集體土地上房屋拆遷與補償法律問題探討

□文/閆萌洋

（西安財經大學法學院 陜西·西安）

［提要］ 集體土地使用權與房屋所有權是我國農民最重要的財產權利。在房屋拆遷與補償工作過程中存在政府鼓勵不均衡、集體土地上的房屋拆遷制度不合理、補償政策無法有效落實惠及拆遷戶、貨幣或產權調換補償不到位等諸多法律問題。這些問題也導致農民在房屋拆遷與補償過程中相關合法權利遭到侵犯。本文從集體土地上的房屋拆遷與補償視角出發，通過對陜西省西安市城中村展開實地調研，總結這類問題背后存在的政策與立法、行政保護與監督等相關原因，并提出強化政府監督職能、完善相關法律等措施，以保障農民在房屋拆遷過程中的合法財產權利得到切實保障，促進城市化進程和諧與穩定發展。

伴隨著城市的發展變化，對建設用地的需求越來越大，集體土地轉化為國有土地也成為普遍現象。在這個過程中集體土地上房屋拆遷和補償所涉及的法律問題也越來越多地涉及農民集體的利益。集體土地上的房屋由農村家庭或個人擁有和使用。本文探討的主要是宅基地上的房屋，宅基地的權屬屬于農村集體經濟組織。因為城市的經濟發展使得其空間規模不斷外延，郊區的農村成為新的城市中心，有的村落被城市包裹起來，位于城市中間的農村便成為我們所說的“城中村”。西安城市規模不斷擴展，城中村改造也在不斷地進行。由于西安市周邊城中村很多，故而所面臨的房屋拆遷和補償問題也日益突出。因此，這就需要法律來對其進一步地規范和完善。

一、集體土地上房屋拆遷與補償的概念和形式

（一）集體土地上的房屋概念。集體土地是指農村集體所擁有的土地，因此本文集體土地上的房屋定義為農民宅基地上的房屋建筑。

（二）集體土地上的房屋拆遷與補償形式

1、拆遷補償形式。目前仍然沒有關于集體土地上房屋拆遷補償的統一立法。農村集體土地上房屋征收有兩種情形：一是城中村，指的是農民在宅基地上建造的房屋被征收的情形，因為房屋建設地處于城市規劃的范圍，周邊房價隨城市發展早已上漲，假如仍按照原先的標準補償，很難解決農民的居住生存問題；二是集體土地被征收時房屋作為土地附著物被征收。但我國《土地管理法》規定的主要是針對土地補償，而關于房屋的補償并沒有進行說明。

2、集體土地上的房屋拆遷與補償立法現狀。目前，對于城市的房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理條例》進行指導規范，盡管還并不能面面俱到，但仍算是有一個規范性法規。但是，對于征用拆遷農村集體土地上的房屋這種事關農民生活生存的重大事項上，在國家整體層面上的法律缺失，使得我國很多地方農民的合法權益難以得到保障。

二、西安關于集體土地上的房屋拆遷補償辦法

關于集體房屋拆遷補償主要有三種模式，分別是產權調換、貨幣補償以及產權調換和貨幣補償兩種方式相結合，西安市主要采用第三種模式。下面整理關于西安市改造集體土地的房屋拆遷補償方法：（1）產權調換，是用其他地方或在原地重建的房屋（安置房），和被拆除房屋進行產權交換。被拆遷人通過調換獲得新房屋的產權，失去對舊的被拆除的房屋的產權。它的特點表現在實物形態上對于被拆遷人予以補償。（2）給予其等額的貨幣安置，特點是簡單、操作性強，免去了安置過渡時間。（3）產權調換和貨幣補償兩種方式相結合。

