國家整合的香港實踐
——以香港特區新管治主體產生方式變革為例

趙偉英

香港自古以來就是中國領土，香港居民中的絕大部分與內地同宗同源，有著相同的歷史、文明起源，這是不爭的事實。盡管從遙遠的歷史到毗鄰的地理位置，香港都與內地緊緊相連在一起，但一百五十多年的港英殖民統治致使部分港人與古老中國的情感紐帶未能順利轉化為對新中國的認同。內地居民個人奮斗與國家發展緊密結合，從“臣民”到公民身份的轉換同時也伴隨著對國家、民族認同感的產生與強化。而這樣的歷史，部分港人體會不夠深刻。①也曾有學者從“制憲權行使缺位”角度論述過港人與內地憲法產生隔閡，從而影響國家認同感的問題。參見王振民、孫成：《香港法院適用中國憲法問題研究》，《政治與法律》2014 年第4 期。香港回歸后，香港居民從被管治者到成為特區的主人，經歷了政治身份的根本性改變。但是由于“一國兩制”和中央對港事務的謙抑，這樣根本性的憲制基礎改變也并未在香港特區居民的日常生活中有太多體現。①相似觀點還可參見強世功：《“和平革命”中的司法管轄權：從“馬維琨案”和“吳嘉玲案”談香港憲政秩序轉型中的司法主權之爭》，見陳弘毅、鄒平學主編：《香港基本法面面觀》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2015 年，第163 頁。日常生活的“不變”沖淡了部分港人對憲制層面巨變的認知，也給通過政治權力的賦予培育港人對國家的認同帶來了障礙，②公民權的出現會創造出超越部族認同的國家認同，前者是種族上的認同，而后者是政治上的認同。國家認同以地緣而非血緣為紐帶，要求獲得其成員最高程度的忠誠。參見[美]菲利克斯·格羅斯：《公民與國家——民族、部族和族屬身份》，王建娥、魏強譯，北京：新華出版社，2003 年，第20 頁。香港特區居民的國家認同從觀念到制度建構的跨越尚未能順利實現。如何在“兩制”之下進行有效的國家整合，是香港自回歸以來長期面臨的問題。

一、國家整合的內涵及其價值

（一）國家整合的概念

國家整合即擁有合法地位的主體（通常是政黨或政府）通過一系列制度安排將導致國家裂變、削弱國家政權合法性和國民同質性的各種因素予以削減，以實現國家內部一體化的過程。③參見關凱：《族群政治》，北京：中央民族大學出版社，2007 年，第34 頁。國家整合是維持一國統一、不被分裂和瓦解的重要手段。蘇聯因無法整合國內各民族間利益訴求，無法化解國內尖銳的民族矛盾而引發了民族危機，最終導致解體。南聯盟也因為無法整合國內的民族宗教矛盾、消解分離勢力，建立有向心力和凝聚力的聯邦制國家而最終走向解體。

在我國內地學者視野中，國家整合這一概念常見諸對我國內地城鄉二元化和多民族問題的研究中。拋開具體場景，學者均認為國家整合是一個過程，最終達致的目標是國家一體化。④參見徐勇：《國家整合與社會主義新農村建設》，《社會主義研究》2006 年第1 期；周平：《多民族國家國家整合的邏輯》，《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第4 期。與國家整合相近的另一個概念是國家統合。有學者給國家統合下的定義為“國家的一體化、整體化”，⑤林來梵：《憲法學講義》，北京：清華大學出版社，2018 年，第209 頁。在國家內部各區域、民族、階級之間形成一個向心力高、凝聚力強的政治共同體（political community）。統一為統合的先決條件，但統一的國家未必產生國家的統合，⑥參見蕭啟慶:《內北國而外中國——蒙元史研究》，北京：中華書局，2007 年，第18 頁。國家統合更要求國家組成部分對中央權威的認同和對離心傾向的抵制。⑦參見高月：《清末新政時期中央政府對邊疆地區的治理與綜合研究：以新疆、西藏、蒙古地區為中心的考察》，北京：中國社會科學出版社，2022 年，第14 頁。我國內地實現國家統合的體現包括憲法、中國共產黨的領導、人民代表大會制度、黨對軍隊的絕對領導、共產黨領導的多黨合作制、確立主導性的意識形態等。⑧參見林來梵：《憲法學講義》，北京：清華大學出版社，2018 年，第213 頁。其實際統合效果優異，但該學者也承認目前學界對國家統合理論的研究不足，與實踐操作的豐富相比落差較大。本文認為，就上述學者對國家整合和國家統合的理解而論，國家統合實為國家整合需達至的目標，即整合是實現統合的過程，而統合為整合所需實現的目標。本文探討香港特區所進行的有利于人心回歸的實踐，取國家整合之意更為貼切。⑨國外對國家整合（national integration）的研究多見于對歐洲各國移民政策、移民在新國家的歸屬感等問題。

