新《森林法》背景下普洱市天然林保護修復路徑探索

柯朝坤，商忠梁，陳麗英，萬毅，李光進

(1.普洱市森林和草原資源管理站，云南 普洱665000；2.普洱市林業和草原服務中心，云南 普洱665000；3.普洱市林業和草原科學研究所，云南 普洱665000)

天然林是指天然起源的森林包括自然形成與人工促進天然更新或者萌生所形成的森林，它作為森林資源的主體和精華，是自然界中群落結構最穩定、生態功能最完備、生物多樣性最豐富的陸地生態系統[1]。天然林保護修復是生態文明建設中一項具有根本性、全局性、關鍵性的重大任務,黨的十九大明確地把“完善天然林保護制度”確定為加快生態文明體制改革、建設美麗中國的重點任務，為天然林保護指明了前進方向、提供了根本遵循。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《天然林保護修復制度方案》，明確了天然林保護修復的總體要求和政策措施。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要要求全面加強天然林保護，對今后一個時期天然林保護修復工作做好了頂層設計。2019年12月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議完成了對《中華人民共和國森林法》的修訂。在此背景下，本文基于對云南省普洱市天然林資源保護現狀的研究，總結了普洱市天保工程二期實施近10年來的天然林保護管理成效，科學分析了普洱市在天然林保護修復中存在的問題，并以新《森林法》為基本遵循，結合實際，探索了普洱市天然林保護修復路徑，旨在為進一步加強普洱市天然林保護修復工作、不斷提升森林質量和森林生態服務功能、堅決筑牢祖國西南生態安全屏障提供科學參考。

1 研究背景

1.1 中國林業法制建設背景

回顧中國林業法制建設歷史，從新中國成立到改革開放以前為探索起步階段，1963年國務院頒布了《森林保護條例》，林業生產活動以政策性文件指導為主，以法律法規規范為輔；1978年至20世紀末為逐步成型階段，初步形成以《森林法》《野生動物保護法》等較為完整的林業法律法規體系，在此期間，執法監督體系也初步建立；進入21世紀以來，林業法制進入了全面發展階段，緊緊圍繞以生態建設為主的發展戰略，全面加強林業法制建設，《農村土地承包法》《種子法》以及《退耕還林條例》等法律法規相繼公布實施，開創了林業法治建設新局面[2]；2019年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會對《中華人民共和國森林法》進行了修訂，并于2020年7月1日正式實施，中國林業法制建設進入了全面修訂、深度完善階段，相關的林業法律法規也都將基于新修訂的《森林法》進行全面修訂調整。

1.2 天然林保護修復政策制度背景

為從根本上遏制生態環境惡化，保護生物多樣性，促進社會、經濟可持續發展，通過調整森林資源經營方向，促進天然林資源的保護、培育和發展，維護和改善生態環境，滿足社會和國民經濟發展對林產品的需求[3]，1998年，黨中央、國務院在長江上游、黃河上中游地區及東北、內蒙古等重點國有林區啟動實施了天然林保護工程。2000年，這一工程在全國17個省份全面啟動，到2010年全面完成了一期工程任務，2011—2020年，實施完成了二期工程建設任務[4]；2016年，全面停止天然林商業性采伐，不斷加大天然林保護力度；2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《天然林保護修復制度方案》，提出：“用最嚴格制度、最嚴密法治保護修復天然林”；2020年7月1日，正式施行的新《森林法》第三十二條規定“國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態功能”，將天然林保護修復正式寫入法律條款，從政策規定上升為法律制度。2020年11月2日，中央全面深化改革委員會第十六次會議審議通過《關于全面推行林長制的意見》；2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行林長制的意見》，明確要求“統籌推進天然林保護，全面停止天然林商業性采伐，完善森林生態效益補償制度”[5]。黨中央將加強天然林保護的決策部署以制度和法律的形式固定下來，為天然林保護工作在“十四五”開局之年步入新發展階段賦予了新的國家使命和責任。

