沖刺“千萬人口俱樂部”

■趙孟

越來越多的城市正試圖擠進“千萬人口俱樂部”，但這并不是一件容易的事。

不久前，國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室編制的《2020中國人口普查分縣資料》 （下稱《分縣資料》）公布了683個城市的人口數據。梳理發現，常住人口在900萬人～1000萬人的城市共11個，其中有8個城市已經明確或間接提出，要將常住人口規模提升到1000萬人。而常住人口規模低于800萬的城市中，仍有4個城市制定了人口規模擴容目標，也劍指1000萬人。

在老齡化、低生育率、總人口數量面臨負增長的背景下，這些城市提出千萬人口規模目標的動機是什么？它們又如何去完成這一目標？

誰想加入“千萬人口俱樂部”？

2022年3月，浙江省溫州市公布《溫州市人口發展中長期規劃（征求意見稿）》，其中提出到2025年常住人口超過1000萬人的目標。近期，該“規劃”最終版本公布，繼續保留這一目標，引發外界熱議。

根據《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔，城區常住人口1000萬人以上的城市為超大城市，城區常住人口500萬人以上1000萬人以下的城市為特大城市。

值得注意的是，溫州設定人口目標的衡量標準，并非指城區常住人口（又稱城區人口），而是指行政轄區內的常住人口（又稱常住人口）。同一地的城區人口往往比常住人口少。這也意味著，即便常住人口增加到1000萬人，城市級別也不能得到提升。根據《分縣資料》的數據，溫州市常住人口為957.29萬人，但城區人口僅有238.18萬人，為Ⅱ型大城市。

標準排名城市研究院院長謝良兵介紹，通常講的“千萬級人口超大城市”指的是城區常住人口的數量，而非行政區劃概念下的市域常住人口。不過，目前很多城市習慣將市域常住人口過千萬當成城市能級改變的重要指標，也讓“千萬級人口”成為許多城市趨之若鶩的追逐目標。

“但這并不科學，只有城區人口的數量才能產生真正意義上的聚集效應，而人口聚集效應帶來的就是人才、科技、經濟等各類資源要素的聚集?！敝x良兵說。

值得注意的是，在沖刺“千萬人口俱樂部”的意愿方面，省會城市似乎顯現出更多焦慮。常住人口在900萬人～1000萬人的8個提出千萬人口目標的城市中，有5個是省會城市，分別是南京、濟南、合肥、長春和吉林。而在常住人口低于900萬人的城市中，4個提出千萬人口規模目標的城市，也全部為省會城市，分別是昆明、南寧、福州和貴陽。

這些省會城市的“尷尬”不僅在于經濟層面被周圍的強鄰環伺，而且常住人口往往少于省內其他非省會城市。比如，福州市常住人口是829.13萬人，與位列福建省常住人口第一的泉州市相差近50萬人；濟南市常住人口為920.24萬人，只能位列省內第四，排在它前面的包括臨沂市、青島市和濰坊市。

作為江蘇省會，南京市常住人口只有931.47萬人，而省內蘇州市常住人口已達1274.83萬，且周邊的杭州市和上海市常住人口都已過千萬，甚至西邊鄰居合肥市的常住人口也達到936.99萬人。為此，2022年4月，南京市發布《南京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，提出“十四五”時期，成為常住人口突破千萬、經濟總量突破兩萬億元的超大城市。

人口資源與“強省會戰略”

常住人口突破1000萬人，并不能像城區人口過千萬一樣帶來規模效應，也不能提升城市級別，為何這一目標仍被十多個城市寫入發展規劃？

有相關部門表示，人口發展中長期規劃只是一個意向性文件，是經濟、社會等其他發展規劃的依據，而非必須完成的任務。不過，近些年，體制內逐漸意識到人口規模對經濟發展的正向作用，而GDP仍是考核官員能力的重要指標，因此不少地方將吸引人才，提高人口數量納入發展規劃。

長期關注城市化的云南大學發展研究院教授羅淳指出，中國長期以來受“人滿為患”觀念影響，總是將人口作為負擔看待，忽略了人口作為資源屬性的一面。事實上， “人既是生產者，也是消費者?！倍胰艘簧鶆撛斓呢敻豢偸谴笥谒牡馁Y源。人口密度與城市經濟繁榮關系密切，譬如在人口密度很高的香港和東京，都是經濟繁榮的增長極或核心區，也最能吸引人口聚集。

羅淳稱，當代中國的城市化態勢，已經從以前的大中小城市協同發展，轉變到大城市化和城市集群化發展階段，省會城市、大城市不斷擴張，中小城市趨于萎縮，這是市場經濟發展的必然。從市場經濟角度來看，城市化就是要素聚集的過程，人口也是經濟發展的重要資源，在自由的環境下， “理性人”會選擇“用腳投票”，遷徙到就業機會更多、生活條件更優的地方去。當代中國城鎮化率的加速上升，正是鄉城人口遷移的結果。

謝良兵指出，在中國現行管理體制下，認定國家中心城市、區域中心城市、城市群都市圈核心城市時，人口規模都是一個非常重要的指標， “在城區人口突破千萬大關之后，城市的集聚效應會變得更為明顯，會對各類資源產生更為強大的吸引力，尤其是優質資源，這也會讓城市在各類競逐中占盡先機?！?/p>

而城市能級的劃分對于城市在國家戰略中爭取更多更好的政策更加影響深遠。尤其是中國人口生育率下降，人口總量即將進入負增長的時代，城市搶占人口紅利顯得更為緊迫。

另一方面，地方政府的財政收入主要來自房地產，即所謂的土地財政，而當前房地產市場已從快速擴張的“增量市場”轉向存量與增量并存，在“房住不炒”的大背景下，人口的增量就成了地方樓市剛需和改善的重要補充，也會是地方樓市長期穩定的重要因素。

“十四五”以來，許多省份制定了“強省會”戰略。在現有治理模式下，省會被視為一省政治、經濟和文化的中心，也是經濟增長的引擎。在沖刺千萬人口俱樂部的省會城市中，不少城市也制定了強省會戰略。

羅淳則提醒，城市化的實現并不在于人口聚集形態的空間變化，而取決于人口從業屬性的非農轉變，脫離了產業支撐，簡單地“畫大餅”，將農村人口納入城市規劃，而不去考慮他們的后續生計問題，這勢必導致“半城鎮化”或“病態城鎮化”。

他認為，完整的城市化過程，其實是一個包括非農化和市民化在內的“三化”聯動的過程，而且一個健康有序、持續深入的城市化應是即得益于非農化的支撐、又有助于市民化的實現。