工作與家庭平衡社會政策的演進邏輯

陳 芳,鄭珊珊

1.南京郵電大學 人口研究院，江蘇 南京 210042；2.南京郵電大學 社會與人口學院，江蘇 南京 210023

現代國家區別于傳統國家的關鍵特征之一在于是否擁有一個健全的社會政策體系?，F代政治學將人類歷史的演進解釋為人類從自然狀態走向文明狀態的過程,促使這種轉變的就是現代國家的社會政策。在傳統社會,人的生老病死都被視為自然現象,是無需國家干預的生命過程,但在今天,國家借助各種社會政策積極干預,生老病死已經成為一種社會現象?？梢哉f人的生老病死狀況在很大程度上受制于一個社會的文明程度,也成了一個社會文明程度的標志,這充分表明社會政策承擔著延續人們生命的功能。當我們用“從搖籃到墳墓”來形容福利國家的社會保障制度時,表達的就是其通過社會政策維持社會成員生命延續的含義。

社會政策的一個特殊之處在于它雖名為“社會”政策,卻并不直接作用于社會,因為社會并不是一個統一的實體。在人類社會,生命延續的過程主要發生于家庭之內,因而社會政策就其作用對象——家庭而言也可以被視為一種家庭政策。到20世紀后期,在許多因素的共同作用下,家庭的結構與功能都發生了歷史性轉型,許多國家陷入了人口再生產的危機。同時,知識經濟的興起從邏輯上把人從自然生命改造為人力資本,這種改造過程也存在于家庭空間。人口再生產和知識經濟發展的交互作用逐漸將生命延續的主題置換為人力資本增長,家庭也從生命延續的空間變成了人力資本增長的空間。正因為如此,傳統家庭政策體系開始向工作與家庭平衡政策體系轉型和演進。

從20世紀90年代開始,工作與家庭平衡政策在西方發達國家興起,并逐漸形成了區別于傳統家庭政策的幾大重心,如促進性別平等和就業、提高兒童照護質量等?；谙鄳恼邔嵺`,西方學術界提出了名為“社會投資”的社會政策思想和社會政策范式,歐盟在2013年將其納入了官方政策議程。2010年,中國政府發布的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要為各類人才平衡工作和家庭創造條件,這表明國家正式承擔起新的職能——幫助社會成員平衡工作和家庭以促進實現全體人口的人力資本增長;2019年,隨著《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》的出臺,中國的工作與家庭平衡政策正式進入了政策供給階段。為做出更合理的政策設計,學術界首先需要對這一政策的演進邏輯做出合理解釋。本文就是這樣一種嘗試,從“生命國家化”的命題出發,考察了現代國家家庭政策如何轉變為工作與家庭平衡政策,并分析這種轉型對國家提出的挑戰以及國家如何回應這些挑戰。

一、“生命的國家化”與社會政策的早期實踐

(一)生命的國家化

著名政治學家阿倫特(Hannah Arendt)認為,古代雅典城邦是由家庭與城邦兩個領域構成的,其中家庭屬于私領域,城邦屬于公領域,后者中的所有活動都與公共世界有關,前者中的活動則僅與維持生命有關[1]17-23。由此看來,家庭其實是基于生物的生命需要而形成的,這種生命需要在人和其他動物之間并無本質不同。

近代以來,城邦中公私分立的格局逐漸發生轉變,家庭與國家在社會的中介作用下出現了相互融合的趨勢。以工人運動為代表的早期社會運動所主張的就是對生命延續之條件的滿足,在這些社會運動的推動下,國家將再生產定為社會的基本職能。至此,城邦時代明確的公私劃分就不存在了,正如阿倫特的精辟之言:“在我們眼里,它們之間的分界線完全模糊了,因為我們所見的人民組織和政治共同體都是依照家庭形象建立的,一種巨型的、全國性的家務管理機構照管著人民的每件事情”[1]18。換句話說,社會其實是一個大家庭,國家則是這個家庭的管理機構,因而國家的所有政策廣義上都屬于社會政策,社會政策的深層含義即是家庭政策。

