靈活就業人員社會保障制度研究

□文/楊香軍

（中共郴州市委黨校 湖南·郴州）

［提要］ 健全靈活就業人員社會保障制度對于新發展階段構建多層次社會保障體系、推動經濟高質量發展具有重要意義。靈活就業人員社會保障制度當前主要存在繳費基數與費率偏高、政策制約因素較多、參保激勵機制不健全、保險經辦機構人員少等主要問題，要健全靈活就業人員社會保障制度，須從政策宣傳、降低繳費標準、扶貧特困群體、加強參保激勵機制、加強社?；A設施等方面著力加以完善。

在全面建成小康社會實現第一個百年奮斗目標后，我國步入了新發展階段，即向第二個百年奮斗目標——社會主義現代化強國邁進的新的發展階段。在兩個一百年的歷史交匯期，十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：健全靈活就業人員社會保障制度。在我國，靈活就業已成為一種常態化的就業形式，靈活就業人員的數量占總從業人員數量的比例已超過45%，靈活就業是新發展階段我國就業的重要特征。完善靈活就業人員社會保障制度對于新發展階段的經濟社會建設具有重要的意義。

一、新發展階段健全靈活就業人員社會保障制度的迫切要求

（一）經濟結構調整為靈活就業人員社會保障制度帶來挑戰。新發展階段是我國經濟實現由高速增長向高質量發展的階段。經濟發展方式轉變、經濟結構調整、發展動力轉變促使我國第一、第二產業比例下降，而第三產業比例上升。第三產業是靈活就業人員就業的主陣地。此種經濟結構調整給靈活就業人員社保擴面、社保關系轉移帶來較大的挑戰。

（二）靈活就業人員參保比例不高，保障不夠。隨著當前新經濟新業態的變化，就業形式也日趨多樣化，如網約車、網絡寫手等職業出現去雇主化、去平臺化特征，自由職業靈活化、多樣化難以形成雇傭關系。靈活就業人員流動性強的特點使其受戶籍身份限制在異地難以參保，在本地參加城鄉居民醫療保險又水平太低，難以滿足城市生活水平需要。在現行制度下，工傷保險、失業保險難以納入現行社會保險體系內，這也是靈活就業人員社會保障一個急需解決的問題。

（三）健全社會保障制度體系，織密社會保障安全網的現實需要。經濟發展與城鄉結構、消費結構、產業結構的變化，線上服務、生活服務等新就業形態的靈活就業人員日益增多，尤其是突如其來的新冠肺炎疫情給傳統的以雇傭單位為依托、以勞動關系為基礎的社會保障制度帶來挑戰?！笆奈濉逼陂g，農民工向城市流動的趨勢將持續，農民工市民化的進程仍將進一步推進，靈活就業仍將是我國勞動力市場的重要特征。因此，要按照十九屆五中全會《建議》要求，加快健全靈活就業社會保障制度，建立適合靈活就業人員就業特點的參保繳費政策和制度體系，優化服務方式，提高保障水平，實現應保盡保。

二、靈活就業人員社會保障制度存在的問題

靈活就業的主體由四大部分構成：進城務工的農民工、城市的下崗職工和失業人員、受過高等教育而尚未找到穩定職業的高校畢業生、其他人員（包括部分退休人員、兼職人員以及自由職業者）等。近年來，郴州市靈活就業人員社會保險政策日益完善，但仍存在一些突出問題。

（一）社會繳納費用偏高。僅以養老保險一項為例，目前，該市靈活就業人員以上年度全省在崗職工月平均工資的60%～300%為繳費基數，2019 年全省在崗職工月平均工資為5，054 元，如按60%最低檔繳費，每月繳606 元，每年則需7，279 元；按100%檔5，054 元基數繳納，每月繳納1，010 元，每年則需12，129 元。以靈活就業人員的主體農民工為例，2018 年全市農民工月平均收入在3，000 元以下的占到69.2%，其中2，000～3，000 元的占34.9%，2，000 元以下的占24.3%。靈活就業人員如按最低檔繳費，養老保險費占到了月收入的20.3%。2018年，該市農民工的支出結構大致為：40%用于生活必需品，37%用于供養家庭，而用于儲蓄和娛樂的分別僅占13%、6%。大部分靈活就業人員對于繳納社會保險所能承受的比例大致在5%～10%之間，過高的社會保險繳費使得多數靈活就業人員只能“斷?！薄皸壉！?。

