科研項目經費實施“包干制”的思考

鄒素榮

作者單位：中國科學院上海有機化學研究所

一、科研項目經費實施包干制的必要性

自黨的十八大提出精簡科研經費管理政策以來，國家進行了很大力度的改革，提高科研單位的科技工作者積極性，鼓勵科技攻關的快速發展。但在科研經費管理方面仍存在很多問題，包括政策執行不到位、項目經費管理僵化、分配機制不完善、經費報銷難等。因此，為有效解決這些問題，根據《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）的要求，各部委及地方政府相繼出臺了《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）《關于開展2021年科研項目經費使用 “包干制”試點工作的通知》（滬科合〔2021〕10號）等，科研事業單位根據自身情況結合中央文件精神積極制定相應的管理措施，努力將好的政策“接得住”又“管得好”，進一步激勵科研人員產出更高質量的科學和技術成果，并為高水平的科學和技術自力更生作出貢獻。

（一）提升科研創新的需要

科研經費使用包干制是提高科研項目執行效率、激發科研人員創新活力的關鍵?？萍紕撔禄顒颖旧砭统錆M了不確定性，需要研究人員積極做出各種努力和探索。尤其是基礎研究項目，項目周期長、團隊大、不可控因素較多。在具體科研經費實施過程中，預算項目的調整需要嚴格審批。當預算項目發生變化并返還資金時，研究人員必須詳細解釋變化的原因，有時會遇到各種問題和挑戰。大量的報告和審批浪費了科學家的精力。包干制的初衷是減輕研究人員的預算負擔和耗時的報銷，同時肯定了科研人員的智力勞動和貢獻，充分調動了科研人員的積極性。

（二）科研單位體制機制與時俱進的需要

實行包干制是落實國家“放管服”改革的重要內容，是建立適應時代需要的新型科研資金管理制度的有效手段。這也是推動科研機構體制機制改革和管理能力現代化的應有之義。近年來，黨中央、國務院實施“放管服”改革，這對推進科研單位管理體制改革具有重要意義?？蒲袉挝辉谠械闹贫润w系基礎上，從充分放權、放管結合的原則出發，穩步推進各類科研項目的管理辦法改革，從科研項目管理出發，各部門建立起處室聯動的管理機制，探索現代化科研單位管理體系，確保體制機制的長效管控。

（三）國家科研攻關的需要

實行科研經費包干制，是2019年以來我國科研管理的一個戰略發展和考慮。這項改革促進了創新團隊和優秀人才從繁瑣的管理制度中解放出來，使他們對人力、財力、物力有更大的處置權，有權決定科研技術路線。在具體的研究中，允許他們專注于國家戰略的核心技術。從廣義上講，科研源頭可以產生積極的示范效應，在社會上形成濃厚的創新氛圍，讓大家有效地進行創新實踐。

二、科研項目經費管理中存在的問題

（一）制度修訂不及時，一定程度上影響了政策落地

國家陸續出臺一系列包干制相關制度之后，科研事業單位由于對包干制的界定不清等原因，相應的制度制定存在滯后的現象，為了完成上級單位的備案要求，往往出現生搬硬套上級主管部門管理制度的現象。一是有些制度雖然制定了，但是仍擺脫不了預算編制的相關要求。二是科研事業單位在制定包干制管理辦法時未對包干制項目范圍進行清晰的界定，導致不知道哪些項目應該使用包干制，哪些項目不能使用?？蒲袉挝煌徽J準上級單位的包干項目范圍，未從本單位的在研項目實際情況出發，導致科研人員在申請使用包干制時無所適從，發揮不了包干制的放權效果。

（二）項目全周期內執行不到位，管理部門缺乏有機聯動

一是目前為止很多科院單位按照上級部門的制度，在新項目的申請階段已經引入了包干制，但是只是形式上的流程限制，起不到實質上的制約作用。二是項目執行階段包干制經費管理制度缺乏細化內容，只是籠統地規定科研經費各項支出內容和標準須符合項目主管部門相關規定，而沒有具體的流程控制與各管理部門間的聯動作用?！皥箐N繁”情況依然存在，科研經費使用的管控要求太多，改革力度落實不暢，沒有統一且具體的規定。

