我國政府治理研究的熱點與發展趨勢
——基于CiteSpace知識圖譜分析

◎李丹華 王曉云

一、引言

“治理”因其具有多元主體通過協商、協作等方式參與公共事務管理的優勢被引入政府行政改革當中。國內學術界對“治理”進行研究始于20世紀90年代末。21世紀初，“政府治理”進入我國學術界研究視野[1]。政府治理作為國家治理體系的重要組成部分，是國家治理的具體實施和行政實現。1978年以來，歷經八次行政體制改革，我國政府治理逐步邁向現代化。黨的十九屆四中全會明確提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化“必須堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”[2]。進入新發展階段，政府治理面臨新形勢、新任務和新要求，如何提高政府治理能力亟須加強政府治理理論與實踐研究。

目前，國內學者對政府治理的科學內涵、價值意蘊、治理模式以及治理方式等內容進行了多維度研究，研究成果豐富，但從整體發展與趨勢演變等視角對政府治理進行的研究較少。從過去20多年的研究歷程來看，國內關于政府治理的研究呈現出怎樣的知識結構？已有的研究成果還存在哪些不足？新時期政府治理研究的重點方向是什么？新時期深化政府治理研究既需要從整體上把握態勢、指出不足，也需要從實踐上明確方向、闡明重點。對此，本文借助 CiteSpace可視化分析軟件，分析CNKI數據庫收錄的近21年（2000——2021年）關于政府治理研究的高質量文獻，通過梳理、歸納國內政府治理研究前沿熱點與發展趨勢，以期為整體推進“政府治理”研究提供重要參考。

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源

2022年1月，在CNKI以“政府治理”為主題進行不限時跨庫高級檢索，對國內關于政府治理研究整體現狀進行了解，共獲取3133篇文獻。鑒于文獻數量較多且質量參差不齊，本文選取“北大核心”和“CSSCI”數據庫收錄期刊作為研究的文獻來源。初步檢索得知，我國最早出現在“北大核心”和“CSSCI”數據庫中關于政府治理研究的文獻是在2000年，因此本文以2000年作為研究的時間起點。通過高級檢索條件為“篇名=政府治理（精確匹配）”，時間跨度為2000——2021年，共檢索到1122條文獻，剔除會議通知、講話材料、學習體會、會議綜述等類文章，獲得有效文獻1038篇，以此作為本文研究的數據來源。

（二）研究方法

本研究借助CiteSpace（5.7.R5版本）可視化分析軟件，通過科學計量法對2000年至2021年這一時期國內關于“政府治理”研究的文獻進行系統性分析解讀?！癈iteSpace是應用Java語言開發的一款信息可視化軟件，它主要基于共引分析理論與尋徑網絡算法等，對特定領域文獻（集合）進行計量，以探尋出學科領域演化的關鍵路徑及知識轉折點，并通過一系列可視化圖譜的繪制來形成對學科演化潛在動力機制的分析和學科發展前沿的探測?！盵3]

三、國內政府治理研究熱點知識圖譜分析

通過繪制關鍵詞共現、關鍵詞聚類等知識圖譜，得出2000——2021年政府治理研究的高頻關鍵詞和研究熱點。

（一）關鍵詞共現分析

關鍵詞是對文章的高度凝練和核心內容的精準把握，通過關鍵詞共現分析可以把握特定研究領域研究熱點。關鍵詞共現網絡是指關鍵詞在論文之間共現的頻次所形成的網絡，其中節點（見圖1中圓圈）的大小代表關鍵詞的個數，節點越大，表明出現的頻率越高；關鍵詞之間的連線表示它們共同出現在同一篇論文當中，連線越粗代表它們共現強度越強。中心度則表示該關鍵詞出現在多篇論文當中，中心度越大表示該關鍵詞越重要（根據現有研究，通常中心度大于 0.1 便可確定研究熱點的臨界點）。因此，研究熱點分析需要綜合考慮關鍵詞共現頻次以及中心度兩個要素。