（二）政策區域性制約因素較多。雖然近來該市對靈活就業人員社會保障問題日益重視，力度不斷加大，但其成效不是很明顯。究其原因：一是雇傭關系復雜。靈活就業人員勞動關系多元復雜、工作變動頻繁，就業中可能沒有雇主或有多個雇主，雇傭關系臨時性、間歇性特點明顯。特別是一些個體經營戶、自由職業者，甚至沒有勞動關系權利對應人，其事實勞動關系難以形成，參保呈逐年下降趨勢。如2011 年，簽訂勞動合同的外出農民工占比43.8%，2014 年下降為38%，2015 年下降為36.2%，2016 年為35.9%，2017 年為35.2%。二是社會保險關系轉移、接續難。近年來，雖然國家層面已經出臺了社會保險轉移、接續辦法，但由于利益關系影響，各統籌地區有意無意設置一定門檻障礙，社會保險轉移、接續仍然存在不少困難，再加上轉移、接續操作程序復雜，導致靈活就業人員在崗位、地區之間流動時社會保險關系中斷，利益受損，這些因素都影響了靈活就業人員的參保積極性。三是制度個性化、特色化不足。以養老保險為例，該市城鎮職工單位繳費比例為20%，個人繳費8%，而靈活就業人員個人繳費要達到20%，再加上其他險，負擔很重?，F在，繳費基數每年在遞增，靈活就業人員大多數沒有正規就業，缺乏穩定的收入來源，這無疑加重了繳費人員的經濟負擔，這也是導致靈活就業人員中斷繳費的主要原因。

（三）參保激勵機制不健全。一是缺乏法律制度保障?！渡鐣U保法》規定，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員基本養老保險費、醫療保險費由個人繳納；工傷保險、失業保險和住房保障是以建立正規勞動關系的確立為先決條件，然后才能通過用工單位為就業者辦理參保事宜。靈活就業者勞動關系不固定，這些規定排斥了靈活就業者的參保。二是缺乏激勵機制。對參保繳費好的個體無獎勵機制，未參保的個體未有效監控，繳費困難的缺乏幫助措施。在養老保險中參保時常中斷，醫療保險和工傷保險等險種由于保險制度的激勵不當產生了逆向選擇，影響了社會保障基金的籌集和使用，更不利于在靈活就業人員中擴大社會保障覆蓋面。

（四）保險經辦機構人員少。很多靈活就業人員對社會保險政策的認知度比較低。社會保險部門的工作范圍涵蓋了從城鎮到農村、從企業到事業單位的各類就業群體，靈活就業人員個體分散，需一對一辦理業務，大大增加了經辦機構工作量，工作任務異常繁重。有些縣區工作人員還承擔了其他部門的工作任務，人員明顯不足。許多縣區多年沒引進，人員結構老化，財務、業務、退休管理、辦公室、稽核等崗位人員一分配，一線經辦人員就出現很緊張的局面了。同時，按照內控制度要求，一崗兩審，不可一人多崗，人手就更顯得不足。

三、靈活就業人員社會保障完善建議

（一）加強靈活就業人員社會保障政策宣傳工作。靈活就業人員盡管就業形式靈活多樣，但仍有一部分人員具有繳費能力且參保意愿強烈。因此，要加大社會保障政策宣傳力度，在利用傳統媒體、現場咨詢的同時，積極利用現代移動網絡、微博、微信、抖音等新媒體宣傳形式，講清相關法規政策，使政策更加清晰易懂。靈活就業人員社保政策宣傳要確保以下幾點宣傳到位：一是參保的繳費基數、繳費率、養老金計發辦法以及未來大約能獲得的養老金待遇；二是參保中斷之后如何續保以及跨統籌地區就業如何轉移接續；三是養老保險的參保年限，要講清楚養老保險參保的“最低年限”為15 年，即180 個月，直到法定退休年齡，多繳多得，少繳少得，權利與義務對等。