到18世紀下半葉,以生命為作用對象的權力技術產生了,并隨之出現了生命國家化的趨勢。在這一時期,“出生率、死亡率、壽命這些過程,與所有經濟和政治問題相聯系,構成了知識的首要對象和生命政治學控制的首要目標”[2]229-230。如果說君主權力的表現在于它能讓肉體死亡的話,新的生命權力的表現則在于它能滲透甚至操縱每一個人的生命過程,比如降低發病率、延長壽命、刺激出生率等,新的生命權力特別強調建立調整機制和某種生理平均常數,使總體人口保持一個穩定值,簡單說,就是圍繞人口建立保障機制,并優化生活狀態[2]232。在?？驴磥?君主專制是“使人死,讓人活”,生命政治則是“使人活,讓人死”[2]233。在生命政治中,國家的所有作為都是為了使人活,只有當國家不作為或無力作為時,才會出現讓人死的結果。國家的所有作為最后都會表現為對個體生命的社會性干預,其主要形式就是通過社會政策把家庭變成一個社會性的治理單元。

到20世紀初,家庭不再是一個純粹的私人活動空間了,“它現在是社會與人口的一個有機構成部分,擁有自己的內部生命過程,而且,如果要承擔起生產健康、負責及調整好的社會公民的角色,它就要被塑造、教育并拉入與國家的關系中。政治上的任務是發明出可以支持家庭的‘正?！δ懿⒃诓黄茐钠湔J同與責任的前提下使其能夠最有效地完成其社會義務的機制”[3]128。這些機制就是發展起來的現代社會政策體系,它們的出現標志著社會國家的正式形成,標志著現代政治獲得了作為生命政治的存在形態,宣告了“生命的國家化”。從此,維持生命延續成為國家最基礎的職能,而社會政策的功能就是為生命延續提供各種必要的條件,社會政策的所有演變都是基于生命延續之需要。

(二)社會政策的早期實踐

19世紀末,歐洲國家已經出現了家庭政策的相關實踐,主要是為了應對工業革命所導致的失業、疾病、傷殘、年老等社會問題,旨在救助和改善結構或功能方面出現缺陷的困境家庭的基本生存狀況,政策對象僅限于部分群體,比如當時德國針對勞工實施的社會保險政策。20世紀30年代,部分歐洲國家的生育率低迷,為同時應對人口規模和人口結構的變化,家庭政策開始作為專業術語指稱轉移支付中有利于大部分家庭發展或宏觀意義上的人口政策[4],家庭津貼和兒童津貼成為當時主要的政策工具?？傮w來看,這一時期的家庭政策還只是一種針對特殊家庭的補殘型政策。

二戰后,家庭的傳統保障功能受到工業化和城市化的影響而不斷弱化。以《貝弗里奇報告》為基礎,西方主要資本主義國家逐漸建立起福利制度體系,旨在減少社會貧困、提高福利水平。20世紀50年代之后,隨著經濟的復蘇,西方國家進入戰后黃金二十年,社會政策施策范圍幾乎是“從搖籃到墳墓”。福利國家以“男性養家模式”為基礎,把對家庭的支持落實在提高男性就業收入和福利水平上[5]。原本作用于特殊家庭的補殘型家庭政策逐步發展為面向全體公民的普惠型家庭政策。

二、生命延續的雙重挑戰與社會政策的投資轉向

(一)傳統社會政策范式

如前文分析,社會政策并非社會本身的產物,而是特定政治經濟體系的產物,它會隨著政治經濟體系的演變而發生變化?，F代政治經濟體系的發展大致可以分為兩個階段,與之相應,現代國家的社會政策體系也存在兩大范式。自19世紀后期以來,不受監管的市場經濟發生了嚴重失靈,并傳導到政治領域,國家開始采取干預措施,20世紀30年代凱恩斯主義被推上了歷史前臺,西方各國都走上了國家監管市場經濟的發展道路。20世紀70年代,由于凱恩斯主義無法有效解決經濟滯脹問題,新自由主義迅速成為新的經濟學正統,并發展成一種全球性的政治經濟改革原則,在全世界范圍內掀起了一場以私有化、市場化為導向的改革運動?？偟膩碚f,凱恩斯主義與新自由主義被視為20世紀兩大政治經濟體系,也都同時被視為20世紀的兩種社會政策范式。