就國家整合的內涵而言，包含正反兩個方面。正向的為對國家認同感的培育和強化，反向的為對分離、分化國家傾向的抵制。①相似論述還見于學者對國家建構的理解，即國家建構不僅需要正向聚合各種資源，也需要反向紓解導致國家裂變的壓力，從積極與消極兩個方面保證國家存續。參見任劍濤：《從“民族國家”理解“中華民族”》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第5 期。對國家認同感的培育可通過強化香港特區與內地在人文、產業、教育、醫療、科技、經貿、旅游等多方面的溝通，在香港特區開展國民教育等措施進行；對分離傾向的抵制則重點體現為一系列維護國家主權、安全的措施和制度安排，如制定實施香港國安法和香港特區新管治主體產生方式②本文討論的特區管治主體指立法會及行政長官，特區管治主體的產生方式即為立法會和行政長官的產生方式，新特區管治主體產生方式為2021 年全國人大常委會修改香港基本法附件一和附件二后香港特區立法會和行政長官的產生方式，原有產生方式則為對本次修法之前香港特區管治主體產生方式的統稱。對“愛國者治港”原則的落實等。

（二）國家整合的價值

國家整合在中國千年帝國史上對維持和鞏固中央集權制度的作用不言而喻。已經通過軍事手段統一的疆域被宗法社會、皇權專制、官僚統治和儒家意識形態等工具整合成有機統一體系，獲得超越王朝更替、國家分合、政權流轉的生命力。③參見林尚立：《政治建設與國家成長》，北京：中國大百科全書出版社，2008 年，第9 頁。古代中國歷史充斥著大量周邊民族逐漸被漢化的過程，甚至有遼、元等征服王朝主動融入中華王朝傳統政治和文化制度的先例。土司制度、“改土歸流”、向少數民族地區大量移民等措施也超越了軍事手段和行政手段，宗教、文化和制度手段均被大量運用以整合少數民族，由此產生的對政權的認同感比國家本身更加持久。④參見李懷?。骸冬F代中國的形成：1600—1949》，桂林：廣西師范大學出版社，2022 年，第67—68 頁。中國歷史是一部體系史，體系內各區域的人群以復雜深刻的方式被聯結，時而對抗時而合作，共同推動了帝國秩序的形成與自我超越。⑤參見施展：《樞紐：3000 年的中國》，桂林：廣西師范大學出版社，2018 年，第27 頁。近代以來的列強入侵和經年戰亂重新塑造了中國人民對民族和國家認同感，這種認同感也隨著參與新中國的建立建設而遷移至對新中國的認同上。新中國建立在空前統一且高度凝聚的基礎上，但仍面臨國家整合的任務，如為整合國內少數民族而采取的民族區域自治制度及給予少數民族和地區的各種政策優待與扶持；⑥參見歐陽景根：《社會主義多民族國家制度性國家認同的實現機制》，《浙江社會科學》2011 年第5 期。為整合農村生產力量支持工業化而進行的人民公社化運動；為整合二元化的城鄉結構而進行的城鄉一體化建設等。國家整合無法自動實現，它是一系列融入居民日常生活的制度安排運轉的結果，這些制度的運轉將直接關乎國家整合的效果。港澳回歸以后，領土統一也帶來了如何對其進行國家整合的問題，而香港特區近年來愈演愈烈的本土主義思潮更是將對香港特區進行有效國家整合的任務擺上迫切的日程。

