瑞士的國際組織人才培養和推送：整體性治理視角

閆溫樂，李 倩

（上海師范大學 國際與比較教育研究院，上海 200234）

一、引言

2020 年9 月21 日，習近平總書記在聯合國成立75 周年紀念峰會上指出：“中國是第一個在《聯合國憲章》上簽字的國家，是聯合國創始會員國，也是安理會常任理事國中唯一一個發展中國家。我們將始終做多邊主義的踐行者，積極參與全球治理體系改革和建設，堅定維護以聯合國為核心的國際體系，堅定維護以國際法為基礎的國際秩序，堅定維護聯合國在國際事務中的核心作用?！雹賲⒁娭腥A人民共和國中央人民政府網站（http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5545494.htm）。培養和推送國際組織人才、參與國際開發援助事業、支持發展中國家建設，是我國積極參與全球治理的重要舉措之一。2016 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢?，要“選拔推薦優秀人才到國際組織任職，完善金磚國家教育合作機制，拓展有關國際組織的教育合作空間，積極參與全球教育治理”②參見中華人民共和國教育部網站（http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201605/t20160503_241658.html）。。培養和推送國際組織人才不僅有助于我國參與全球治理，而且有助于提高我國的國際話語權和影響力。近年來，我國政府、高校和行業部門都對國際組織人才培養和推送工作十分重視，不僅組織了一系列豐富多彩的活動，而且還推行了一系列有針對性的舉措。短期活動包括關于國際組織的講座、培訓，長期舉措包括本科和研究生階段的專業、課程、項目設置等。然而，在蓬勃發展的態勢下，關于這些活動和舉措的最終效果的評價卻褒貶不一，這引發了學界對我國的國際組織人才培養和推送工作的思考。

近年來，有研究提出，我國的國際組織人才培養和推送工作亟需體系化，各參與主體應協同發展，避免各自為政。劉寶存和肖軍（2018：4）指出，我國在國際組織人才培養方面仍存在較多問題，如沒有專門的人才培養協調機構、缺乏明確的人才培養戰略規劃等。放眼世界，美國、英國、瑞士、荷蘭、日本等國家都積極培養和推送本國公民進入國際組織。與其他國家不同的是，瑞士的政府、高校和社會機構有序協作，分工明確，形成了國際組織人才培養和推送的整體體系，共同推進國際組織人才培養和推送的各項工作，極大提升了瑞士公民在國際組織中的數量和職位，有效提高了瑞士的國際話語權。本文旨在探討在培養和推送國際組織人才的過程中，瑞士聯邦政府是如何發揮整體性效應，以引導地方政府、高校和社會機構承擔相應角色、發揮相應功能的。

二、理論視角

“整體性治理”（holistic governance）的概念最早由英國學者安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire）于1990 年提出。整體性治理要求政府既要確保每個部門有獨立運作的能力和權力，又要促使各個部門耦合和相容（Dunsire 1990）。在這一基礎上，學者們對整體性治理理論進行了逐步的細化和完善?？死锼雇蟹颉U利特（Christopher Pollitt）認為，“整體性治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式，主要包括消除政策間的矛盾和緊張來增加政策的效力、減少重復以更好地利用稀缺資源、增進某一政策領域中不同利益主體的協作、為公眾提供更多的無縫隙服務等四個方面的目標”（轉引自張立榮、陳勇2021：138）。謝微和張銳昕（2017：32）提出，整體性治理是為了避免政府系統不同職能部門單打獨斗，以制度化的方式“落實政府各部門間溝通協調，并通過權力和目標的適度集中與責任的合理下放，從協調和整合兩個維度出發，為滿足公眾真實的需求提供可欲結果的一種新型治理范式”。時至今日，整體性治理理論已發展得較為成熟，“理論工具作用日益彰顯，為政府治理理念轉型重塑、政府治理路徑優化注入了全新理念”（張立榮、陳勇2021：138）。

本文基于整體性治理視角探討瑞士聯邦政府如何發揮整體性效應，促進包括地方政府、高校和社會機構在內的多元主體分工協作和整合資源，從而實現國際組織人才培養和推送的共同目標。

三、研究發現

在國際組織人才培養和推送方面，瑞士聯邦政府主導構建了整體性治理框架，實現了部門之間的縱向和橫向協調，打通了聯邦政府和地方政府的一體化渠道，減少了資源的重復利用。瑞士聯邦政府外交部（Federal Department of Foreign Affairs）和瑞士發展與合作署（Swiss Agency for Development and Cooperation）分工明確，整合地方政府、高校和社會機構的有效資源，促進多元主體圍繞共同的任務目標協作推進，在國際組織人才培養和推送方面取得了顯著成效。