（二）適當降低靈活就業人員社保繳費基數。當前，社會保險繳費是以全省上年度在崗職工月平均工資為基數，靈活就業人員由于工作穩定性不強，其平均工資也大大低于在崗職工平均工資，這樣的繳費基數對于靈活就業人員來說相對較高，無疑對靈活就業人員參保產生了制度性擠出?；谏鲜鰡栴}，靈活就業人員參保按照當地最低工資標準為繳費基數參保更適合。

（三）強化中斷繳費特困群體的扶持。建立靈活就業中斷繳費人員動態管理制度，摸清中斷繳費人員現狀，完善中斷繳費人員基本情況臺賬，理清中斷繳費人員類別，掌握服務對象的繳費狀況及就業動態，有的放矢地幫助中斷繳費人員接續養老保險關系。建立完善社會保險費補貼辦法，對于靈活就業特困群體進行社會保險補貼，適當擴大享受社會保險補貼的范圍。建立困難就業人員的就業幫扶政策，促進他們實現穩定就業、穩定收入，使他們有能力繳納社會保險費。

（四）拓寬靈活就業人員參保繳費渠道。一是拓寬參保渠道，在現有經辦機構經辦的基礎上，實行服務下沉、業務下放，積極利用街道基層勞動保障服務平臺，方便群眾辦理參保手續。二是創新繳費方式，在現有銀行、地稅大廳、自助繳費機等現場繳費方式上，進一步拓寬繳費渠道，積極利用社會保障卡的金融功能，實現靈活就業人員社保費繳費代扣代繳功能；推進社保費網上支付，借鑒水電燃氣等公共服務部門的網上繳費方式，借助支付寶、微信、網上銀行等移動互聯網平臺，創新繳費方式，進一步方便參保群眾按時繳費。

（五）建立合理的參保激勵機制。將繳費基數和繳費比例設置為多層次，堅持“少繳少保障，多繳多保障”的原則，加大對參保久、繳費多的參保人員的激勵，對于連續繳滿一定年限的給予一定的繳費優惠政策，對超最低繳費年限的給予相應激勵，如果中斷繳費超過一定年限則可以取消優惠政策，這樣有利于提高繳費的連續性；對于繳費不積極的用人企業給予一定懲罰。如，郴州市在招投標時要求企業須參加了社會養老保險才有資格參加投標，諸如安全生產許可證的登記，采礦許可證的登記，工商、稅務的年檢登記等也必須參加了職工養老保險才可登記、年檢。

（六）加強社會保險機構基礎建設。一是建立全市社會保障大數據平臺。加快建立社會保險關系信息庫，最終實現與全國社會保險關系信息互聯互通。目前，應以建立市一級信息庫為基礎，逐步實現社會保險關系信息數據在市縣間、省市間的聯網與信息共享，實現就業失業登記、社會保險登記、勞動用工備案三項業務“信息一點登記、業務協同辦理、數據全域共享”，為靈活就業人員提供快捷、準確的服務。二是擴大管理隊伍規模，加強管理隊伍的自身素質。增加社保部門的人員編制，充實人手，同時努力提高工作人員的政策水平、業務能力，提高經辦機構隊伍素質。三是加大社保執法力度，確保應納入單位繳費人員全部納入單位繳費。通過勞動監察和社?；说氖侄?，加大對用人單位的社保領域的檢查力度，確保用人單位應保盡保，堅決糾正少數用人單位將其職工轉為靈活就業人員參保的違規做法。

新發展階段是實現經濟邁向高質量發展的階段，在數量向質量轉變的過程中，由于大數據、云計算、人工智能與工業的深度融合，工業吸納就業人員會越來越低?；陂T檻低、用工靈活、包容性強等就業特點，靈活就業將會成為緩解就業壓力、促進就業的重要形式，今后靈活就業人員將會越來越多，靈活就業規模會急劇擴大，成為一個不可忽視的社會群體。但因靈活就業人員社會保障制度不完善，使這一群體諸多人員游離于保障制度之外，影響其生活質量。當前，我國社會保障體系建設已日益完善，基本養老保險參保率已提高到90%以上，但靈活就業社會保障制度參保是明顯的短板。新發展階段，從經濟、社會發展的角度來講，將這一規模龐大的社會群體納入社會保障制度內，是理所應當的。