完善海洋公益訴訟生態環境修復制度實證研究
——構建以“海洋生態環境修復基地”為中心的特殊執行規則體系

海南省人民檢察院課題組

（海南省人民檢察院，海南 ?？?570203）

引言

地球上的生命起源于海洋，地球生命的未來也與海洋息息相關，沒有海洋就沒有這蔚藍而充滿生機的地球。世界因海相連相通，海洋生態環境保護是全球議題，構建人類命運共同體、深入推進我國現代化建設，海洋是重要的戰略依托。如何服務保障海洋強國，如何守護好這汪世代相承的湛藍海水，是檢察機關履職盡責中必須回答的課題。這既是時代需要，亦是刻不容緩的現實。

一、構建“海洋生態環境修復基地”規則體系必要性分析

（一）海洋生態環境保護之于海南自貿港建設的現實意義

海南省位于我國最南端，守護著國家安全南大門，其陸域面積僅有3.54萬平方公里。海南雖是我國陸域面積小省，但卻是海域面積大省，所轄海域面積達200 萬平方公里，擁有珊瑚礁、海草床、紅樹林、海藻場等典型海洋生態系統，海洋生物資源十分豐富，同時是綠海龜、玳瑁、中華白海豚、大硨磲等珍稀瀕危的國家重點保護水生生物的重要棲息地。海南整體生態格局陸海統籌特征明顯，可以說沒有良好的海洋生態環境就沒有海南區域整體生態安全，海南自貿港建設和國家生態文明試驗區也就無從談起，祖國南大門生態安全屏障亦受到威脅。

隨著改革開放海南建省辦經濟特區，特別是社會主義建設偉大事業進入新時代，海南省認真貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，深入落實黨中央關于“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，堅持可持續發展觀，統籌社會經濟發展和生態環境保護，在經濟快速發展的同時，優越自然環境和資源得到系統保護和繼承。但不容回避的是，在海洋生態環境保護方面同樣還有很多不足，主要表現在近海生態環境壓力較大。粗放型生產方式、海岸帶無序開發、入海河流水質超標、污染物無序排放導致近海生態環境問題凸顯。珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型海洋生態系統退化，海岸自然風貌、灘涂濕地遭破壞，部分砂質海岸侵蝕嚴重，部分海灣、潟湖水質惡化，海洋產業綠色轉型壓力較大，發展動力不足。如2022 年海南島沿海岸帶、南海西沙群島海域等的珊瑚礁生態系統存在退化問題，海南東海岸沿海海草床生態系統欠佳，持續處于亞健康狀態。全域內劣四類水質面積占比0.17%，近岸富營養化海域同比增加53.8平方公里，面積達86.6平方公里。全省29個入海河流斷面監測點中，水質未達標斷面達3個，近海監測的日排水量100立方米以上的38個直排海污染源排放口，年污水排放總量達41329.5 萬噸，同比增加12.6%。①參見《2022年海南省生態環境狀況公報》，載《海南日報》，2023年6月5日。海南海洋生態環境保護客觀上面臨現實壓力，保護海洋生態環境對當下海南自貿港建設具有重要的現實意義。

（二）海洋檢察公益訴訟之于海洋生態環境保護的特殊作用

《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017年修正）第八十九條第二款規定，我國行使海洋環境監督管理權的部門，代表國家對破壞海洋生態環境、資源等造成重大損失的，可依法提出損害賠償訴訟。長期以來，針對破壞海洋生態環境和資源的違法行為，主要是由海洋環境行政主管部門依據海洋環境保護法第八十九條提起損害賠償請求，但客觀上該項規定長期被懸空擱置，并未發揮其應有作用。