三、西安集體土地上房屋拆遷補償中存在的主要問題

（一）農民的法律地位不平等。農民是集體土地上的房屋拆遷法律關系中最重要的利益主體，具有完全的行為能力，按照私法自治和保護私權的理念，農民應當是自己權利和利益的決定者，但是實際中農民和市民的法律地位不平等。例如，城市居民不僅有權可以購買私有房屋，而且有權根據自己的意愿實現個人房屋的轉讓或者抵押，但同為我國公民的農民不但無法實現自身宅基地使用權的自由流轉，也無法自由實現由其投資建造的農村房屋財產權利。因此，在立法觀念上的不平等造成農民的法律地位被虛化、合法權益被侵蝕。當農民的私權利與國家的行政權力發生觸碰時，農民法律地位的不平等就顯得非常突出。

（二）法定補償標準的缺失造成集體土地上的房屋拆遷補償隨意性強。我國對于因土地被征用而產生的農民在宅基地上的自建房屋的拆遷沒有具體補償標準。由于城市國有土地上的房屋和農村集體土地上的房屋在性質、主體、土地管理方式和拆遷安置對象等方面的不同，城市房屋拆遷辦法沒有直接參考的價值，導致政府在實施過程中制定的拆遷程序和補償標準十分混亂。這種任意性不僅造成補償標準不一致，而且造成補償標準不合理，由此必然會產生許多糾紛。在一些地區，政府制定了較低的補償率，以犧牲農民權益為代價吸引投資，致使農民的利益不能充分地得到保護。在沒有法定補償標準的情況下，導致糾紛矛盾，使糾紛的處理更加困難。

（三）拆遷主體不明確。集體土地上的房屋改造過程中，拆除違建時往往存在執法主體不明確的問題。農民不了解是誰對于拆遷負責任，不明白拆遷的主體是政府還是開發商。在拆遷前不明確主體的問題，致使當安置補償不到位時，農民不知道找誰去解決救濟自身的權益問題，造成監督和管理的混亂狀況。這些問題加劇了城中村本已復雜的轉型，也使得農民的合法權益得不到保障，更有可能出現過激的行為。雖然政府一直大力消除這些問題，但由于缺乏統一的政策和嚴格的法律法規，難以妥善地解決。

（四）拆遷主體不符合標準。在集體土地上的房屋拆遷中，拆遷主體往往不符合法律規定的標準，主要問題是政府扮演多個角色，它不僅是拆遷決策人、安置補償制定人，也是行政裁決人和強制執行人。顯而易見，在這種情況下做出的拆遷難以保證公平公正。而且還有開發商充當拆遷人的角色，開發商為追求利益的最大化，在拆遷過程中采用不正當手段逼迫房屋權利人搬遷，往往出現一些強拆的違法行為，但其并不擁有強制拆遷的權利，這樣就導致一些現實的問題。由于開發商的資質不符合標準，在回遷安置過程中出現了違約行為，致使農民的利益得不到保障，出現了爛尾工程，農民的安置費不到位；同時，一些負責拆遷的行政單位不作為，互相推諉，不能盡快解決拆遷遺留問題，致使農民的權益受到侵害。

（五）拆遷中公開和告知程序的缺失。在對集體土地上的房屋進行拆遷過程中，為了謀求利益，拆遷步驟往往被開發商不合依據地簡化。例如，在未取得相關拆遷的法律文件時，就與村民簽訂拆遷協議，甚至還沒有簽訂拆遷協議便私自開始了強拆。再比如，我國法律明確規定對當事人征收財產時應該具有告知義務，當征收補償方案確定后，有關地方政府應當公示公告，并聽取被征地的農村集體組織和農民的意見想法。而在現實中，拆遷往往來得很突然，本屬于村民自身的權益往往被侵蝕，被拆遷人有時甚至未收到任何通知房屋就被征收。農民不知道拆遷的進度，不明白自己的權利，也就不知道通過怎樣的途徑來保障自己的權益。

（六）安置補償不合理

1、補償標準不一，且補償偏低。我國沒有關于征收拆遷農村集體土地上的房屋補償標準的統一規定。因此，由于各地方的經濟水平和執行主體的不同，往往在安置補償過程中制定的標準不同，但相似的是補償價格普遍偏低。