作為社會政策范式,凱恩斯主義強調社會政策的公共性,要求通過普惠性的福利供給為市場經濟的發展提供充足的條件。凱恩斯主義指出,不受監管的市場經濟之所以會失靈,是因為普通家庭的基本需求沒有得到滿足,進而無力消費,導致生產出來的產品無法出售,最終造成經濟循環的中斷。所以,社會政策的功能就是為所有家庭的基本需求提供保障,使他們能在自身生命延續需求得到滿足的條件下擴大市場需求,從而促進整個經濟系統的有效循環。

相反,新自由主義則將社會政策視為一種成本,認為政府將大量公共資金用于普惠性的福利供給事實上拖累了經濟增長,因為在基本需求得到政府保障的前提下,普通人就會忽視對自身的人力資本投資,甚至退出勞動力市場,使得整個國家的人力資本價值大大降低。所以新自由主義的社會政策范式一方面主張削減福利供給以促使個體加大對自身的人力資本投資,另一方面試圖將社會政策變成對成功進行人力資本投資的個體的獎勵,以此增加經濟增長所需的投資供給?？梢?新自由主義的社會政策范式包含了某種“為生命定價”的邏輯,并將維持那些定價高的生命的延續作為主要目的,期望通過這種差別對待促使所有人提高自身的生命價格。這樣一種供給側的社會政策范式在新公共管理運動中從西方發達國家不斷向發展中國家擴散。與此同時,現代國家面臨著生命延續的雙重挑戰。

(二)生命延續的雙重挑戰

首先,知識經濟興起提出的挑戰。產業經濟從事的是物質產品的生產,生產設備與物質資料是最重要的生產要素,生產規模的不斷擴大需要大量受過標準化訓練的勞動者來承擔生產任務,他們可以使用工作報酬進行消費。所以,凱恩斯主義社會政策的基本目標是促進充分就業,通過充分就業達成維持全體社會成員基本需求、保障勞動力供給與有效消費的三重目標。到20世紀70年代,現代經濟形態朝知識經濟發展的趨勢已經非常明顯。與產業經濟不同,知識經濟并不生產物質產品,即使某些知識產品也有物質載體,但其核心是蘊含的創新性知識。知識創新是由人完成的,或者說是人的人力資本投資的回報,所以知識經濟的發展依賴社會成員的人力資本投資,這就要求社會政策承擔起促進人力資本投資的功能,新自由主義因其提倡這一點而成功取代了凱恩斯主義的位置。這意味著,對當代社會政策而言,僅僅維持自然生命的延續是遠遠不夠的,任何社會政策都必須要促進其作用對象人力資本的增長,這對當代社會政策來說是一大挑戰。

其次,人口再生產危機提出的挑戰。新自由主義將社會政策視為成本進而大幅削減福利供給的做法造成了嚴重的人口再生產危機。國家不再承擔保障基本需求的職能,而是推行越來越多獎優罰劣的激勵政策,社會不平等不斷擴大,家庭功能受到破壞,使得各國生育率普遍下滑。再疊加人口老齡化的影響,當代各國的人口結構明顯失衡,嚴重威脅到了經濟的可持續發展,使得整個政治經濟體系都陷入了嚴重的危機之中。