從關鍵詞共現網絡圖譜（見圖1）可知，共得出954個關鍵詞節點，其中政府治理、治理能力、大數據、地方政府、治理、地方政府治理、政府治理模式、政府治理能力、治理現代化、基層政府等節點較大，證明其在樣本文獻中出現的頻次較高，而高頻關鍵詞列表（見表1）也證明了這一點。從表1關鍵詞中心度來看，政府治理、治理能力、大數據、治理、地方政府治理等關鍵詞中心度均在0.1以上，成為國內政府治理研究領域的高頻關鍵詞，尤其是大數據這個關鍵詞出現頻次和中心度都比較高，表明大數據對政府治理模式變革和政府治理能力具有重要的影響。

表1 2000——2021年政府治理研究高頻關鍵詞

圖1 政府治理研究的關鍵詞共現網絡圖譜

（二）關鍵詞聚類分析

通過關鍵詞聚類，可以進一步了解相關研究主題。關鍵詞聚類分析是基于關鍵詞的屬性，通過數學方法按照某種相似性，定量地確定關鍵詞之間的關系，并按照這種關系程度對關鍵詞進行聚類，以此來了解主題研究情況。通常數字越小所包含的關鍵詞越多，代表該聚類領域越重要，表明該主題是研究熱點。

由圖2可知，Modularity Q的值為 0.7404，大于臨界值 0.3，說明關鍵詞聚類結構顯著，得到的聚類效果較好； Mean Silhouette值為0.9348，大于臨界值0.5，表明聚類結果是合理的。通過采用對數似然率算法（LLR），共得到10組聚類標簽（見圖2），即“政府治理”“電子政務”“地方政府”“治理”“政府治理能力”“地方政府治理”“治理能力”“大數據”“政府治理模式”“基層政府”。圖中標簽數字越小，所包含的關鍵詞越多，代表該聚類領域越重要。根據這10組標簽所包含的關鍵詞，并結合文獻內容，可將政府治理研究的熱點主題劃分為三個方面，即政府治理的科學內涵辨析、政府治理模式研究、政府治理方式創新研究（見表2）。

表2 政府治理研究的關鍵詞聚類主題

圖2 政府治理研究的關鍵詞聚類圖譜

熱點一：政府治理的科學內涵辨析。主要包括#0政府治理、#3治理、#4政府治理能力、#6治理能力，涉及的關鍵詞有公民參與、公共服務型政府、公共行政、政治合法性等。

界定概念是理論研究的邏輯起點。對政府治理的科學內涵進行界定是學界主要研究的熱點主題之一。政府治理是一個復合詞，由“政府”和“治理”組合而成。目前學界主要從不同的視角對政府治理的科學內涵進行探討，一部分學者圍繞“政府”對政府治理的科學內涵進行研究，而大部分學者聚焦“治理”對政府治理的科學內涵進行研究。從“政府”角度來理解，政府治理更多地體現出治理的工具性，指政府在應對多變的公共環境和回應多樣的公共需求過程中政府職能、結構、運行機制、制度和管理方式的創新和變化。從政治學角度來說，政府治理指政府“從社會獲取權力代表社會施政，促使全體社會成員服從法律并履行社會義務，同時保障社會利益，促進社會公共意志實現”[4]。從社會學角度，可把政府治理理解為“為社會自治和發展創造環境和公共價值”[5]。從公共經濟學角度看，政府治理是“向社會提供公共物品的過程”[6]。從“治理”視角理解政府治理內涵，可以體現出治理在中西方語境下的本質不同。從政府治理與國家治理、社會治理的相互關系視角來看，政府治理指“在中國共產黨領導下，國家行政體制和治權體系遵循人民民主專政的國體規定性，基于黨和人民根本利益一致性，維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，實現和發展公共利益”[7]。從國家治理與政府治理的辯證關系視角看，“政府治理是指在中國共產黨領導下，政府、企業、社會組織、公民在各就其位、恪盡其責的前提下，在特定公共事務領域內通過協商共治的方式，達成相關方利益最優化的過程”[8]。

