生態產品價值實現面臨的問題與對策建議

□ 曾賢剛 俞東芳

建立健全生態產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是從源頭上推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對推動經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。生態產品價值實現機制的本質是，將綠水青山中蘊含的價值變現，把生態財富轉化為經濟財富，讓保護修復生態環境獲得合理回報。目前，浙江、福建、江西、貴州等省份積極開展生態產品價值實現探索，很多地方結合自身實際情況形成了一批綠水青山轉化為金山銀山的實踐經驗。

在理論上，生態產品價值實現作為踐行綠水青山就是金山銀山理念的重要抓手，已經引發了學術界的強烈關注和廣泛討論。但是關于生態產品價值實現機制、路徑和模式等關鍵問題還需要進一步搞清楚、回答好。在開展生態產品價值實現的實際工作中，一些地方已經由起步探索期進入了瓶頸迷茫期。本文對當前生態產品價值實現機制存在的一些問題進行了調研并提出思考。

一、生態產品價值實現機制存在的問題

1.GEP 核算實用性不夠強，對指導地方實際工作指向性不夠明晰

行政區域單元生態產品總值（GEP）核算的是，一定行政區域內各類生態系統在核算期內提供的所有生態產品的貨幣價值之和。其主要目的是表征生態系統服務的潛在經濟價值，以便更好地將自然生態保護納入經濟社會發展決策之中。GEP 核算的行政區域單元可以是省、市、縣、鄉、村五級，核算周期長度為1 年，核算對象為物質供給、調節服務和文化服務3 類生態產品總值。當前，GEP 核算工作在全國范圍內自上而下全面深化鋪開，省、市、縣級各層面積極探索GEP 核算，相繼出臺了相關核算技術規范。據不完全統計，截至目前，我國與生態產品價值核算相關的各級試點已覆蓋17 個省份、50 個地級市、超過160 個縣區。2022 年，在地方核算實踐的基礎上，國家發展和改革委員會、國家統計局聯合印發《生態產品總值核算規范（試行）》。從試點地區的核算結果來看，核算結果整體反映的還是自然生態本底狀況，GEP 核算結果很難通過人為努力去提高，這就導致核算結果推動生態產品價值實現的實用性還不夠強。

一是從核算結果來看，先天為主、后天乏力。在核算結果中，調節服務價值量占絕對主導地位，試算地區調節服務價值量明顯高于物質供給、文化服務，普遍占GEP 比例達70% 甚至90%以上。而調節服務價值量更多以體現生態系統氣候調節、水源涵養、水土保持、洪水調蓄等天生的生態本底為主，這就導致天生自然生態系統面積較大的地區GEP 相對較高。通過人為努力去推動生態產品價值轉化，一般只能提高物質供給和文化服務部分，但由于這兩部分占比太小，對總值的影響微乎其微。

二是從核算內容來看，注重數量、輕視質量。GEP 核算注重水域面積、森林覆蓋率等生態系統的面積大小等數量層面，而對河流、大氣、土壤等生態環境質量狀況欠考慮。而且，物質供給和文化服務類生態產品的定價存在同質化處理的現象，比如浙江省仙居縣的楊梅產品質量較好，市場定價較高，但在GEP 核算過程中，楊梅都是以全省平均價格核算。這就導致了人為治理生態環境、提高生態產品附加值等努力沒有在核算結果中顯現，降低了應用核算結果推動地方改善生態環境、促進生態產品價值實現的可操作性。

三是從核算方法來看，將邊際價值當成了存量價值。當前的生態產品價值核算基本上采取的是功能價值法，即確定擬核算的生態產品和服務的功能量，然后將生態產品和服務的價格與相應的生態產品和服務功能量相結合，計算出每一種生態產品和服務的經濟價值量。其中，生態產品和服務的價格通常是指它在市場上進行交易的價格。實際上，在市場上進行交易的價格是指生態產品和服務的邊際價值，它并不一定等于擬核算的生態產品和服務的存量價值。因為擬核算的生態產品和服務通常是自然資源存量，這些資源并沒有進入市場，如果這些存量的生態產品數量比較大，一旦進入市場，就會對生態產品價格產生重要影響。因此，這種認為全部存量的生態產品都是可利用且是可交易的，即把生態產品的存量與流量看成是同質的，認為人們愿意為最后一個單位的生態產品付錢的想法，是不成立的。