（三）科研項目內外部監管不到位

科研單位建立了全面的資金使用監督機制，包括項目監督單位的內部監督和財務部門、審計部門和公眾的外部監督，但仍存在內部管理能力不足、外部協調性不夠、監督規則不統一等問題。項目執行期內，監督力量相對薄弱，監督檢查的要求不夠具體化，執行監督缺乏參照的制度及實施方案。若科研單位全面放開包干制，缺乏有力的內外部監督檢查制度與措施，“負面清單”不足以建立一個全面的監測和控制體系。這不僅不能消除資金的濫用，還會加劇研究人員和管理人員之間的緊張關系。

三、科研項目經費實施“包干制”的建議

（一）完善制度體系建設，做好銜接方案。

任何管理措施的落地都離不開制度的先行。為打通“放管服”改革政策落地的“最后一公里”，科研單位應在現有的制度體系基礎上，穩步推進體制機制改革，從科研項目的實際情況出發，強化政策制度的制定與修訂，進一步夯實科研項目經費管理的工作基礎，使科研業務有章可循，切實做到“管得住”。

1.科研單位需要認真梳理關鍵政策問題。圍繞減輕科研人員經費報銷負擔、完善科研績效管理和監督檢查等重點，結合資金管理過程中與實際工作相關的政策執行難點、堵點，結合經費管理過程中的實際工作，聚焦政策執行的關鍵點，做好新舊制度的銜接。

2.科研單位應根據不同主管部門下達的科研項目經費管理制度，按照自身的項目特點統一梳理為一種包干制管理辦法。例如，有些科研單位按照不同的主管部門分別制定了對應的包干制管理辦法，但一種管理辦法的實施范圍并非適用全部此類來源的項目。這樣一來科研單位在執行過程中往往造成包干制的項目范圍不明確，經費報銷簽字過程中過于繁瑣，給實際工作開展造成不便。

3.科研單位應對符合包干制管理要求的項目實行由點及面，逐步放開的推進策略?？蒲袉挝豢梢詢炏冗x擇創新能力強、潛力突出、科研經費管理較好的科研單元（課題組）試點推行，然后逐步推廣。包干制辦理辦法推行的初期階段可選擇一些經費額度小、項目周期短的縱向項目試行。

（二）建立從項目申請到結題的包干制貫通流程

1.建立從項目申請到結題的全周期流程貫通。

（1）在項目申請階段簡化預算的編制，下放預算調劑權等權利，讓項目負責人真正感受到“放權”，充分擴大科研項目經費管理的自主權。項目資金不再分為直接費用、間接費用，而是以總經費的形式支持科研工作。項目負責人必須簽訂承諾書，并實際提交科研管理部門備案。從科研項目執行、經費使用與科研誠信的協調方面落實承諾。承諾書的備案作為后續職責認定的配套制度保障與約束。

（2）在項目的執行階段，包干制項目科研經費各項支出內容和標準應遵守項目管理部門的相關規定。實行項目主要負責人負責制，項目負責人簽字后，報送專項審批部門審議。經費開支方面按需使用，無比例限制，無需預算調劑?？冃еС鲇嬏岱矫嬗煽蒲袉挝话错椖咳蝿諘鷾实目冃Ы痤~從項目經費中提取20%—40%作為獎勵經費。充分利用ARP等智能一體化辦公軟件，對包干制的經費總額進行系統控制。

（3）包干制項目結題時，項目負責人根據財務部門提供的科研經費臺賬明細編制項目經費決算報告，經相關管理部門審核，報請各主管部門審批。項目實施期末實行一次性綜合績效評價。按照國辦發〔2021〕32號文件的要求，積極申請合并財務驗收和技術驗收，切實保證科研人員盡量減少在財務驗收資料準備環節費時費力。具體的科研經費管理使用包干制全周期落地實施的措施，詳見表1所示。