從已有研究成果可知，政府治理既有狹義上的概念，也有廣義上的概念。狹義上的概念是指政府自身事務的治理。廣義上的概念除了政府自身事務治理之外，還包括政府與市場、政府與社會之間關系的治理，以及在政府治理概念基礎上衍生出的政府治理能力的提升等。[9]

熱點二：政府治理模式研究。主要包括#2地方政府和#8政府治理模式，涉及的關鍵詞有治理結構、治理理念、多中心治理、合作治理、體制變遷等。

政府治理模式是指為實現特定目標而選擇的政府管理社會的權力結構及其運行機制。不同社會背景及地域國家其政府治理模式不一樣，就轉型的中國而言，也存在多種治理模式選擇。學界從不同視角提出適合中國語境下的治理模式。從治理模式來源來看，人類三種社會形態中存在著“單向控制、代議互動以及數字協商三種政府治理模式”[10]，“政府治理模式的變遷是由經濟體制、社會結構、政治時局諸多因素共同的產物”[11]，從中國政府治理模式變遷來看，中國“在公共治理領域中，政府治理模式由全能型政府向法治型政府轉變”[12]，“精準治理是中國場景下的政府治理范式轉換的進化”[13]，要“從社會公共管理責任、市場在資源配置中的作用以及政府有限理性假設的視角設計政府治理模式”[14]。在實現社會主義現代化的征程中，中國政府要選擇“既具有吸納能力同時又減少決策成本的治理模式”[15]。目前，整體性治理模式作為一種后新公共管理的模式，主張依靠政府機構間以及政府與公私部門間的協調與整合提高公共服務效率，滿足與回應公共需求贏得了學者研究青睞。

熱點三：政府治理方式創新研究。主要包括#1電子政務、#5地方政府治理、#7大數據、#9基層政府，涉及的關鍵詞有互聯網、互聯網治理、電子政府、電子治理、數據治理、智慧治理、區塊鏈、代理治理等。

政府治理方式是指政府在特定場域內，為實現特定目標而采用的某種方式。隨著科技的不斷發展，政府治理場域和流程都發生了相應的變革，隨之而來的便是政府治理方式的創新。尤其是在大數據時代，傳統的政府治理方式難以有效回應社會公共需求，亟須作出相應的變革。大數據時代的政府治理注重用數據說話，用數據決策，實現傳統政府管理向現代政府治理變革?！按髷祿鳛橐环N技術，不僅重新塑造社會治理環境，而且創新塑造現代公共生活，這些都會促進政府治理方式新變革”[16]，“通過借助大數據相關技術革新使得政府治理逐漸趨于智慧化”[17]。電子政務作為政府治理新興技術平臺，以信息通信技術為載體，通過改變政府信息資源的管理模式，為政府決策、執行以及監督提供更加充分的信息資源，從而實現政府治理方式的變革。在政府治理方式創新研究主體研究中，學界主要關注的是基層政府，基層政府作為執行黨和國家各項政策措施的最前端，其治理效果直接決定著群眾的滿意度。因此，創新基層政府治理方式有利于提升制度和政策執行力，確保各項制度和政策能夠落地開花結果。此外，通過對關鍵詞突現分析可以發現，治理現代化、大數據、人工智能是當前政府治理研究的前沿熱點，關鍵詞的突現周期在4年以內，表明了政府治理研究具有很強的時代性和政策導向性，這在圖3可以得到證實。