（一）實現國際組織人才培養和推送的制度化

如何確保并提高瑞士在國際組織中的存在感，是瑞士聯邦政府在制定外交戰略時重點考慮的問題。瑞士聯邦政府在外交政策中明確表示：“瑞士對多邊組織的參與是長期的、連續的。為了以最佳方式維護瑞士在多邊背景下的外交政策利益，并幫助改善日益復雜的國際環境，瑞士會致力于在國際組織中擁有足夠的代表性?！睘榇?，瑞士確定了以下目標：1）確保瑞士是國際組織管理機構和其他機構的成員；2）在國際組織中的瑞士公民應擔任戰略管理職位；3）瑞士政府應大力培養和推送青年才俊進入國際組織③參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“International Organizations”（https://www.eda.admin.ch/eda/de/home/aussenpolitik/internationaleorganisationen/die-praesenz-derschweizininternationalenorganisationen.html）。。

基于上述目標，瑞士外交部主導構建國際組織人才培養體系。其中，最重要的舉措是建立吸引國際組織總部入駐瑞士的一系列制度，與國際組織簽署相關協議，在給予國際組織駐地優惠政策的同時，推動本國公民就業。據瑞士聯邦政府網站數據，截至2017 年1 月，共有40 個政府間國際組織與超過250 個非政府間國際組織的總部或秘書處落戶瑞士，落戶地點集中于日內瓦（Geneva）、伯爾尼（Bern）、洛桑（Lausanne）、巴塞爾（Basel）等地④參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“International Organizations in Switzerland”（https://www.eda.admin.ch/eda/de/home/aussenpolitik/internationale-organisationen/internationale-organisationeninderschweiz.html）。。例如，國際電信聯盟（International Telecommunication Union）、萬國郵政聯盟（Universal Postal Union）等都將總部設立在瑞士。瑞士聯邦政府與部分入駐本國的國際組織簽署協議，保障本國公民在這些國際組織中享有優先就業的權利。例如，聯合國系統的普通工作人員（general service staff）崗位通常包含行政、文秘、文員和技術支持類崗位，總部協議中規定相關崗位一般從瑞士本國公民中招聘⑤參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“Swiss Presence in International Organizations”（https://www.eda.admin.ch/content/dam/mission-onuomc-aele-geneve/en/documents/Tableau-des-OI_EN.pdf）。。

除此之外，瑞士外交部還主導設立了面向國際組織不同層次人才需求的機構和項目。例如，為滿足專家的供應需求，瑞士外交部于2000 年專門設立了一個瑞士和平建設專家小組（Swiss Expert Pool for Civilian Peace Building），該機構負責篩選符合國際組織工作需求的專家，并為即將短期服務于國際組織的專家提供為期兩周的“能力建設”課程培訓服務。為了支持瑞士公民競聘國際組織高層管理職員，瑞士外交部通過資金支持和青年人才項目吸引、推送瑞士年輕人到國際組織實習任職。青年人才項目具體有初級專業人員項目（Junior Professional Officer Programme）和青年專業人員項目（Young Professionals Programme）。其中，初級專業人員項目為期2—3 年，由瑞士聯邦政府出資派遣人員到國際組織工作。候選人必須是瑞士公民，年齡在32 歲以下，具有碩士以上學位和3 年以上相關工作經驗⑥參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“Careers in International Organisations”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/home/fdfa/working-atfdfa/berufserfahrene/karriere-in-internationalenorganisationen.html）。。青年專業人員項目由瑞士外交部下屬的人類安全部（Human Security Division）提供資助，每年15 個名額。候選人必須是瑞士公民，且未滿29 歲，具有碩士以上學位。該項目結束后，受資助人可以正式留任國際組織⑦參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“International Career Day ICD”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/fdfa/fdfa/working-at-fdfa/beruf serfahrene/karriere-in-internationalenorganisationen/international-career-day-icd.html）。。

在資助青年人才項目的同時，瑞士外交部還定期舉辦國際職業日（International Career Day）活動，邀請大學畢業生和年輕學者參加，為其提供一個與國際組織代表會面的平臺和了解國際組織的機會。來自不同領域的50 多個知名多邊組織在國際職業日活動上會提供第一手信息，并回答參觀者關于實習和兼職職位以及入門級機會和資格標準的問題⑧參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“International Organisations in Switzerland”（https://www.eda.admin.ch/eda/de/home/aussenpolitik/internationale-organisationen/internationale-organisationeninderschweiz.html）。。

