比率達到100%外，其他均未達到（見表3）；部分城市2021年度公共汽電車平均車齡仍較高（見表4）。

表3 2020年度安徽省各市空調車比率

表4 2021年度安徽省各市公共汽電車平均車齡

（4）公交企業運營服務精細化水平有待提高，公交線路規劃不合理

部分城市公交企業在運營服務方面需進一步加強，如發車排班表比較固定，早晚高峰時段的發車間隔與平峰時段的發車間隔一致，造成高峰時客流集中，乘客候車時間長，平峰時客流較少，運力資源浪費，降低了公交出行吸引力。

通常老城區車流量和人流量較大，特別是在商業區，但部分城市公交線路規劃不合理，線路的重復系數過高，公交站臺設置不合理，影響道路通行，存在較大安全隱患。新城區的道路條件較好，但人流量相對較少，公交企業在線路及站點設置時未能有效覆蓋該區域，導致新城區公共交通站點500米覆蓋率普遍偏低，未能提供良好的出行服務。

（5）公交客運量下滑幅度明顯

受疫情影響，居民出行習慣出現了結構性改變，同時共享單車和網約車等多種出行新業態的涌現，對城市公交的客運量造成很大沖擊。近年來，全行業客流量下降30%以上，導致城市公交行業收入降低。以安徽省某市公交公司為例，2022年一季度該公司客運量為8 389.80萬人次，同比下降8.04%，較疫情前的2019年同期下降39.52%；實現客票收入0.74億元，同比下降9.27%，較2019年同期下降45.88%。

3 安徽省公共交通發展水平提升對策

3.1 整體發展對策

（1）提高對“公交優先”重要性的認識

各地政府特別是縣級城市政府應提高對“公交優先”戰略的重視程度，將公交發展作為一項公益性民生工程，在城市規劃、資金投入方面給予公交基礎設施建設大力支持。以“公交優先”引領城市現代化發展，并將“公交優先”發展納入各級政府目標績效考核范疇。

（2）因地制宜促進公交發展

根據人口規模，可以將安徽省各地市分為大城市與中小城市，城市公共交通也要因地制宜發展。對于大城市的公共交通發展，在加大政府補貼力度、增加萬人公共交通車輛標臺數、保障充足運能、加大智能化公交建設的同時，還需要合理規劃公交線網，提高公交運行效率。對于中小城市，應在公共交通線網規劃中重點考慮步行、自行車等慢行交通與公交車的換乘設計，讓居民出行更加便捷高效，提高公交出行的吸引力。

（3）對比學習促進公交發展

借鑒長三角地區和安徽省內其他公交發展水平較高城市的典型做法，例如：上海市以“公交優先+慢行交通”為主重新配置路權，提升公交服務覆蓋范圍，打通公交出行“最后一公里”；南京市基于“出行即服務”理念，大力發展無障礙公交，提升公交服務水平；合肥市大力投資建設“智能公交”系統，有效提升公交運營和服務智能化水平等。安徽省各市交通管理部門及公交企業可以根據本市公交發展狀況，制定優惠政策，吸引更多居民選擇公交出行。

（4）成本規制促進公交發展

從城市公交的公益化性質和運營服務的特點來看，成本規制是保障公交集約化、穩定、綠色、健康發展的重要辦法，也是政府對公交長效持續投入的重要保障。所以各地應盡快出臺公共交通成本規制及財政補貼的相關辦法，加大財政資金扶持力度，研究制定切實可行、量化、細化的考核辦法，并按照要求落實。

3.2 重點指標發展對策

（1）加強政府萬人公共交通資金投入

公交企業發展過程中，如公交運營、車輛的購置、日常維修保養等都需要大量的資金，僅靠車票收入遠遠不夠，需要政府部門大量的財政投入。政府對于公共交通的投入力度，顯著地影響城市公共交通發展，政府資金投入力度越大，城市公共交通發展越迅速。

（2）提升公交服務水平

服務水平直接影響居民搭乘公共汽車的意愿。平均發車間隔等指標得分較高的城市，年人均公交出行次數也相對較多。此外，公交車駕駛員勞動強度較大，工資待遇也有待進一步提高，這些也關系到城市公交的可持續發展。各地市應綜合考慮公交線路特性、公交車輛特性、公交客流特性，通過智能化調度系統，將公交企業利益與乘客利益協調統一，從而制定合理的平均發車間隔及公交駕駛員配比。

（3）加大安全間隔里程

運行安全是公交服務的根本，也直接影響居民的乘坐意愿和出行體驗。政府安全監管和企業安全管理應將公交安全提升至服務和運行之上，從駕駛員的教育培訓、車輛的維修和養護、場站安全設施配套、管理制度保障和安全專項資金制度與落實等方面全面系統地提升公交安全水平，降低公交責任事故發生率，從而在正常運營的基礎上，達到安全間隔里程的最大化。

（4）強化基礎設施建設

“十三五”期間，安徽省城市公共交通基礎設施建設投入較多，如在車均場站面積、智能化公共交通系統建設等方面，但是公交設施維護不足、使用不當，很多城市的公交站牌損壞較為嚴重，個別城市的公交站牌甚至直接安裝在路邊的電線桿或者樹上。各地市應進一步強化基礎設施建設及日常維護，以便更好地保證公共交通對居民出行的吸引力。

4 結語

城市公共交通是衡量城市經濟發展水平的重要方面，也反映了當地的營商環境。本文依據安徽省城市公共交通發展水平評價指標體系共25個評價指標，對近6年來安徽省公共交通發展水平進行評價，提出了針對性的提升對策，旨在進一步提高安徽省城市公共交通發展水平，提升城市形象，讓更多的居民受益。