2、補償范圍狹窄。集體土地上房屋拆遷過程中，基本不會考慮它的區位因素和市場價值?，F實中，僅有北上廣或其他經濟發達、房價高的城市會考慮集體土地上的房屋的區位價值。典型的就是現在西安市的拆遷補償變化太少，不考慮城市經濟發展和房價上漲給農民生活帶來的壓力。在西安房價上漲前后集體土地上的房屋拆遷補償政策沒有明顯的變化，并且無論是村里的主街還是偏僻的地方，無論是城市中繁華的村落還是偏遠人少的村子，補償價格也未做區分，都不曾考慮他們的區位因素。另外，在集體土地房屋拆遷過程中對違章建筑基本不進行補償。由于有些違章建筑歷史問題較多，有些是當事人主要的生產生活場所，不分類別地進行拆遷很容易造成被拆遷人的不滿。尤其是在西安秦嶺的違建暴露后，政府開始對違章建筑進行集中處理，但僅憑文件不考慮實際也不給予補償，對于造成的一系列糾紛問題也未給予規定辦法，還將矛盾又轉移到了房屋租賃者和經營人的身上。

3、貨幣和安置房補償不到位。西安市對集體土地上房屋拆遷的補償主要有貨幣補償和房屋產權調換兩種形式，而房屋產權調換中安置房存在很多問題。人們之所以不配合拆遷，是因為安置房要等到村子拆遷后才開始建造。所謂安居樂業，人們只有居住穩定后，才可以順心地生活工作，失去房屋后，人們就失去了自己的家，回遷又遙遙無期，同時回遷安置房往往條件簡陋，所以才造成人們有很強的抵觸情緒。在現實中，開發商對被拆遷農民的承諾總是非常美好，但拆遷協議一簽，房子一拆，便換了態度，重新商討價格，更過分的是有的還拒不認賬，而此時村民生活沒有依靠，感情上又失去了信任，自己的利益被嚴重損害。像西安就有一些爛尾的安置樓盤，一些開發商拖欠村民的過渡費用和拆遷補償費用，致使一些村民做出堵路、拉橫幅、游行等非典型的維權行為，雖然是個別情況，也須引起政府的高度重視。

4、個別村干部截留補償款。在集體土地的拆遷過程中，由于我國農村基層是自治制度，村干部往往是一把手，所以村干部總是走在最前面與政府和開發商進行協商，對于與村民起草簽訂的拆遷協議，基本上拆遷時都由村干部牽頭負責，村民簽訂拆遷補償協議時由村干部出面代表，村民領取拆遷補償相關的安置費、過渡費得向村干部領取，因此在這個分配過程中難免發生補償款的截留和克扣問題。這些問題的出現需要警惕，在西安就有類似問題發生在拆遷過程中。

5、救濟途徑不暢通。救濟與司法有關，當自身的權利被侵犯后，只有獲得司法援助，公民的權利方才具有法律上的價值。拆遷過程中普通的公民權利受侵害后往往救濟不順，導致集體土地上房屋權利人在房屋被強制拆遷時求助無門，開放商不予理睬，政府部門互相推脫，尤其是在被拆遷人得不到應有的補償的情況下，就容易走上上訪的道路。

四、完善集體土地上房屋拆遷與補償的建議

（一）西安拆遷改造問題解決措施

1、發揮政府的調控作用。在城中村改造中，政府政策的制定和出臺與拆遷改造過程的順利與否息息相關。政府能否發揮好引導作用是成功的第一步。而集體土地上的房屋的順利改造，需要政府的宏觀性指導和政策的合理介入，指引城市化高效快速進行的同時，保障農民的利益不受侵害。

2、更新改造注重整體與漸進式相結合。城中村的拆遷不應當一蹴而就，因為所有的事情都有一個過程，太追求結果只會導致村民的激烈反抗，政府和開發商也會承擔更大的壓力。因此，漸進式地進行，一方面可以解決拆遷的資金壓力；另一方面可以減弱村民對于拆遷的抵觸情緒。