此外，瑞士外交部注重打造瑞士的專業化國際形象，為突顯國際組織人才培養方面的專業特色，瑞士外交部有專門機構負責對相關舉措和項目予以制度化，保證了瑞士人才推送項目的長期和穩定發展。例如，瑞士對和平建設和人道主義的重視，呼應了聯合國對發展、安全和人權的重視，已經成為瑞士的顯著特色⑨參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“Swiss Foreign Policy Strategy 2016-2019”（https://www.eda.admin.ch/content/dam/eda/en/documents/publications/SchweizerischeAussenpolitik/Aussenpolitische-Strategie_EN.pdf）。。為了強化這一特色，瑞士外交部下屬的人道主義援助部（Swiss Humanitarian Aid Unit）專門派遣本國專家團隊赴國外開展人道主義援助項目。這些項目只招收瑞士籍或持有瑞士永久居留證的專家，尤其是那些只有本國工作經驗的專家⑩參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“General Admission Criteria and Recruitment Process”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/home/fdfa/working-at-fdfa/berufserfahrene/entwicklungszusammenarbeit-humanitaere-hilfe/beruferfahrene-skh.html）。。

（二）實現國際組織人才培養和推送的協同化

瑞士發展與合作署負責全面協調與國際組織的多邊合作，包括與地方政府的協同合作以及與社會機構的一體化合作，推動國際組織人才培養和推送的協同化發展。

首先，瑞士發展與合作署積極推動聯邦政府與地方政府建立伙伴關系，共同制定合作戰略和實施合作項目。在國際組織人才培養和推送方面，瑞士發展與合作署推動聯邦政府與日內瓦、伯爾尼等國際組織落戶城市互動，圍繞共同的目標協同行動、整合資源。2019 年，瑞士聯邦政府與日內瓦州政府和日內瓦市政府簽署《國際日內瓦東道國當局聯合聲明》（“Joint Declaration of the Host Authorities of International Geneva”），就很好地反映了瑞士聯邦政府與地方政府在與國際組織合作方面的有序互動。為加強瑞士作為國際組織東道國的作用，該聲明提出了五大倡議：1）更好地協調東道國服務。瑞士聯邦政府與日內瓦州政府和日內瓦市政府將三方協同，努力支持國際組織總部的建立和現代化。三方將達成共識，共建發聲渠道，改善和加強彼此之間的信息交流。2）打造更加一體化的“國際日內瓦”。在共同目標的前提下，三方將通過促進駐日內瓦各行為者間的交流、合作和協同來支持國際組織的工作，將盡一切努力為該區域的交流合作提供便利，并加強與其他行為者的聯系。3）打造更具包容性的“國際日內瓦”。為了解決因日內瓦的高物價而給較不發達國家的國際組織人員帶來的巨大負擔，三方將繼續實施支持性措施，給予落戶日內瓦市并能夠為“國際日內瓦”做出貢獻的國際組織特惠待遇。4）打造一個在瑞士國內和全球知名度更高、城市形象更加深入人心的“國際日內瓦”。瑞士一直堅定地支持多邊主義，國際組織需要更好地了解“國際日內瓦”的資源。為此，瑞士各級政府將開展聯合宣傳項目（展覽、媒體宣傳活動等），加緊宣傳瑞士對積極參與合作的國際組織的財政捐助。5）長期行動。支持“國際日內瓦”的行動必須是長期的，必須能夠預測和滿足國際合作的需求，并做出適當的反應?參見瑞士聯邦政府外交部網站介紹“International Career Day ICD”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/fdfa/fdfa/working-at-fdfa/berufs erfahrene/karriere-in-internationalenorganisationen/international-career-day-icd.html）。。

其次，瑞士發展與合作署還通過資助社會機構，將職能外包的方式來整合資源，形成了國際組織人才培養和推送工作的“政府-社會”一體化運作模式。瑞士國際合作能力中心Cinfo 隸屬于一家由瑞士政府和多個非政府間國際組織共同支持的基金會，主要充當高效率的中間人與溝通者的角色。例如，瑞士外交部負責資助每年10 余個聯合國青年志愿者職位，志愿者任期通常為1 年，是瑞士為本國青年提供的“在國際合作領域開始職業生涯的獨特機會”，這些職位僅對瑞士公民開放。Cinfo 受政府委托，負責推廣該計劃、公布空缺、處理申請并實施招聘，與此同時，還為選定的候選人提供專業培訓。不過，Cinfo 并不僅僅是一個面向國際組織崗位的職業指導與培訓機構，它還針對國際組織的崗位需求和瑞士公民的求職意向等長期進行跟蹤調查，發布研究報告。對于那些對聯合國或其他國際組織的崗位感興趣的專業人士，Cinfo 會組織定期和不定期的信息交流活動。例如，Cinfo 每年會舉行國際合作論壇，為每位有意進入國際組織工作的瑞士公民提供了解國際組織和展示自己的機會?參見Cinfo 網站介紹“Forum Cinfo”（https://www.cinfo.ch/en/forum-cinfo-exhibitors）。。