圖3 政府治理研究的關鍵詞突現分析圖譜

四、國內政府治理研究發展趨勢分析

通過研究數量發展趨勢（年度發文數）、研究作者及研究機構發展趨勢、高被引文獻分析發展趨勢、研究主題發展趨勢可以分析出國內政府治理研究的發展趨勢。

（一）研究數量發展趨勢（年度發文數）

年度發文數是反映某研究領域受關注度的重要指標，通過對年度發文數進行分析可以從整體上把握政府治理研究趨勢。

如圖4所示，經過20余年的發展，國內關于政府治理研究文獻整體上呈現出上升趨勢，尤其是在2013年之后呈現出直線上升趨勢，2015年達到了發文頂峰，之后發文速度開始放緩。究其原因，2013年之后發文數量迅速大增與這一年黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題有關，國內學術界開始高度關注政府治理，這表明國內關于政府治理研究深受國家政策的影響，研究具有很強的政策導向性。2015年之后發文數量呈現出下降趨勢，說明在政府治理研究經過一段時間的熱度之后學界開始進入總結反思沉淀和進一步探討的階段。國內20余年關于政府治理研究的發文數量趨勢大致可劃分成三個階段：2000——2003年為奠基階段，發文量每年10篇以下；2004——2012年為探索階段，發文量相對穩定，每年10～50篇；2013年至今為發展階段，發文量每年均在50篇以上。

圖4 2000——2021年“北大核心”及“CSSCI”以“政府治理”為篇名的年度發文數趨勢圖

（二）研究作者及研究機構發展趨勢

對研究作者與研究機構進行分析，可以整體把握政府治理研究的合作力量分布。

圖5是國內政府治理研究作者力量分布的知識圖譜。從圖5可知，當前對政府治理進行研究的作者主要有易承志、魏淑艷、徐頑強、梁芷銘等人。他們的發文數量均在3篇以上，其中易承志發文最多。但從圖中網絡密度可以看出，我國政府治理研究者整體之間合作密度偏小，密度值為0.0072，表明我國政府治理研究比較分散，各研究者之間合作關系不是很明顯，呈現出一種“各行其是”研究狀態，合作關系還有待進一步加強。

圖5 政府治理研究作者力量分布知識圖譜

圖6是國內政府治理研究機構力量分布的知識圖譜。從圖6可知，目前國內對政府治理進行研究的機構主要集中在吉林大學行政學院、東北大學文法學院、華東政法大學政治學院與公共管理學院、南京大學政府管理學院等。它們的發文數量均在4篇以上，其中以吉林大學行政學院發文最多。從合作關系來看，各研究機構之間雖有合作，但總體合作強度不高，密度值為0.0016，表明各研究機構以獨立研究為主，尚未形成學術合作網絡，缺乏能夠處于中心點進而輻射周邊的科研機構。從研究機構性質來看，主要以公共管理（政府管理）學院為主，以法學院、財經學院為輔。這主要與公共管理（政府管理）學院具有很好的政府改革研究基礎有關。從研究機構地域分布來看，主要以北部地區為主。

圖6 政府治理研究機構力量分布知識圖譜

（三）高被引文獻分析發展趨勢

表3是政府治理研究前10位高被引文獻（截至2021年12月30日）。高被引文獻通常是指影響較深、質量較高的文獻，通常能夠反映該研究領域的研究水平與發展軌跡，是分析特定領域知識基礎的重要依據。因此，識別政府治理研究的高被引文獻可以一定程度上探析政府治理研究的理論基礎、知識結構以及主要觀點。由表3可知，2014年高被引文獻數量最多；傅勇和王浦劬等人文章引用頻次超過900次，成為這一領域影響較大的作者群體；從標題所含的內容來看，前10位高被引文獻主要涉及政府治理的科學內涵與價值意蘊、政府治理的形態與機制等主題。

表3 2000——2021年國內政府治理研究前10位高被引文獻

（四）研究主題發展趨勢

如果說前面三項是對國內政府治理研究的外在趨勢分析，那么利用關鍵詞生成的時區圖可以根據不同時段關鍵詞變化情況從整體上把握國內政府治理研究的內在趨勢（見圖7）。

圖7 政府治理研究的關鍵詞時區圖

結合文獻內容以及關鍵詞時區圖，可以將國內政府治理研究的發展脈絡劃分為三個階段。

早期階段（2000——2003年）：這一時期的關鍵詞主要有政府治理、治理能力、大數據、治理體系、政府治理效率、數據治理能力、治理、基層政府、制度創新、政府、政府治理理念、政府治理范式、政府治理模式等。