2 普洱市天然林資源保護現狀及成效

2.1 森林資源狀況

普洱市(22°02′～24°50′N，99°09′～102°19′E)位于云南省西南部，地處云貴高原西南邊緣，橫斷山脈南段，哀牢山、無量山和怒山余脈縱貫境內，北回歸線橫穿境內。普洱市北接大理白族自治州，東接玉溪市、紅河哈尼族自治州，南連西雙版納自治州，西北沿瀾滄江與臨滄市相望，東南與老撾、越南接壤，西南與緬甸接壤，復雜的地形地貌、多樣的氣候類型、優越的自然環境和得天獨厚的水熱條件，為植物生長提供了堅實的物質基礎，孕育了豐富的動植物資源[6]。同時，普洱市是世界聞名的茶飲發源地和最大的茶產區，是我國咖啡主產區，是林化產品、木材加工的重要生產基地。

2020年，普洱市森林資源監測報告顯示：普洱市土地總面積為442.9647萬 hm2，森林總面積為330.3883萬 hm2，森林蓄積量為3億 m3，森林覆蓋率為74.59%；全市天然林面積為239.1669萬 hm2(表1)，占云南省天然林面積1724.7457萬 hm2的13.87%，全省排位第一；天然商品林面積為158.2597萬 hm2，占全省天然商品林面積695.9499萬hm2的22.74%，全省排位第一[7]。

表1 普洱市森林資源統計表

2.2 天然林資源保護現狀

普洱市按照天然林保護工程、天然商品林停伐保護的總體要求，將管護責任全部落實到人，將管護措施全面落實到山頭地塊，并開展管護人員崗前培訓，嚴格考核、獎懲制度建設，因地制宜，統籌協調天保工程、天然林停伐保護等森林管護任務，以鄉村為基礎，選擇科學合理的管護模式，推進統一管護體系建設，做到管護責任區、管護人員和管護措施有機統一，形成了天然林保護管理“一張網”[8]。2000—2010年，全市落實天然林保護工程一期管護面積84.8733萬hm2；2011—2020年天然林保護二期管護面積50.0987萬hm2；2016—2020年落實非天保工程區天然商品林停伐保護面積為134.5207萬hm2；普洱市天然林總的保護面積269.4927萬hm2，占國土面積的60.84%。

2.3 天然林保護管理成效

2.3.1 森林資源保護管理成效顯著

普洱市堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平生態文明思想，認真學習貫徹習近平總書記考察云南重要講話精神，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，統籌推進山水林田湖草系統治理，森林資源持續增長、森林質量不斷提升、生態功能不斷改善，生物多樣性和天然林資源得到有效保護。通過多年的保護管理，普洱市的天然林保護工作形成了相對穩定的生態建設工程，森林面積由2017年的307.4037萬hm2增加到2020年的330.3883萬hm2，居全省第一位；林地面積由2017年的356.6885萬hm2增加到2020年的359.9739萬hm2，居全省第一位；森林蓄積量由2017年的2.8579億m3增加到2020年的3億m3，居全省第一位；森林覆蓋率由2017年的69.4%提高到2020年的74.59%，居全省第四位。全市生態效益成效顯著，生態功能得到充分體現，祖國西南安全生態屏障地位得到扎實鞏固。

2.3.2 森林資源保護理念深入人心

普洱市通過電視、報紙、網絡等媒體廣泛宣傳“綠水青山就是金山銀山”“森林是水庫、錢庫、糧庫”和“山水林田湖草是一個生命共同體”等發展理念，人民群眾對天然林保護工作積極響應，提高了廣大群眾特別是集體和個人天然林所有者參與天然林保護工作的積極性，增強影響力，形成政府主導、部門聯動、社會參與的良好社會氛圍。

2.3.3 森林資源監管持續深入

普洱市在全省率先實行“六級森林資源網格化”管理新模式，建立橫向到邊、縱向到底的森林資源管理長效機制，推動森林資源監管關口前移，做到從源頭上管控、從責任上壓實、從質量上提升，堅決遏制破壞森林資源違法違規案件發生。在全省率先組建市、縣兩級林草綜合行政執法隊伍。目前，普洱市共有林草行政執法機構11個，綜合執法人員130人，為林草綜合執法工作的順利開展打下了堅實的基礎。深入開展打擊破壞森林草原生態系統違法犯罪“百日攻堅”聯合執法專項行動，破壞森林資源的違法犯罪行為得到有效遏制，生態環境持續向好的態勢發展。