2017年7月，檢察公益訴訟制度正式被立法確立，檢察機關在海洋生態環境和資源保護領域辦理了一批公益訴訟案件，探索了許多成功經驗和取得良好效果，日益成為海洋公益訴訟的主力軍。在司法實踐基礎上，最高人民法院、最高人民檢察院于2022年5月制定出臺《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》，進一步明確規定檢察機關在海洋自然資源與生態環境保護領域可依法提起民事和行政公益訴訟?！吨腥A人民共和國海洋環境保護法》（2023年修訂）第一百一十四條第二款、第三款②對污染海洋環境、破壞海洋生態，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。前款規定的部門不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。前款規定的部門提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。對上述司法解釋進一步予以立法確認。司法實踐充分證明，賦予檢察機關提起海洋環境公益訴訟的訴權，有利于其發揮自身獨特優勢，客觀上起到不可替代的作用。一是檢察機關提起海洋環境公益訴訟符合公益保護法理，將海洋公益訴訟的訴權主體框定為單一部門，可能產生訴權壟斷的弊端。事實上，行使海洋環境監督管理權的部門因其自身原因并未有效履行該項職責，因此也長期受到詬病。二是檢察機關提起海洋公益訴訟具有履職優勢。檢察機關既有國家法律監督職能，同時還是公共利益的代表，承擔維護公益的重要職責，本身具備履行公益訴訟職責的各項條件，理應在海洋生態環境和資源保護領域發揮監督、補位和兜底作用，有效強化海洋公益司法保護。

（三）海洋檢察公益訴訟職能作用發揮急需構建生態修復新機制

檢察公益訴訟司法實踐已經進入新階段，高質效辦案和規則機制完善成為當務之急。海洋檢察公益訴訟職能作用進一步發揮，急需構建案件執行及生態修復新機制。

1.海南省海洋檢察公益訴訟實證分析

2018年以來，海南省檢察機關立足法律監督和公益訴訟檢察職能定位，共立案辦理各類海洋公益訴訟案件523件，提出訴前檢察建議329件，提起公益訴訟案件120件（行政公益訴訟5件，民事公益訴訟115 件）。有1 件案件入選最高檢指導性案例，10 件案件被評為全國性精品案例或典型案例，中央電視臺《東方時空》《庭審現場》《新聞30 分》欄目對多件案件進行報道，有效保護海洋生態環境和資源。另一方面，海洋檢察公益訴訟司法實踐也面臨一些突出問題，表現在受損海洋生態環境修復以及賠償金管理使用等問題上。本文梳理分析了115件海洋民事公益訴訟起訴案件，其中60件①這60件案件中，非法捕撈案件50件，占該案型案件的63.29%；非法捕撈海洋野生動物或其制品案件9件，占該類型案件的52.94%；非法采砂案件1件，占該類型案件的5.56%。案件提出優先選擇海洋生態修復的訴訟請求，占比52.17%，但囿于對受損海洋生態環境原地修復存在困難，法院綜合考慮各種因素后更多偏向于判決由被告承擔海洋生態損害賠償責任。截至目前，上述115 件案件法院作出生效裁判或調解102 件，其中直接判決或調解由被告承擔金錢賠償的83 件，約占全部判決的81%，僅19 件②其中，15 件案件被告可優先選擇增殖放流對破壞的海洋生態資源進行修復，占替代性修復案件的78.95%，3 件案件被告可優先選擇增殖放流或勞務替代修復，1件案件被告可優先選擇勞務替代修復方式。案件法院判決被告可選擇替代性修復責任承擔方式。（詳見圖示1：海洋民事公益訴訟案件統計分析）

圖示1：海洋民事公益訴訟案件統計分析

對法院判決金錢賠償案件進一步分析，每件案件判賠金額少則幾千元，多則達千萬元，但主要在五十萬元以下，近三年每年損害賠償總額基本維持在一千萬元以上。2018 年以來，法院審結的102件海洋民事公益訴訟案件中，小于一萬元的有10件，一萬元至五萬元的有25件，五萬元至十萬元的有11 件，十萬元至五十萬元的有40 件，五十萬元至一百萬元的有8 件，一百萬元以上的有8件，累計判決或調解賠償金達5214.47萬元。（詳見列表1：海洋民事公益訴訟案件賠償統計表）