3、合理確定改造方式。根據城中村的區位因素不同，分別制定不同的拆遷辦法和改造辦法，要讓改造與區位相適應。比如，在大學城周圍就可打造商業區，為學生提供便利，讓農民獲得更大的利益；可以將郊區城中村改造為工業園區，將城市規劃的合理有序；也可以由村民自發改造，更能維護廣大群眾的根本利益。同時，政府需要加強對這方面的重視，最大限度地考慮人民的利益。

4、解決村民的民生問題。拆遷一定要以保證村民的利益優先?，F實中往往忽略最基本的民生，因此拆遷過程中應當預留產業用地或商業建筑設施，確保改造后村民的就業。拆遷時需要提前考慮這些民生問題，以及被拆遷對象的醫療問題，這些最基本的點往往需要政府提前預見、提前準備。

5、與新農村建設相結合。新農村建設就是要讓農村和現代社會接軌，通過合理的改造建設成為擁有新的發展模式的區域。如，袁家村、涇陽的茯茶小鎮以及西安秦嶺邊上的上王村都是與現代城市化的合理接軌改造，充分調動了農民的積極性，帶動了當地經濟的發展，給農民的生活也帶來翻天覆地的變化，這些都值得借鑒和參考。

6、強化政府的監督職能。西安市拆遷補償標準相比全國過低，同時房價、物價又過高，需要政府提高補償標準。拆遷是為了更好地生活，而不合理的拆遷政策則會致使大部分農民生活失去保障。面對這些問題，政府一定要敢于監督，敢于承認錯誤，積極解決問題，從而推動城市化建設進程。

7、遺留問題積極處理。集體土地上的房屋拆遷必然經過土地性質的轉變，因此政府必然參與其中。由于政府的權力屬于公權，所以當出現問題時政府有著不可推卸的責任，因此明確一個主體是非常關鍵的，只有主體清晰，政府才能更好地對人民負責，農民才能更好地維護自己的權益。

（二）完善集體土地上的房屋拆遷與補償的法律制度建議。有爭議必須通過某種機制來解決爭端，否則就不能保證社會的持續和順利發展。第一，法國的違憲審查制度應該被效仿。憲法法院在現行訴訟制度的結構中雖然面臨諸多問題甚至有些不現實，但在現行司法審查中引入違憲審查制度是可能的，賦予司法主體審查行政執法和土地征用行政司法中涉及的公共利益的權力。第二，堅持司法獨立?！胺ü俪朔蓻]有其他上級”法官在對個人事務適用法律時，有義務在仔細審查后，根據自己的想法解釋法律。獨立的法官既不屬于我也不屬于政府。第三，擴大行政訴訟的訴訟范圍。由于行政復議本身僅限于行政主體的內部限制，應當盡力促進行政復議向行政訴訟轉化。首先，在公益訴訟中，應當擴大主體資格，在一般民事和行政訴訟中超越直接利害關系方和行政對應方的界限，使每個公民或組織都有權向司法當局提出維護公共利益的要求，以獲得合法的補償；其次，訴訟費用和訴訟程序也要相應改革，運用簡易程序，減少原告的訴訟費用和壓力；最后，開辟“綠色通道”，對涉及土地收購糾紛的重大行政案件，要優先審查、審判，盡量減少訴訟時間，賦予法官根據職權積極調查、取證的更大權力，主張“法院入鄉，法官入宅”，了解人民情況。第四，國家需要出臺相關的法律，明確拆遷的主體，明確拆遷補償的方法，確定特立的行政部門負責人，全面保護公民的合法權益。

結語

集體土地上的房屋拆遷與補償與農民的利益息息相關，法律對其的規范也就更顯得尤為重要，在維護農民自身利益的同時兼顧國家公共的利益，合理有序地推動城市化進程，貫徹落實法律在拆遷補償過程中的全面保障。提高我國的法治化建設，保障公民的私權利不受到侵害，國家才能真正發展，人民才能得到真正的幸福。