（三）實現國際組織人才培養的特色化和推送的精準化

瑞士聯邦政府同樣注重引導和支持瑞士高校在國際組織人才培養和推送工作中發揮重要作用。與政府的職能聚集不同，瑞士高校的優勢主要體現在專業領域人才的“量身定做”上，實現了國際組織人才培養的特色化和推送的精準化。

從國際組織人才培養的特色化來看，瑞士聯邦政府鼓勵高校突顯優勢，發展特色，打造專業品牌。1969 年，瑞士發展與合作署要求瑞士高校研究如何為瑞士的多邊主義發展合作做出貢獻。1970 年，蘇黎世聯邦理工學院設立發展中國家進修中心，將科研與實踐結合，利用科研成果服務國際組織，同時也利用國際組織的資源提升科研的深度和廣度，形成了雙向的良性循環。2019 年，瑞士聯邦政府支持成立了旨在培養未來可持續發展的領導者的蘇黎世聯邦理工學院發展組織?參見蘇黎世聯邦理工學院發展組織網站介紹“Innovation”（https://eth4d.ethz.ch/research-projects.html）。。該組織開展了一系列與國際組織的合作活動，包括與紅十字國際委員會（International Committee of the Red Cross）合作研究伙伴關系、聯合培養人才等?參見蘇黎世聯邦理工學院發展組織網站介紹“ETH for Development”（https://ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/dual/eth4ddam/documents/One_pager_ETH4D.pdf）。。該組織增加了師資隊伍的國際元素，匯集了來自政府間國際組織和非政府間國際組織的專家學者，為學生提供了接觸國際組織工作環境的良好機會。

從國際組織人才推送的精準化來看，蘇黎世大學的國際組織人才推送是典型案例，其校友組織發揮了重要作用。蘇黎世大學的校友組織充當著全球校友聚集人的角色?參見蘇黎世大學網站（https://uzhalumni.ch/topics）。。蘇黎世大學的應屆畢業生通過校友組織能最快了解到國際組織的招聘信息，經校友推薦，可獲得進入國際組織實習的機會。瑞士聯邦政府給予了蘇黎世大學的校友組織豐厚的經費。

那么，瑞士高校與政府間為何能夠如此配合默契呢？從瑞士高等教育的歷史來看，自20 世紀90年代后半期以來，瑞士高等教育制度呈現出如下特點：一方面，引入了促進國家協調和標準化的變革；另一方面，向加強高校自治的方向轉變（Fumasoli 2008）。瑞士聯邦政府和高校之間的關系主要表現為：瑞士高校主要受各州法律的管轄，并在各州支持下制定學校章程，瑞士聯邦政府為高校發展提供經費支持，并在高等教育領域與各州開展合作。近年來的一項關于瑞士高等教育與政府關系的研究指出，瑞士的高等教育在過去幾十年中呈現出集中化的總體趨勢，從一定程度上避免了其他聯邦制聯合決策帶來的固有弊端。瑞士的高等教育聯邦制減少了縱向環節，更為注重橫向協調（Dobbins et al. 2018）。由此可見，正是瑞士聯邦政府對高校的有效引導，促進了國際組織人才培養的特色化和推送的精準化發展。

四、結語

盡管我國的國際組織人才培養和推送工作已經啟動多年，但就目前來看，具體成效尚不明顯。從整體性治理視角來看，要做好國際組織人才培養和推送工作，需要構建一個有序合作、高效運轉的參與者網絡。而瑞士聯邦政府、高校和社會機構在這一方面取得了良好的成效，值得我國研究與借鑒。