列表1：海洋民事公益訴訟案件賠償統計表

雖然賠償類訴訟請求或判項成為海洋檢察公益訴訟主要類型，但客觀上該類案件執行情況并不容樂觀。截至2023 年10 月，102 件已判決或調解的案件中，全部執行到位的案件43 件，占比42.16%；已經執行部分財產但尚未執行到位的案件20 件，占比19.61%；尚未執行到財產的案件39件，占比38.24%；法院調解結案的14 件，除1 件案件尚未執行到財產外，其他13 件案件均全部執行到位，累計執行到位海洋生態環境損害賠償金815.79萬元。執行款項主要收歸財政賬戶，用途明確為用于海洋生態環境修復，但因財政賬戶屬于統收統支，后續是否實際用于海洋生態修復無法確定。

2.問題及成因分析

公益訴訟的目的和制度價值首要在于保護公益，訴訟的出發點和落腳點也是修復受損公益，制度構建和司法實踐均應圍繞這一核心展開。公益訴訟案件執行是整個制度最后的程序性保障，是實現公益修復成果必不可少的環節，是真正意義上的“臨門一腳”。而現有執行規則體系難以契合公益訴訟客觀實踐，突出體現在基于私益訴訟（主觀訴訟）執行規律構建的規則體系，與本質上作為客觀訴訟的公益訴訟存在根本差別。公益訴訟缺乏執行利益特定歸屬主體，執行事項處分權受限，執行效果評價體系有待構建?，F有公益訴訟立法供給僅有《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》兩個條款及散見于各部門法的公益訴訟規定，且多為原則性規定，缺乏系統性、程序性規定。相關司法解釋雖有細化和發展，但仍難以滿足現實需要，尤其是對公益訴訟執行規則體系的構建更是欠缺。

海洋環境公益訴訟案件執行問題，即受損海洋生態環境修復問題，除具有公益訴訟上述一般特質外，更具自身特殊性。環境公益訴訟堅持修復優先，首要在于對受損生態環境進行恢復，堅持的原則是“原地修復為主、異地修復為輔”“同質等價修復為主，替代性修復為輔”。該原則在陸域范圍內的生態修復尚可實行，如非法采礦、濫伐林木、破壞耕地等，損害現狀可以鎖定，原地修復必要且可能，成本不會畸高。但在海域范圍內情況大有不同，基于海水的整體性、流動性，多數情況下海洋生態環境損害現狀難以存在，原地同質等價修復不具現實可行性，或者修復成本畸高。即使個案具備替代性修復可能，如非法捕撈案件通過增殖放流修復海洋漁業資源，但個案執行方式相比體量巨大的海洋生態環境，難以形成有效修復效果，且逐案評估制定增殖放流方案、組織實施、跟蹤監督等耗費巨大執行成本，執行效果也大打折扣。正是因為海洋生態環境原地修復難、修復成本高，司法實踐大多選擇將生態損害量化為金錢賠償。但大量賠償金的執行、管理和使用又成為棘手問題，其不但導致高額賠償金執行率低，將賠償金納入財政管理體系統收統支，更是難以有效及時修復日益脆弱的海洋生態環境。從長遠看，還存在制度異化的風險，即海洋檢察公益訴訟生態環境損害賠償責任與行政罰款、刑事罰金等公法性財產責任存在混同可能。

以上問題歸結起來癥結在于，海洋檢察公益訴訟制度設計缺乏對執行環節海洋生態環境修復規則的系統構想，海洋生態修復基地正是基于此提出的一個解決方案。

二、構建“海洋生態環境修復基地”規則體系可行性分析

構建以“海洋生態環境修復基地”為中心的特殊執行規則，其本質是構建生態環境領域集中異地替代性修復機制，該機制構建是否具有法理支撐、是否科學合理、是否現實可行是必須解決的問題。