表1 包干制全周期流程落地具體措施

2.簡化科研經費執行環節的審批。

（1）由多部門聯合審批調整為包干制專項辦公室審批，實現閉環管理。在符合項目目標相關性、政策相符性、經濟合理性基礎上，以預算管理一體化為核心，逐步簡化各項經費報銷審核流程，為科研人員減負，真正做到“服務好”。報銷單據經項目的負責人在報銷單上簽字后，提交包干制專項辦公室審議，審議通過后安排付款。這樣大大簡化了原先科研人員拿著一張報銷單到處找各個審批部門簽字的流程，有效提高經費開支的效率。

（2）全面發揮科研財務助理的作用?？蒲袉挝粦鋵崱犊蒲胸攧罩砉芾磙k法》，從一線科研人員中選拔出對經費開支比較熟悉、經常對接結題審計的人員專職成為科研財務助理，逐步形成專業化且相對固定的科研財務助理隊伍，基本上覆蓋各個研究組。在項目預算編制與調整、資金支出、財務決算及驗收、資金審計、項目管理等全過程為科研人員提供專業服務，切實為科研人員減負，讓科研人員得以潛心致研。

（3）建設一體化科研管理信息平臺，實現網上隨時隨地審批和管控?？蒲袉挝灰涌霢RP等智能信息系統建設。通過借助財務信息系統，在單位內各部門之間建立財務信息網絡平臺，實現資金總量在線控制的智能化管理流程，實現讓科研人員少跑腿、數據多跑路。

3.加強部門間的相互聯動。

科研單位應在科研項目管理部等建立起部門間相互聯動、通力合作的管理機制。既要重視包干制實施過程中的各種需求，提高流程中的辦理效率，又要做到流程可控、成本可控、資金安全可控的風險防范。通過各部門的橫向合作與縱向協同，科研單位要逐步探索出“體現國家意志、滿足國家需求、代表國家水平”的責任和使命驅動的現代化科研院所管理體系，努力夯實科研項目包干制的保障措施。同時還應加強各部門間的交流，搭建政策交流學習的平臺，增強管理人員對經費規范開支的理解力度。

（三）加強事中、事后監管力度

1.內外協調監督，積極引入外部監管。

科研事業單位的內部審計部門在包干制項目執行期內，應加強內審力度，對經費使用情況開展抽查，保證經費的合規、高效使用。每年常態化地對科研經濟報銷等工作開展真實性、合法性審計事項，對不按規定管理和使用項目資金的行為，取消所有課題組項目資金的包干制資格。建立“負面清單”制度，做好內部信息公開、公示工作。外部監督方面，引入第三方專業機構進行合理的項目績效評價。將日常項目財務管理與外部監督檢查相結合，進一步加強審計監督、會計監督和日常監督的協調配合，加強信息共享。

2.加強科研人員自身誠信道德建設。

建立健全科研誠信承諾制度。加強科研原始記錄管理制度，完善學術期刊管理和預警體系。制定《加強科研誠信建設實施細則》《科研不端行為查處細則》等制度性文件，嚴肅查處科研不端行為，建立科研不端行為責任追究制度，加強廉潔管控，對嚴重失信者實行聯合懲戒?？蒲腥藛T要弘揚科學精神，實事求是，嚴于律己，恪守職業道德，努力為社會創造更多價值。

同時，科研單位也要加強內外部的聯合制動，由點及面，逐步放開，有序穩步推進“包干制”政策的運用，使整個經費管理流程能夠得到全方位的優化，給科研活動提供更加自由和廣闊的空間，為我國的科研能力能夠從各方面做到“0到1”的源頭突破和“1到10”的技術攻堅，并有力助推國家及地區新興產業的有序發展。