2.生態產品價值轉化路徑較為單一，產值規模小，對地方經濟帶動不強

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，生態產品價值實現的幾條路徑主要有生態種養和加工、環境敏感型產業、生態旅游、生態資源權益交易、生態保護補償等方面。自然資源部自2020 年起至今公布了四批次全國生態產品價值實現典型案例，在37 個國內典型案例中，涉及生態修復及生態補償的有20 個、農文旅的有13 個、環境權益交易的有4 個?！墩憬∩鷳B產品價值實現典型案例》收錄案例33 個，涉及生態產品價值轉化的案例有17 個，均為農文旅項目?？傮w來看，生態產品價值實現路徑轉化較為單一，以農文旅產業為主，經濟效益不強，對地方經濟帶動作用有限。

一方面，農文旅項目經濟效益較弱。近年來，各地積極探索生態產品價值實現，創新結合互聯網流量、網紅模式、美學文創等，推動“生態農業+休閑旅游”等模式融合發展，積極培育精品民宿、露營、采摘、研學等豐富多彩的產品體驗。如浙江省湖州市安吉縣的深藍計劃、浙江省溫州市永嘉縣的鄉村音樂節等，具有一定的熱點效應，有效地促進了鄉村振興和當地居民增收就業。然而，整體上來說農文旅產業相對工業而言，建設周期較長、投入較大、產業鏈較短、經濟產出和地方稅收均較低，靠流量帶來的網紅效應也容易出現短期爆火、長期難以持續的現象，對地方經濟增長拉動作用有限。

另一方面，環境權益交易市場活躍度難提高。碳排放權、用能權、排污權等環境權益往往是企業的發展權，初次配額由政府統一分配，想要增加配額往往需要重新審批，因此企業往往存在惜售行為，市場交易活躍度不高。此外，這些環境權益往往跟行政考核相掛鉤，市場交易和區域間考核體系尚未完全打通，如A 縣企業多余的用能權出售給B 縣企業后，B 縣能耗考核中尚不能把這部分能耗納入，一定程度上降低了市場購買的欲望。

3.生態產品價值轉化模式同質化突出，面臨可持續發展問題

從傳統產業到“兩山”轉化，浙江省都是先覺者。鄉村旅游、鄉村養老、綠色農產品等轉化模式，在浙江省內都能找到成功典范。這對于起步相對較晚的地區是很好的示范，但也存在盲目照搬、簡單復制而導致的嚴重同質化的問題。生態農業、生態產品粗加工、農家樂和漁家樂等升級的民宿等是當前生態產品價值轉化的主要模式，其中的科技含量與附加值都比較低。這必然導致激烈的市場競爭，存在明顯的市場風險與挑戰。

而且，一些前期快速發展且成效顯著的地區出現了持續支撐力不足、后勁乏力的問題，主要體現為：一些家庭作坊型的產品加工類產業，在精準市場定位與整體提升方面面臨很大的挑戰；有些以村集體經濟或集體組織形式出現的項目與環境管護事項，村民參與度不高；一些大型生態工業、生態農業項目招商引資雖有突破，但存在項目落地難度大、產業層次不高、人才等生產要素突破較難、企業發展空間受限、企業持續盈利能力弱等問題，尤其是基層政府或村級經濟組織與社會資本合作的項目，其風險應予高度關注。

4.部分生態資源產權界定比較難，市場化生態產品價值實現路徑有待暢通

諾貝爾經濟學獎得主科斯提出，能夠保證經濟高效率的產權應具有明確性、專有性、可轉讓性和可操作性，即產權的清晰界定是資源市場配置的前提條件，產權界定越清晰，市場資源配置效率就越高。在我國，山、水、林、田、湖、草等生態資源，一部分屬于全民所有，一部分屬于集體所有。對于全民所有部分，原國土資源部等七部委于2016 年聯合印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，對全民所有的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記。對于集體所有部分，農業農村等相關部門也已經針對農村集體用地所有權、宅基地使用權、農村土地承包經營權等開展確權登記工作。截至目前，確權工作依然任重道遠，主要存在以下幾方面的問題。