（一）法理層面

公益訴訟的客觀訴訟屬性為海洋檢察公益訴訟司法實踐構建集中異地替代性修復機制提供了法理支撐?？陀^訴訟與主觀訴訟的區分最早來源于學理研究，其并不是嚴格意義上的法律概念，最早由大陸法系國家行政訴訟法學者在行政訴訟法學領域提出并加以研究。通說認為，客觀訴訟中，“任何利害關系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德的、間接的關系，都可以向行政法院提出起訴。這種訴訟的目的也不再是保護公民的主觀權利”①［法］萊昂·狄驥:《公法的變遷·法律與國家》，鄭戈、冷靜譯，春風文藝出版社，1999，第151頁。。也正是基于訴訟目的的不同，訴訟結構和訴訟功能也有區別，突出表現在訴訟利益的不同。主觀訴訟的原告必須與訴訟標的具有“法律上的利益”，而客觀訴訟原告與訴訟利益不具有直接關系，不以“法律上的利益”為判斷標準，其訴訟資格是由法律直接賦予?；诖?，這兩種訴訟的訴訟利益歸屬明顯不同，主觀訴訟的訴訟利益歸屬于具有“法律上的利益”的特定原告，訴訟利益的執行問題也就相對簡單明了，不存在替代執行的空間。而客觀訴訟的訴訟利益不屬于原告，屬于公共利益或者客觀法秩序，基于公益的統一性，客觀訴訟的執行問題就存在集中異地替代性執行的可能。

環境公益訴訟的訴訟利益或訴訟請求的實現，亦具有自身特殊性，這進一步為構建集中異地替代性修復機制提供法理支撐?！碍h境公共利益涉及環境對于人類生存的兩種價值：一方面環境是人類生存的必要條件，水、土壤、森林都是人須臾不可缺少的，此時的環境是典型的公共產品，不具有私人物品的獨占性和消費排他性，其產生的利益表現為公共利益；另一方面環境是人類社會性生存的必要條件，水、土壤、森林是人的勞動對象或生產資料，環境可以特定為獨立的‘物’而成為所有權的客體，其產生的利益表現為私人利益?！雹趨沃颐罚骸董h境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008年第6期。環境公益訴訟的核心目的就是修復被侵害的生態環境。如上所述，不同于民法上傳統的“物”，環境公益訴訟所保護的是破壞的“生態環境”或“生態服務功能”，而生態環境則是由不同的環境要素組成的有機統一生態系統，各要素之間相互作用、相互影響，物質、能量和信息在整個生態系統及各要素之間不斷傳遞，實現動態平衡。相比之下，海洋環境生態環境的公益屬性更為突出。故，海洋生態環境訴訟利益的一體性，進一步筑牢海洋環境公益訴訟集中異地替代性修復機制的法理基礎。

（二）科學層面

生態系統的自身特性，尤其是海洋生態環境的整體性、流動性，為海洋生態環境修復基地建設提供科學支撐。海洋生態環境并非各要素的物理組合和簡單疊合，而是由海草、珊瑚、濱海濕地、海島、海灣、紅樹林海岸線防護系統等，通過海水、各種魚類、浮游生物以及海龜、玳瑁等海洋野生動物作為媒介而形成的密切聯結、能量交互、動態平衡、綜合一體的生態系統。簡單羅列、分析、干預海洋生態系統的具體組成要素，僅是還原主義在海洋生態環境領域的復制。還原主義在面對變動不居、復雜關聯的海洋生態系統時，總是捉襟見肘，效果往往事與愿違。如危害海洋某生態環境要素的行為一經發生，其損害后果便通過海洋生態鏈條快速擴展，其損害變化具有明顯的不可逆性，即生態系統不會再回到以前的狀態，而是演變成新的形式。故，海洋生態環境損害往往呈現為對A 地損害，后果可能會出現在B 地，對一種要素的損害，后果亦可能關聯損害另外一種或多種要素。很多情況下，海洋公益訴訟案件并沒有確定的修復現場。以非法捕撈案件為例，案涉非法捕撈行為發生的海域，并非就是海洋漁業資源受損海域。因海洋魚類是游動的，會追尋食物、躲避天敵、選擇適合海洋環境等不斷遷徙，如果堅持原地等質等量增殖放流，不但難以修復受損漁業資源和海洋生態，相反可能對生態系統的自我調節造成干擾，形成二次損害。即使有些海洋公益訴訟案件有確定的修復空間，但因修復成本畸高，亦不便原地修復，如前文所列舉的非法采挖海沙案件的生態修復。