2.3.4 助力脫貧攻堅取得顯著成效

普洱市圍繞“生態美”和“百姓富”兩個目標，依托豐富林業資源與林業產業發展實際，林業精準扶貧、精準脫貧成效顯著。通過天然林管護、生態公益林管護等勞務帶動，聘用建檔立卡戶勞動力為管護人員，多渠道拓展農民群眾增收致富路徑，護林員勞動報酬大幅提高?！笆濉逼陂g，普洱市累計落實國家森林生態效益補償、天然商品林停伐補助約21.5億元，累計聘請生態護林員44512人，兌現生態扶貧資金2.7億元，助力普洱市脫貧攻堅取得了顯著成效。

3 普洱市天然林保護修復存在的問題

3.1 保護生態與發展經濟的矛盾

普洱市林地面積和森林面積高居全省第一，山區面積較廣，天然林保護區域是集邊疆、山區、貧困為一體的少數民族自治縣，經濟發展水平低，盜伐、采割松脂、種茯苓、“蠶食”國有林地等情況時有發生，森林管護壓力大。隨著各類工程項目的快速推進，林地資源需求急劇上升，林地供需矛盾日益突出，保護自然生態與發展經濟仍是當前迫切需要解決的問題。

3.2 歷史遺留問題與維護林區穩定的矛盾

根據國家、省級對“十四五”期間天然林保護修復政策導向，若國家調整資金下達方式且中央、省級不再下撥天保工程社會保險補助，普洱市3個國有森工企業現有管護面積縮減42.3473萬hm2，管護資金將減少6300多萬元，將有700人左右面臨再擇業再就業的問題。天然商品林停伐保護后，經依法流轉取得林權的生產經營大戶不能按原來的規劃采伐現有林木和培植發展目的資源，對生產經營的發展和經濟損失影響較大，部分企業林權抵押貸款償還能力不足。

3.3 管護要求與管護水平的矛盾

天然林護林員選聘工作有待完善，護林員素質參差不齊，部分護林員文化水平較低，對林業法律法規、行業政策及相關知識學習掌握不夠，能力不強，服務意識差，存在個別履職不盡責、脫崗、不敢管、害怕管等情況，影響天然林保護修復政策制度建設成效[9]。

3.4 天然林保護修復資金來源渠道單一

天然林保護修復資金以政府投入為主，資金渠道單一，標準偏低，未真正形成“誰開發誰保護，誰受益誰補助”的機制，林權所有者停伐保護意愿較低?；A設施建設資金也主要依靠財政補助，森林管護費標準偏低，全市聘用公益林管護員、天然林停伐護林員、天保護林員、生態護林員等共21153人，管護面積357.18萬hm2，人均管護面積最高的達727.03 hm2，護林員每人每月平均補助1000元至1200元不等，補助標準偏低。因為外出務工收入高，導致護林員流動性大。目前生態公益林補償標準和天然商品林停伐管護補助標準與經營商品林經濟效益差距大，這也導致群眾的管護積極性不高。

3.5 天然林保護修復專業人才隊伍不足

從事天然林保護修復的專業人員較少，部分人員沒有經過系統的林業保護和利用的教育，在上崗之前也沒有具體的崗前培訓。另外，由于天然林保護工作較為艱苦，工作人員需要在較為惡劣的環境下工作和生活，能夠堅持下來的人員少之又少，這也導致了天然林保護人員的專業素質參差不齊，人員流動性較大，給天然林的正常保護工作帶來了阻礙。