(三)社會政策的投資轉向

為了應對危機,從20世紀90年代后期開始,西方國家紛紛提出了“第三條道路”的改革倡議,試圖尋找凱恩斯主義與新自由主義之外的第三種社會政策范式,集體性地轉向了“社會投資”這種新的社會政策范式?？肆诸D在1992年美國總統競選中以“把人民放在第一位”為主題,表示“我們必須采取的變革既不是自由主義式的,也不是保守主義式的。它是兩者的結合,而且與兩者截然不同……政府的責任是創造更多的機會。人民的責任是充分利用這機會”[6]6-7?？梢?社會投資范式吸納了新自由主義強調人力資本投資的觀點,認為社會政策的基本功能就是促進人口的人力資本投資,同時社會投資范式又反對新自由主義將社會政策視為成本的觀點,認為社會政策本身就是一種投資,是知識經濟時代的重要生產要素之一。區別于凱恩斯主義,社會投資范式不把社會政策當成一種再分配工具,而強調社會政策必須能夠在當前與未來產生收益,并以積極的方式支持性別平等和女性參與勞動力市場,其主要觀點包括:投資人力資本、以兒童為中心、責任共擔、社會保障與社會促進相結合等[7]6。2013年,歐盟出臺“社會投資一攬子計劃”,提出要通過對個體從幼年到老年的全生命周期的人力資本投資來回應知識經濟所提出的挑戰,正式確認了社會投資范式的地位,要求各國通過投資來維持個體生命延續,從而讓生命產生更廣泛的經濟與社會價值。

三、工作與家庭平衡政策的國際背景及國內現狀

(一)工作與家庭平衡政策的國際背景

社會政策的早期實踐以家庭政策為主。在20世紀前半葉西方的社會政策實踐中,就業政策與家庭政策彼此獨立,因為家庭內部有著明確的性別分工,即“男性養家”。在這種模式下,男性在就業市場中的活動受就業政策調節,女性在家庭中的活動則受家庭政策調節。兩種政策同時發揮功能以保障男性與女性維持各自的性別角色與社會角色,使得經濟生產與人口再生產都能正常進行。進入20世紀70年代,經濟衰退導致失業率上升、女權主義運動帶來女性就業率提高,以及第二次人口轉變(1)第二次人口轉變(Second Demographic Transition)由比利時人口學家列思泰赫(Lesthaeghe)和荷蘭人口學家馮德卡(Van De Kaa)提出,參見:吳帆,林川. 歐洲第二次人口轉變理論及其對中國的啟示[J]. 南開學報(哲學社會科學版),2013(6):52-61.中的生育、婚姻、家庭行為模式的轉變使得男性養家模式發揮作用的三個前提——男性充分就業、婚姻和家庭穩定、人口結構能維系正常的代際撫養關系逐漸瓦解。在男女雙方都進入了就業市場的條件下,就業市場的任何波動都會影響家庭功能的正常發揮,而家庭中的任何變故也會波及就業市場,就業政策與家庭政策彼此獨立的現狀隨之發生改變。

生育率的快速下降是西方發達國家家庭政策轉變的最重要原因[8]。20世紀80年代至90年代,部分歐洲國家的總和生育率降到1.5以下,陷入“低生育率陷阱(Low-fertility Trap)”[9]。20世紀末,歐洲整體上進入了超低生育率時代。(2)總和生育率在1.5～2.1為低生育水平(Low Fertility),1.3～1.5為很低生育水平(Very Low Fertility),降到1.3以下時,則是最低或超低生育水平(Lowest-low Fertility)。在人口預期壽命延長的加持下,人口老齡化給社會保障系統帶來了巨大壓力,家庭政策主要用來應對人口再生產問題。此時,女性就業率的提高所產生的工作與家庭無法平衡問題開始成為一個公共議題,相關政策主要是保障女性就業權利和孕產期間休假權利。但是在新家庭經濟學框架下,生育率和女性勞動參與率呈負相關關系[10],即工作與家庭是相互沖突的,從這一角度來看,提高生育水平的家庭政策和促進女性就業的就業政策在政策目標上是矛盾的。

20世紀末至21世紀初,越來越多的國家呈現出第二次人口轉變的特征,但同時一些國家的生育率止跌回升,諸多學者研究發現生育率和女性勞動參與率的關系在20世紀80年代中期由負相關轉向正相關[11-13]。提高生育水平和促進女性就業的內在一致性迎合了左翼政黨和右翼政黨的不同主張,不同福利體制下的國家紛紛出臺雙薪型家庭政策,最典型的就是育兒假政策和兒童照護服務政策。同時,信息技術的快速發展以及互聯網的日益普及,賦予工作時間與地點靈活性,腦力勞動者可以不受法定工作時間和固定場所的限制隨時隨地工作,工作與家庭的邊界也愈加模糊。就業政策也對工作與家庭平衡做出了新的回應。比如歐盟繼1993年《工作時間指令》后于1997年出臺《非全日制工作指令》,引導社會形成彈性工作時間的思維模式[14]?？傊?這一時期福利國家的主要政策擴張就是圍繞工作與家庭平衡展開的,從育兒假到兒童照護服務再到改變工作時間,一系列政策的出臺均旨在平衡就業和家庭照護的競爭性需求[15]。