故，相對陸地生態系統，海洋生態系統的整體性更強、變動性更快、更復雜，必須把海洋生態環境當作一個整體加以考慮，海洋生態修復基地就是基于海洋生態環境的這一特性提出的實踐構想。

（三）思想層面

當下對生態環境還原主義的集體反思，以及系統論、可持續發展和生命共同體理念，為構建以“海洋生態環境修復基地”為中心的特殊執行規則提供思想認識層面的廣泛共識。還原主義最早可追溯至古希臘數理傳統。伴隨資產階級革命，人類認識世界、分析世界的方式發生革命性變化，近代出現的決定論者主張將世界萬物置于經典力學的解釋框架之下?？陀^上，這一思潮確實為人類提供了認識紛繁復雜世界的新工具。但隨著實踐深入，還原主義逐漸走向自身的反面，弊端愈發明顯。不可避免，還原主義對環境法理論與實踐也產生了深遠影響。如將人與自然截然對立，強調自然對人的工具性；“將整體環境予以分解，按照不同環境介質進行區分制定單行的環境立法，從空間上按行政區劃進行劃分作為環境行政、環境司法的地域基礎；基于線性決定論，以傳統的危害概念為中心來應對環境侵害?！雹俎D引自張寶：《超越還原主義環境司法觀》，《政法論叢》2020年第3期。還原主義主導下的環境司法雖然挽救了一些“樹木”，但隨著氣候變化、生物多樣性喪失以及生態足跡不斷惡化等嚴重環境問題的出現，整片“森林”卻在逐漸消失。②克勞斯·鮑斯曼：《只見樹木，不見森林: 環境法上的還原主義》，張寶譯，《南京工業大學學報（社會科學版）》2019年第4期。

基于此，可持續發展和生命共同體理念應運而生并得到普遍認可，整體性、系統性認識世界的理念再次得到重視。整體性、系統性認識世界、把握世界，矛盾分析方法則為我們提供了思想工具和科學方法?！耙磺惺挛镏邪拿芊矫娴南嗷ヒ蕾嚭拖嗷ザ窢?，決定一切事物的生命，推動一切事物的發展。沒有什么事物是不包含矛盾的，沒有矛盾就沒有世界?！薄霸趶碗s的事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發展規定或影響著其他矛盾的存在和發展?！薄笆挛锏男再|，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所規定的?！雹佟睹珴蓶|選集》第一卷，人民出版社，1991，第322頁。在我們認識世界、改造世界的實踐活動中，“眉毛胡子一把抓”是無法準確、全面認識事物的，堅持系統思維，通過分析事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，區分主次、抓住關鍵，從而更好理解和把握研究對象。如前所述，海洋生態系統是一個復雜的整體，開展海洋生態修復工作必須抓住關鍵，“海洋生態環境修復基地”構想正是上述系統思維和矛盾分析方法在海洋環境公益訴訟生態修復領域的具體運用。

（四）實踐層面

自2017 年7 月檢察公益訴訟制度全國推開后，辦案實踐已逐漸深入修復受損公益等核心問題，相關制度機制和成功探索越來越多。國內已有許多生態修復基地的成功探索。如江蘇檢察機關持續探索推進多個生態資源公益修復基地，逐漸按照市域一體化布局，形成“江河湖?！惫嫘迯突伢w系。②盧志堅、葛杭、王小兵：《江蘇蘇州：建立生態資源公益修復基地體系，換種方式還清“生態賬”》，《檢察日報·公益周刊》2023年7月13日第005版。其成功實踐案例包括，2021 年蘇州昆山市探索建立“守護綠色家園”生態環境損害修復實踐基地。該基地由昆山市檢察機關與昆山生態環境保護行政主管部門、基層屬地鄉鎮政府合力打造，集生態保護、休閑娛樂健身、法治宣傳教育等功能于一體，所需資金全部來源于公益訴訟責任主體繳納的生態環境損害賠償金。又如長三角聯合生態修復基地，該基地主體構成是由京杭大運河、太浦河、江南運河、頔塘河四河匯集形成的一個天然“井”字框架。該基地于2022 年10 月啟用，包含碳匯林、增殖放流、生物多樣性保護、綠化養護、水體清潔等五個功能區劃。此外，蘇州市虎丘區檢察院針對非法捕撈案件中當事人賠償能力不足問題，探索以“現金賠償+勞務代償”的方式，出臺《生態環境公益訴訟替代性修復操作辦法》，積極促進侵權人履行生態修復責任。