一是生態資源權屬存在爭議而難以確權。生態資源產權邊界不清，村與村之間、個人與個人之間存在權屬爭議。如有些水庫在20 世紀60 至70 年 代建造，項目檔案資料不全，出資情況較為復雜，水庫所在地村與村之間產權關系復雜，確權比較困難。

二是賦權部門職責不明晰而難以確權。生態資源的賦權部門涉及農業農村、林業、水利、自然資源等多部門，部分生態資源如園地、養殖水面、調節服務類生態產品等產權，因法律法規沒有明確賦權部門而難以確權。

三是確權成本較高而難以確權。對于年代久遠，邊界不清的產權歸屬，如林權雖然已經頒證，但林權證上地塊四至邊界不清，常描述為東至某崗，西至某路，北至某坑，南至某山。這些往往需要通過重新現場勘測明確邊界，測繪難度大、成本高，涉及界線確認時容易產生糾紛。

5.生態產品經營過程中存在抵押難等問題，社會資本參與積極性不夠

大部分生態資源散落在農村，因其清溪碧波、群山疊翠的自然環境和清新自然、心曠神怡的舒適體驗，觸發了不少城市居民擁抱自然、回歸自然的向往，社會資本由此也積極投入到生態資源開發利用過程中。企業在投資活動中，往往需要配套融資。從現階段的實踐探索看，目前生態資源相關的綠色金融產品主要有兩類，一類是以生態資產（或者是生態資產的使用權/經營權/未來收益權等）作為抵（質）押物，如林權抵押貸款、公益林補償收益權質押貸款等，另一類是生態信用貸款，如浙江省麗水市創新的“兩山”信用貸，是基于麗水市建立的生態信用行為正負面清單和生態信用積分“綠谷分”評定機制而創新的一款信用貸款。

對于第一類貸款，合格的抵（質）押物往往需要具備權屬明確、可估值、可流轉等特點，而目前大多數生態資產難以滿足這些要求。一方面如前文所述生態資源確權較難，進展較慢；另一方面，生態資產（產品）變現能力較弱，農房租賃、林下經濟、水域養殖等生態資源使用權（經營權）的溢價空間較低；此外，生態產品市場交易服務體系尚未構建，導致生態資產流通性不佳，不良處置存在困難。對于第二類貸款，以信用貸款為主，額度較小，且要建立完善的信息收集管理制度較難。因此，整體來說生態資源資產在估值作價、抵押登記、不良處置等方面均存在困難，金融供給成本偏高、風險偏大，金融機構參與生態產品價值實現機制建設的積極性不高，降低了社會資本投入的積極性。

二、生態產品價值實現機制未來發展的對策建議

1.生態產品價值核算要結合市場情況，體現生態效益，注重實用性

現階段GEP 核算的專業性、理論性較強，但實際應用性較弱。一方面，要進一步優化核算方法，讓GEP 核算不僅僅關注生態系統家底“存量”的增減，更應體現人類探索生態資源資產轉化利用、生態產品供給能力變化并將其轉化為經濟價值的“增量”，提高地方推動生態產品價值實現工作積極性。另一方面，應加強特定地域單元生態產品價值核算（VEP）及其應用，根據國家發展改革委和國家統計局聯合印發的《生態產品總值核算規范（試行）》，特定地域單元的生態產品價值核算主要用于經營開發、擔保信貸、權益交易等市場發揮作用的生態產品價值實現領域。VEP 核算及應用對市場的實用性顯然更強一點，應盡快出臺VEP核算相關標準規范，做到核算方法以市場應用為導向，核算結果緊扣市場需求，以充分發揮市場配置資源的作用。