其一，整體性治理理論強調目標清晰、精準指向，即策略與方向、宏觀與微觀、過程與結果的統一，且必須要避免“目標與手段分離的問題”（李峰2020：59）。國際組織人才培養和推送多年來一直被納入瑞士的外交戰略目標。在清晰的目標導向下，瑞士聯邦政府的下屬部門圍繞如何提升瑞士公民在國際組織中的數量和職位實施了一系列的舉措、手段，保證了手段和目標的一致性。而我國在相關文件中比較注重強調國際組織和國際事務人才培養的意義，如“選拔推薦優秀人才到國際組織任職，完善金磚國家教育合作機制，拓展有關國際組織的教育合作空間，積極參與全球教育治理”，類似表述能讓我們知道“為什么要去做”，但對于“如何做”和“做到什么程度”闡述得還不夠清晰。而且，國際組織人才培養和推送，究竟是一個目標還是一種創新人才培養方式，也有待商榷。由此帶來的局面是，我國相關機構和部分高校各自探索，各自為政。部分高校將國際組織人才培養和推送工作歸口于校內就業指導部門，部分高校將其歸口于院系教學管理部門，也有部分高校單獨成立學院或設立人才項目開展相關工作，但大多處于探索階段。建議我國從政府層面梳理國際組織人才培養和推送的核心動因，實現目標的精準導向，促使政府、高校和行業部門的實踐舉措達到縱向和橫向的統一。

其二，整體性治理理論強調治理理念的協調統一。不同主體之間存在治理認知和能力差異，因此在治理過程中表現出不同的利益訴求。從歷史發展來看，瑞士國土狹小、資源稀缺，長久以來盡力保持著與其他國家和地區的友好關系，且在外交政策方面強調中立與人道主義。自冷戰結束后，世界格局發生了巨大變化，現代世界不同國家之間的依賴性增強，這使得維持一種純粹而傳統的中立越來越困難。瑞士的外交政策也由“保守的中立”逐步向“積極的中立”轉變。目前世界的權力中心已經轉移，在一些國際事務的處理中，國際組織發揮著不可替代的作用。瑞士已意識到，在新的國際形勢下，為維護本國利益與解決雙邊及多邊問題，瑞士不僅要加強與其他國家和地區的關系，更要參與全球治理，重視與國際組織之間的關系。瑞士聯邦政府的科學引領有利于避免聯邦政府內部機構、地方政府、高校和社會機構的碎片化行動，有利于化解由于治理認知和能力差異帶來的分歧。據多家部委和多所高校的網站資料顯示，我國從中央到地方，從政府到高校，不同層面、不同部門都有主導或參與國際組織人才培養和推送工作的主體，但缺乏一個統一的機構或者部門來總體協調和管理。2019 年，筆者曾對某國際組織的招聘人員進行過訪談，受訪者表示，“經常收到中國高校的聯系郵件，希望與我們簽署人才實習協議或者推送協議，總體感覺你們對這項工作缺乏統籌”（閆溫樂2022）。筆者所訪談的一些負責國際組織人才推送工作的國內高校工作人員也提到了同樣的問題（閆溫樂2022）。由此，建議我國借鑒瑞士經驗，重視國際組織人才培養和推送方面的理念協調和行動統一，加強整體設計和統籌引導，從而在滿足不同利益訴求的同時，避免碎片化行動和低效重復。

其三，整體性治理理論倡導整合體制內外治理資源，尋求社會資源支持。理想的整體性治理涉及內、外、上、下四個維度（轉引自陳彪、賀芒2021：19），瑞士聯邦政府在全方位整體性治理方面取得了顯著成效。從體制內的角度看，瑞士聯邦政府發揮協調和統籌作用，地方政府具體執行，并與聯邦政府有序配合，瑞士高校針對國際組織人才需求實現了人才培養的特色化和推送的精準化；從體制外的角度看，瑞士聯邦政府充分挖掘和獲取社會資源支持，社會機構如Cinfo 在信息提供、就業培訓、職位長期跟蹤研究等方面發揮了重要作用。反觀我國，國際組織人才培養和推送工作起步較晚，且主要依靠的是“官方行動”。2021 年，中國教育發展戰略學會國際勝任力培養專業委員會成立?參見網易新聞“中國教育發展戰略學會國際勝任力培養專業委員會成立大會暨國際勝任人才培養論壇舉行”（https://www.163.com/dy/article/GG5UPA4T0519PJJ6.html）。。從該機構的年會主旨報告等資料來看，其旨在成為國際組織人才培養和推送的資源統籌中心和工作交流平臺，致力于建立合作協同機制，并與相關社會智庫合作開發培訓課程等?參見中華教育網新聞“中國教育發展戰略學會國際勝任力培養專委會與集思未來簽署合作協議”（http://www.edu-gov.cn/edu/21132.html）。。但總體而言，我國要想實現各級各類指導文件中關于國際組織人才培養和推送工作的預期目標，在整合體制內外治理資源方面尚有很大的提升空間。