三、“海洋生態環境修復基地”規則體系的構想與展開

（一）指導思想與基本原則

以習近平生態文明思想和習近平法治思想為根本遵循，堅持問題導向和系統思維；堅持共建共享、開放發展原則；秉持修復優先以及“環境有價、損害擔責”的總要求。

（二）總體框架與具體展開

1.“系統+關鍵”框架

“系統”包括縱向的全域統籌和橫向的陸海統籌?！瓣P鍵”就是區分重點，緊緊抓住全域生態安全的關鍵節點和環節，找準切口、集中資源，由點連線、由線成面、多面一體構建海洋生態環境修復基地體系?！蛾P于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出：“建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態安全中居于首要地位”“確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，提升生態產品供給能力，維護國家生態安全”等。構建海洋檢察公益訴訟生態環境修復體系，可依托以國家公園為主體的自然保護地體系，結合域內生態環境保護現狀，在系統統籌基礎上，分級分步驟探索推進。據此思路，可結合海南省發展戰略規劃、海南全省“一心、一環、三江、多廊”的生態安全格局①“一心”：依托五指山、黎母山、鸚哥嶺、尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山，以熱帶雨林國家公園為主體，構筑全島生態綠心；“一環”：以環島生態岸段和生態海域為主體的生態藍環，包括珊瑚礁、海草床、紅樹林、河口、近岸海島、砂質及巖基岸線等重要生態資源；“三江”：南渡江、萬泉河、昌化江三大生態水源；“多廊”：多條連通山海生態廊道。，以及海南省海域環境管控規劃，對接海洋生態環境辦案實際和需求，從總體上科學謀劃全域海洋生態修復體系。在此基礎上，結合全域生態系統自身稟賦特點，以及現實保護需求以及海洋公益訴訟辦案實際，選取域內重點保護區域、典型生態系統、海洋關鍵物種等構建重點突出、相互協調、系統全面的“海洋生態環境修復基地”體系。如瓊北地區海洋生態保護問題，該地區對應“海澄文定”綜合經濟圈，該經濟圈經濟體量占全省體量較大、人口最為集中，沿海生態環境保護壓力也最大。該地區典型海洋生態系統有東寨港紅樹林生態系統。東寨港紅樹林濕地是國家級自然保護區，也是我國七個被列入國際重要濕地名錄的保護區之一的濱海濕地生態系統，對瓊州海峽乃至整個瓊北地區海洋生態安全至關重要。對此，可以探索設立具有區域性作用的生態修復基地。又如海南東線沿海生態保護問題，該海域海洋生態要素最為豐富，區域生態系統最具典型性，生態環境同樣面臨較大壓力。該沿線典型生態系統為銅鼓嶺國家自然保護區內海洋生態系統。該自然保護區區位優勢獨特，位于海南島東北角，處于海陸交界部位，包含海域生態系統和陸域生態系統等不同生態系統，屬于典型陸海統籌綜合型自然保護區。該區域對全域海洋生態環境安全至關重要，保護對象主要包括珊瑚礁及其底棲生物、熱帶常綠季雨矮林生態系統及其野生動物、海蝕地貌、麒麟菜海草系統等。對此，可以探索設立具有全域性作用的生態修復基地。