中期階段（2004——2012年）：這一時期的關鍵詞主要有地方政府治理、政府治理模式、官僚制、公共服務型政府、善治、公共服務、公民社會、公民參與、治理結構、交易成本、公共治理、分權、合作治理、整體性政府、服務型政府、數字政府治理、電子政府、電子政務、電子治理、非政府組織等。

后期階段（2013年至今）：這一時期的關鍵詞主要有治理創新、社會資本、治理現代化、治理能力現代化、社會治理、地方治理、國家治理現代化、法治政府、有限政府、大數據時代、人工智能、區塊鏈、法治化、政府治理體系、新時代、數字政府、數據治理、治理效能、智慧政府、智慧治理等。

通過三個階段的研究主題分析，從宏觀角度看，中國學者對政府治理的研究不再僅限于政府自身，而是將其作為現代國家治理體系的三個重要次級體系之一納入國家治理整體框架。尤其是2013年之后，政府治理現代化作為實現國家治理體系與治理能力現代化的關鍵因素備受重視，在人工智能和大數據浪潮的驅動下，政府治理能力現代化、數字政府、數據治理、電子政府、智慧政府、智慧治理等相關方面的研究空前高漲。從中觀角度看，政府治理研究更加關注公民社會、公民參與、服務型政府等以外部取向為主，涉及政府與公民、政府與社會之間關系的主題研究，尤其是在2004年我國首次提出建設服務型政府之后，政府治理研究更加關注民生和服務。從微觀角度看，對政府治理的研究主要關注治理模式、治理范式、政府職能等以內部取向為主涉及政府自身的相關主題研究。

中國學界對政府治理的研究，具有從理論到實踐，從引進借鑒到中國化，從模仿到創新的特點。早期學界比較注重對國外政府治理理論的譯介。黨的十八屆三中全會后，國家治理、政府治理、社會治理、基層治理成為學界和政界關注之焦點，學者越來越注重從中國傳統政治文化和歷史實踐中挖掘治理因素，并對政府治理的內涵賦予具有中國特色的創新性定義。

五、研究結論

通過各種數據分析，國內政府治理相關研究可以總結出以下幾點。

（一）政府治理研究過程具有明顯的階段特征

國內政府治理研究的發展趨勢歸納為早期階段（2000——2003年）、中期階段（2004——2012年）以及后期階段（2013年至今）。早期階段是以內部取向為主涉及政府自身治理的相關主題研究，而中后期階段主要涉及政府與公民、政府與社會之間關系的以外部取向為主的主題研究，可以說這20余年來國內政府治理研究主題呈現出由內而外、由小及大、由局部到整體的變化研究趨勢。通過發文量可以看出國內關于政府治理研究熱度有所下降，國內政府治理研究正趨于歸納總結階段。

（二）研究熱點從關注政府治理“是什么”“為什么”到“怎么辦”

政府治理研究具有很強的時代性和政策導向性，學界對政府治理研究呈現三個向度：一是從“政府”與“治理”的視角對政府治理的科學內涵進行把握，解決了政府治理“是什么”的問題；二是從“整體性治理”“協同治理”的視角對政府治理模式進行研究，闡明了政府治理“為什么”的問題；三是從“大數據”與“電子政務”的視角對政府治理方式創新進行研究，回答了政府治理“怎么辦”的問題。通過關鍵詞突現知識圖譜發現，治理現代化、大數據、人工智能、智慧治理是當前政府治理研究的前沿熱點。

（三）研究方式應從規范研究為主轉變為更加注重實證研究

從研究方法來看，學者大多是采用規范研究方法，采用實證研究方法偏少，從20余年所載的1038篇文獻當中可以看出，采用實證分析的有85篇，占比8.2%，采用規范和描述分析的有953篇，占比91.8%。政府治理改革是一項長期的系統性工程，深化政府治理研究不僅需要從理論思辨的維度進行規范研究，更需要從現實實踐的角度進行實證研究，通過現實生活中的鮮活案例來支撐政府治理的研究，做到有理有據有節。