4 普洱市天然林保護修復路徑探索

4.1 科學編制天然林保護修復實施方案

全面落實《天然林保護修復制度方案》[1]，科學編制市縣級天然林保護修復實施方案，將普洱市范圍內國家級、省級有關天然林保護修復規劃確定重點保護區域、管護制度、修復制度及監管制度等落實到市縣級實施方案，落實到山頭地塊，分類經營、分區施策，為天然林保護修復提供根本遵循，確定工作路線和技術方法[10]。

4.2 持續加強森林可持續經營

落實各級人民政府天然林保護修復主體責任，采取以自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的措施，科學保護修復森林生態系統，積極開展森林質量精準提升試點示范[11]，針對具有提升潛力的中幼林，近、成過熟林預期實現的物質生產和生態服務功能的培育目標，實現精細化的撫育性經營設計和措施，綜合提升森林生態、社會和經濟效益，不斷總結試點示范經營，制定森林質量精準提升地方技術規范，為天然林保護修復提供技術依據。合理運用市場機制促進森林可持續經營，對現行森林認證標準[12]實用性分析，明確現行標準用于天然林保護與修復的優缺點，針對性建設普洱市森林認證市級標準體系，用于開展森林經營管理、技術效果、資金使用效率、公眾參與、生物多樣性、植被恢復、市場準入和引領綠色消費等效果評價，引導林業經營者自愿申請森林認證。

4.3 以林長制為抓手促“林長治”

認真貫徹落實《關于全面推行林長制的意見》，在全市范圍全面建立屬地負責、黨政同責、部門協同、全域覆蓋、源頭治理、運行高效的五級林長制度，進一步壓實地方黨委政府森林草原濕地保護責任，實行森林草原濕地資源開發利用黑名單管理辦法，以林長制促“林長治”，推動林草事業高質量發展。實行天然林保護修復與生態公益林管理并軌，以森林資源網格化管理為基礎，建立森林資源統一管護體系，嚴格按照《云南省生態護林員管理辦法》等規定選聘護林員，落實管護人員管護責任。

4.4 建立健全天然林保護修復制度體系

牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，建立全面保護、系統修復、用途管控、權責明確的天然林保護修復制度體系，全面保護好全市天然林資源，破解林業發展瓶頸，補齊短板，穩步推進天然林保護修復與森工企業發展，創新森工企業管理體制機制，探索通過社會購買服務等形式發揮森工企業在天然林保護修復中的技術優勢，進一步鞏固天保工程成果，穩步提高職工待遇。

4.5 完善天然林保護修復財政政策，多元化加大資金投入

統一天然林管護與國家生態公益林補償標準，加大對天然林撫育性經營的資金投入力度，加快退化天然林修復，進一步完善天然林資源保護社會保險、政策性支出、停伐補助獎勵等補助政策。探索天然林保護多元化投入機制，通過碳匯交易等渠道籌措天然林修復保護資金。鼓勵社會公益組織參與天然林保護修復。鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈、資助、認養、志愿服務等方式，從事天然林保護公益事業。

4.6 加強專業人才隊伍建設

創新和完善普洱市林草人才培養和人才評價激勵機制，優化人才發展環境，多渠道引進和培養高水平專業技術人才，強化對天然林修復的科技支撐。完善基層林草專業技術人才繼續教育體系，加快實施專業技術人才知識更新工程，優化基層林業人才配置機制。大力培養林草科技領軍人物、科技拔尖人才和基層技術骨干。加強技能培訓，鼓勵林草從業人員學習先進的科學技術，提供學習條件，創造良好的工作條件，制定獎勵措施，提供進修機會，建設一支能吃苦、能戰斗、具備專業性和凝聚力的天然林保護隊伍。

4.7 建立健全天然林監測網絡體系

建立全面保護、系統恢復、用途管控、權責明確的天然林保護修復制度體系，開展天然林保護修復成效監測評估制度，維護天然林生態系統的原真性、完整性，完善天然林管護體系，加強天然林管護站點等建設，提高管護效率和應急處理能力。充分運用衛星影像、無人機等現代技術，構建全方位、多角度、高效運轉、天地一體的天然林管護網絡，實現天然林保護相關信息獲取全面、共享充分、更新及時的目標。