2.生態產品價值實現思路要拓寬，除了直接價值也可以考慮間接價值

生態產品的直接價值一般是指將生態產品直接變現，比如農產品銷售，生態旅游開發等，這類生態產品價值轉化往往產業鏈短、規模小、經濟效益不高。生態產品的間接價值指的是體現生態系統對經濟的服務支撐作用，潔凈水源、清新空氣、宜人氣候、良好環境等生態優勢可以更好地服務經濟發展，讓好山好水好風景演繹出好經濟。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》提到的潔凈醫藥、光伏工程、電子元器件等環境敏感型產業，對生態環境質量要求高，這些產業的發展可以體現生態產品對經濟的間接服務價值。如浙江省麗水市龍泉市，水好、雜質少、硬度低，空氣質量好，吸引了國鏡藥業的落地發展。因為國鏡藥業以生產大輸液系列產品為主，對原水和空氣質量的要求非常高。2022 年，國鏡藥業實現工業產值5.62 億元，上繳稅金4942.69 萬元，有效帶動了當地經濟發展。這也是生態產品價值實現的一種模式。

3.生態產品價值實現模式要突出特色，實現高質量發展

高質量發展既是“兩山”轉化的目標方向，也是“兩山”轉化的內源動力。浙江省“兩山”轉化的成功經驗在于，以生態化為總體導向調整產業結構，探索形成低耗、減排、高效的高質量增長模式。

一要以著眼長遠的 “經營”理念推進“兩山”轉化。要著眼于生態資源的保值增值與個性化、差異化發展帶來的生態價值溢價效應，著力解決產品標準、品牌等問題。如浙江省麗水市通過“互聯網+生態”農村電子商務模式，成功打造“麗水山耕”公共品牌。

二是推動涉農產業鏈縱向延伸。結合地方特色，推動農業現代化、高效化轉型，將農業再生產過程中的產前、產中、產后等諸多環節聯結成完整的農業產業系統，以農業產業鏈縱向延伸帶動效益鏈與價值鏈產生。

三是促進三產橫向融合。以“互聯網+”為主導實現第三產業結構轉型升級，通過一、二、三產融合，以區塊鏈搭建數字經濟時代第三產業的價值互聯網，提高土地和其他生態資源附加價值，切實讓廣大群眾分享到生態與數字經濟融合的放大效應。整合農、林、旅、文等單體資源，由單一的生產性功能向康體養生、研學教育、度假休閑等多功能產品發展。如浙江省安吉縣余村明確“一產接二連三”發展路徑，成功將農村生態資源和特色文化融入鄉村旅游。

四是推動主導產業特別是生態型產業集聚發展。節約土地、市政等公共資源建設成本，借助規模優勢放大科技和管理創新乘數效應，形成產業生態鏈和生態網，打磨高效率生產、低成本治理的產業新模式。

4.生態資源確權工作要分類施策，逐步解決確權難題

針對能夠賦權的生態資源，要從法律法規層面明確賦權部門，如建議明確由農業農村部門健全林地、園地、養殖水面等農村土地承包經營權確權登記頒證制度，自然資源部門配合做好相應的產權登記工作。針對難賦權的生態資源，一方面，可以開展載體化認定，如對于固碳、水源涵養、水土保持等無形的調節服務類生態產品，建議可以依附于所棲身的有形的物質資源載體，由各類載體管理部門牽頭梳理無形生態產品與其所棲身載體的其他權能關系，按照相應的物質資源載體的產權歸屬進行權益認定。另一方面，探索物權化有效路徑，建議先行開展“碳匯所有權”物權化探索，根據碳匯功能所棲身的物質載體管理部門明確森林、竹林、濕地等各類自然資源的“碳匯所有權”登記工作中的事權。

5.創新綠色金融服務，調動社會資本參與的積極性

一是研究完善反映生態價值、體現市場供需關系的生態資源資產價格形成機制，鼓勵金融機構將生態產品價值納入生態資源資產估值作價體系。二是建議金融監管部門鼓勵金融機構和金融組織創新金融服務，完善普惠金融和綠色金融的配套支持政策，創新差異化金融產品，專項支持生態資源資產開發，實現金融供給與需求有效對接。三是完善金融風險防控機制，建立由融資擔保機構、商業銀行等多方協同的風險共擔機制，按一定比例分擔金融違約風險。建議研究出臺不良生態資源資產處置專項管理辦法，設立違約生態資源資產交易市場，為出險貸款的抵（質）押物提供處置交易平臺。