（四）研究主體之間應加強學術合作交流

目前，研究主體之間學術合作交流密度整體偏低，表明了各研究作者及研究機構以獨立研究為主，尚未形成學術合作網絡，缺乏能夠處于中心點進而輻射周邊的研究作者及科研機構，今后合作關系還有待進一步加強。

六、研究展望

新時期我國政府治理研究可從以下幾個層面繼續拓展深化。

（一）加強治理理論體系化和中國化研究

治理理論在對治理實踐活動進行理性提升的同時，又反過來指導治理實踐。在學界，治理是一個依托于西方政治體制的范式整合概念?，F在中國對治理的理解與認識大多是從西方引入，中西方文化差異導致治理一詞的含義在本源上有很大的不同。西方話語體系中的治理旨在調和不同利益相關者之間的利益關系，主張公私共同參與社會公共事務的治理。西方治理理論中關于政府治理的一些積極因素特別是整體性政府治理理論對我國現階段推進政府治理現代化具有一定的借鑒價值。中國國家治理體系建立在馬克思主義科學理論基礎之上，最大優勢是中國共產黨的領導，最大特征是人民發揮主體作用。目前，關于中國治理體系框架的研究有很多，但還沒有形成權威的系統化的理論，我們要從中國國情出發，立足黨和人民根本利益一致性，加強中國治理理論體系研究。

（二）加強政府治理實踐模式研究

政府治理是一個時代性和實踐性很強的概念。從宏觀層面看，包括對政府與市場、社會相互關系的研究，并在此基礎上研究政府權力分配以及偏好選擇；從微觀層面看，包括政府職能轉變、結構優化、權力運行機制建構等問題研究，即需要怎么樣的政府組織架構及其權力運行機制來適配宏觀的治理架構的實踐問題。反觀西方國家在政府治理研究過程中是以市場為主導形成的相應政府治理模式，而我國則是以政府為主導背景下探索政府治理變革。在當下我國經濟社會發展向高質量轉型過程中，尤其是在構建新發展格局的時代背景下，政府治理研究不再僅限于政府自身，而是納入國家治理整體框架和現代化強國的范疇進行研究，產生數字政府治理、電子政府治理、數據治理、協同治理、多中心治理、智慧治理等多種新的治理實踐模式。這些模式往往與特定階段的科技發展水平、政府服務轉型等緊密關聯。因而，在宏觀層面，應立足于構建新時代責任政府、有為政府、智慧政府、有效市場以及有機社會相結合的多元治理分析框架，加強對政府治理現代化過程中多樣性的實踐模式研究；在微觀層面應從治理機制、治理能力、治理手段等方面分析我國政府治理的各種異質性實踐模式。

（三）加強政府治理的中國模式和中國經驗研究

學界從政府與市場、政府與社會之間關系的演變路徑，對政府治理的概念作出差異性分析，提出中國語境下的政府治理概念。中國政府治理是國家治理現代化的重要組成部分，具有明顯的績效優勢。從國內維度看，中國政府治理根本價值定位是全體人民的全面發展，能夠有效保證人民權利的廣泛性、真實性、參與性，能夠有效調節政黨、民族、宗教等政治關系，能夠最大限度解放和發展生產力，能夠集中力量辦大事，有效維護國家利益。從世界維度看，中國政府治理尊重全球文明多元性和多樣性，以協助構建共商共建共享的全球治理體系、實現全球治理現代化為己任。政府治理模式伴隨著社會、政治、經濟、文化的發展尤其是政府、社會、市場力量的變化而不斷改變，當前國內對政府治理的研究聚焦在概念辨析、治理模式與治理方式創新的基礎性和共性研究，對經驗模式的差異性研究尤其是新一代信息技術手段下出現的數字政府治理和智慧治理研究還不夠深入和聚焦，而在這方面，目前中國的實踐模式已經走在世界前列。因而，在未來政府治理研究過程中需要對中國政府治理的模式和經驗進行系統性探索，以期為全球治理體系和治理能力現代化貢獻中國的理論和實踐經驗。

[注 釋]

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