從實踐來看,工作與家庭平衡政策能夠推進西方國家的家庭模式由男性養家模式轉向雙薪家庭模式,以更好地適應全球化和知識經濟發展的要求。國際勞工組織1981年《有家庭責任的男女工人機會和待遇平等公約》(第156號)主張應認識到有家庭責任的工人的問題是與家庭和社會相關的更廣泛問題的一個方面,國家政策應予以考慮[16]。經濟合作與發展組織將工作與生活平衡狀態納入幸福生活指數(Better Life Index),作為衡量人們生活幸福水平的一項重要指標。歐盟則通過強制性的決議和非強制性的政策敦促成員國共同采取行動為勞動者提供休假、兒童照護等幫助。經過多年實踐,工作與家庭平衡政策不再僅僅是一個性別議題,而是能夠回應人口再生產和知識經濟雙重挑戰的社會政策議題。

(二)中國工作與家庭平衡政策的實施現狀

中國的法律法規和政策文件中并沒有家庭政策這個類別[17],也沒有設立專門的政府職能部門來統籌管理家庭事務,相關性最大的主體是國家衛健委人口監測與家庭發展司,其主要職責包括人口監測預警并提出人口與家庭發展相關政策建議,完善生育政策并組織實施,建立和完善家庭扶助制度。學術界及實務界曾質疑中國是否擁有家庭政策[18],按照西方學者對家庭政策概念的界定,顯性的或者說狹義的家庭政策在新中國成立初期便有所表現,比如計劃生育政策、低保政策等以家庭為對象的政策,以及產假和護理假、撫養和贍養政策等以個人為對象的政策。

在很長一段時期里,中國勞動者的工作與家庭矛盾都以轉嫁給祖輩的方式來解決[19]。近年來中國家庭結構、家庭功能、代際關系、人口流遷、工作模式、工作方式等均已發生了深刻變化,工作與家庭的沖突正成為一種尖銳的社會矛盾,逐漸受到政府和學界的關注。隨著中國生育政策的調整,如何平衡工作與家庭已被正式提上政策議程。從國家層面來看,體現在從2019年開始多項托育服務政策密集出臺,如《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》;從地方層面來看,主要體現在延長母親產假、明確父親陪產假、倡導父母育兒假等。

但當前中國的工作與家庭平衡政策尚處于萌芽階段,且以應對人口再生產危機為主要政策目標,現有政策大多為了滿足家庭嬰幼兒照護服務需求,減少生育孩子、養育子女和完成工作之間的沖突。首先,缺乏平衡工作與家庭的家庭政策,突出表現在托育服務面臨托位供給不足和托位利用率不高的雙重困境,父母育兒假每年每人僅5～15天且基本限于子女三周歲前。其次,缺乏平衡工作與家庭的就業政策,突出表現在沒有確立非全日制用工的平等待遇原則從而難以提高就業安全感,彈性工作制也未得到企業廣泛認同從而難以緩解工作與照顧家庭的時間沖突。最后,從中國的社會政策體系看,未將工作與家庭平衡政策作為一個獨立的議題進行討論,使得不同政策的目標和結果相互沖突:比如當前積極生育支持措施不斷延長母親產假,在提高兒童照護質量的同時也嚴重影響了女性就業;漸進式延遲退休措施雖然在一定程度上有利于減少社會養老壓力,但在隔代照料非常普遍又重要的情況下會影響老年人的工作與家庭生活。