2.“基地+基金”框架

如上所述，結合區域內生態環境實際情況和司法實踐需求，選取具有代表性、現實急需修復保護的地理單元建設“海洋生態環境修復基地”，與之配套構建多方參與的“海洋生態修復基金”或者開設政府財政專戶。案件執行款統一匯入該基金賬戶或財政專戶管理，生態環境修復基地內生態修復工作按照短期、中期、長期分別擬定規劃，所有修復工作均實行項目化運作，并根據不同情況對社會公開。項目規劃和立項需專業機構或相關領域專家進行前期評估和論證，通過申請審批方式向生態修復基金或專戶申請資金，修復項目一定周期后對修復效果、資金使用情況進行評估、審計、監督，直至項目結項。該方案一方面可以精準對接政府生態修復規劃，助力域內生態環保治理工作，大大減輕政府財政負擔；另一方面也是以法治思維，通過法治手段落實“環境有價、損害擔責”要求，有效破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的現實困局。此外，該模式還可根據實際運行情況不斷完善豐富，探索嵌入勞務代償、藍碳交易、生物救助、環保普法、科普宣傳等功能模塊，從而實現共建共享、開放式可持續發展。（詳見圖示2：“基地+基金”框架示意圖）

圖示2：“基地+基金”框架示意圖

3.“司法+行政+科研”框架

生態環境修復是一個系統性、專業性很強的工作，單獨依靠一個部門或者一個業務條線無法實現目標。構建以“海洋生態環境修復基地”為中心的特殊執行規則體系，實際上是在海洋生態環境公益訴訟法律制度框架下搭建一個資源信息交互平臺。該平臺的核心功能就是將各相關職能部門、單位的職責統籌起來，將各類要素集中起來，信息與信息碰撞、供給與需求對接，提高資源配置效率和精準性。故，該規則體系運行關鍵就在于各相關要素、信息、資源等是否被有效統籌、配置。根據實踐需要和相關探索，該規則體系的構建，除了檢察機關、法院發揮公益訴訟司法職能外，行政機關尤其是涉海洋生態環境修復主管部門以及涉資金管理的財政部門，也應發揮自身法定職責，承擔生態修復基地的日常管理和生態修復項目落實情況的跟蹤檢查，以及加強對修復資金的管理，確保資金安全，?？顚Ｓ?。尤其重要的是，該規則體系的構建與運行還應特別注意加強與科研院所專業力量的緊密合作，科學評估和實施域內海洋生態環境修復工作，進而構建“行政主導、司法保障、科研支撐”框架結構。（詳見圖示3：“司法+行政+科研”框架示意圖）

圖示3：“司法+行政+科研”框架示意圖

（三）實現路徑與長效機制

1.短期目標及實現路徑：試點先行、形成機制

針對域內海洋檢察公益訴訟生態修復實踐中存在的突出問題，結合海南實際情況，商請法院、海洋生態環境保護行政主管部門、相關科研單位等圍繞“海洋生態修復基地體系”框架結構，開展研討、凝聚共識，確定全省海洋生態環境修復總體構想，選取若干代表性海域單位，如銅鼓嶺國家自然保護區等設立修復基地，與財政部門、審計部門溝通協商開設海洋生態修復資金專項賬戶。組織制定相關制度文件，明確修復基地設立條件、程序、日常運營管理、各方職責，以及修復資金的來源、管理、使用、審計、監督等具體內容。

2.中期目標及實現路徑：全域推開、地方立法

在試點運行和積累經驗的基礎上，及時總結試點工作行之有效的做法，進一步完善相關機制辦法，適時在域內全面推行。借助海南自貿港立法權，對實踐中已經成熟的做法，及時制定地方性法規規章予以確認，進一步為國家立法提供地方經驗。

3.長遠目標及實現路徑：查漏補缺、國家立法

一是檢察公益訴訟單獨立法，單設執行章節，對司法實踐中公益訴訟特殊執行規則進行系統構建；二是在海洋環境保護法中專設條款對海洋生態修復特殊性予以明確，對海洋公益訴訟司法實踐探索成功經驗等特殊執行規則進行立法確認。