四、工作與家庭平衡政策的實踐方向

西方實施社會投資型政策是國家對人口再生產危機的反思與回應,目的是通過各種支持性政策保障家庭人口再生產功能,從而維護整個政治經濟體系的可持續運行。在這一點上,雖然中國并未經歷新自由主義的社會政策發展階段,但當前也面臨人口再生產乏力的難題,因而也可以借助社會投資型政策促進人口再生產。雖然技術進步已經讓人的生理存活變得更加容易,但在知識不斷更新的條件下,要想更有尊嚴地活著,每個人都需要有更新知識的能力,這就要求國家通過實施社會政策對所有人給予持續性的投資。因此,采取社會投資型政策成為中國社會政策體系改革的一個重要途徑。

首先,應對知識經濟發展帶來的挑戰。與西方國家的經濟發展呈現出的從產業經濟向知識經濟轉型的明確演進線索不同,中國的改革開放正好發生于世界經濟朝知識經濟轉型的時期,直接受到了知識經濟的沖擊。知識經濟的發展需要向“人才”要紅利,不是說國家要想辦法在全國人口中識別出稀有人才,讓他們引領經濟的發展,而是說國家要提高對全國人口的人力資本投資,讓所有人都可能成為經濟增長的引擎。國家實際出臺的相關社會政策就變成了一種社會投資政策。教育是國家對人口進行投資的最直接方式,為了保證教育體系正常發揮功能,國家必須確保家庭擁有為其所有成員提供接受教育的支持性條件。對未成年人而言,知識經濟對他們的要求更高,他們必須在學校課堂之外獲得更多的教育資源,這不僅需要家庭的持續經濟投入,也需要家長的持續時間和精力投入;對于成年人而言,要想適應日益激烈的市場競爭,他們需要在家庭和工作之間取得平衡,既能為子女教育提供經濟和精力上的支持,也要保證自己有足夠的時間更新知識。這些都反映出延續生命已不僅僅是一種家庭事務,而是一種公共事務,國家應當通過實施適當的社會政策使家庭得到更加有效的管理,從而助力知識經濟的發展。由于今天生命延續的主要障礙之一是人口結構變化所造成的勞動者無法解決工作與家庭的沖突,中國當前的社會政策體系建設就需要以促進勞動者工作與家庭平衡為指向,以此保障整個社會生命的順利延續。

其次,適應人口再生產模式的變化。改革開放前,受傳統大家庭文化與國家鼓勵生育政策的影響,中國家庭大多為多子女家庭,無論城市還是農村,在夫妻雙方都要從事生產活動時,長輩能夠分擔家庭養育子女的責任。雖然面臨較大的資源緊缺壓力,但當時較為年輕的人口結構為改革開放后中國經濟的發展積蓄了巨大的“人口紅利”。這一時期,人口再生產職責基本由家庭承擔,雖然部分工作單位為家庭人口再生產提供了許多幫助,但國家在這一過程中實則是缺位的。對當時的中國來說,家庭政策是一種較為陌生的事物,這是因為一方面國家的發展重點在于經濟增長,另一方面在大規模城市化尚未到來之前,家庭的傳統功能保留得相對完整。在進入21世紀后,首先,城市化和人口流動的加速使傳統大家庭因為地域分隔出現了分裂,削弱了大家庭內部的互助功能;其次,社會競爭加大導致教育、醫療、居住和日常生活等方面的成本不斷提高,此外養育孩子需要大量的時間和精力成本,這些使核心家庭面臨著巨大的生活壓力;最后,計劃生育后出生的一代人開始成為生育主力軍,人口老齡化趨勢愈發明顯,“四二一”家庭結構加重了核心家庭的養老壓力。這幾方面共同對核心家庭造成了嚴重的沖擊,使家庭越來越難以獨立承擔人口再生產的責任,迫切要求加速生命國家化的進程,國家應當更加積極地介入到人口再生產之中。

可見,在現代國家,社會政策的目標從維護家庭傳統功能轉變為促進社會成員工作與家庭的平衡。在知識經濟興起與人口再生產模式轉型的共同作用下,如何促進工作與家庭的平衡已經成了各國社會政策制定者共同面臨的挑戰。對中國來說,要想在新的經濟競爭中占得先機,解決人口結構變化帶來的各種深層次問題,就必須在社會政策供給上開辟出創新性的路徑,即借鑒社會投資視角,以支持社會成員平衡工作與家庭為政策目標加大社會支出。