二、“九七”后香港特區實現國家整合的實踐

作為一種全新的國家統一理論，“一國兩制”最大限度地降低了實現國家統一的代價，也最大限度保障了各方追求利益最大化的權利，⑦參見王振民：《“一國兩制”下國家統一觀念的新變化》，《環球法律評論》2007 年第5 期。但“一國兩制”政策并不必然保證香港特區國家整合的順利進行?！熬牌摺敝?，香港要實現于一國之內的整合，需高度倚賴其與中央的良性互動?；貧w不是一個時間點，而是一個過程，國家不僅需要形式意義上的統一，更需要實質意義上的整合。①參見魏健馨：《“一國兩制”原則下國家統合機制研究》，《統一戰線學研究》2021 年第1 期?！熬牌摺敝笪覈鴮ο愀刍謴托惺怪鳈?，但香港的人心回歸尚未完成。香港的特殊歷史導致存在諸多干擾國家認同的因素，國家整合正是通過一系列化解和消除各種國家認同危機的實踐得以進行。②參見魏健馨：《國家認同：緣起、特殊性及其制度優勢》，《海峽法學》2022 年第6 期。關于香港特區國家整合的實踐內容，學界關注的重點之一在香港特區居民的身份認同。很多學者從社會學角度出發，通過田野調查的方式了解香港特區居民對于自我身份的地區和國家認同，對其高地區認同但低國家認同的原因進行分析。③參見葉華：《香港居民的身份認同》，《大珠三角論壇》2016 年第1 期；肖濱：《兩種公民身份與國家認同的雙元結構》，《武漢大學學報》2012 年第1 期；王衡：《國家認同、民主觀念與政治信任——基于香港的實證研究》，《經濟社會體制比較研究》2015 年第3 期；鄭婉卿、黎熙元：《身份的迷思：香港居民多元認同辨析》，《當代港澳研究》2017 年第1 輯。部分學者也將注意力轉向香港回歸后不盡如人意的國民教育上，探討應該如何提升香港特區青少年的國家認同感。④參見包萬平、李金波：《香港回歸前后的公民教育與青年的國家認同》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》2017 年第48 卷第4 期；涂敏霞：《港澳青少年國家認同研究》，《青年探索》2014 年第2 期；何志平：《香港青年：問題與出路》，《港澳研究》2015 年第1 期；姜洋：《香港國民教育實施背景、困境與出路》，《教育與教學研究》2013 年第4 期。毫無疑問，香港特區居民國家認同感的弱化將會影響國家整合及香港發展早已經成為共識。⑤參見李龍：《國家認同缺失對香港民主化的影響與因應》，《新視野》2015 年第2 期；強世功：《認真對待香港本土意識，探索強化國家認同之道》，《中國黨政干部論壇》2014 年第5 期。

《中英聯合聲明》簽訂后，全國人大及其常委會制定出臺了36 部法律和有關決定以保障香港順利回歸，其中包括設立香港特區的決定、制定香港基本法、確立香港回歸后管治主體的產生方式、明確在香港特區施行的全國性法律等。這一系列法律及決定的出臺標志著香港新憲制秩序的確立，是我國對香港恢復行使主權后以法律形式對其進行國家整合的重要實踐。本文主要關注香港特區政府在回歸后依照基本法進行管治及進行國家整合的系列實踐，下文將對此詳細闡述。

（一）香港基本法第23 條本地立法

香港基本法第23 條本地立法是國家賦予香港特區進行維護國家安全法的憲制性責任。國家安全立法屬于中央事權，中央通過基本法授權香港特區自行立法是對特區的高度信任，是對“一國兩制”制度的自信，⑥參見葉海波：《香港特區基本法第23 條的法理分析》，《時代法學》2012 年第4 期。通過充分照顧香港特區居民的感情，在高層次上整合兩地認知差異。⑦有關對基本法23 條立法考量的更多探討，還可參見全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，北京：中國民主法制出版社，2011 年，第82 頁；閻小駿：《香港治與亂——2047 的政治想象》，北京：人民出版社，2016 年，第157 頁。但自2002 年首次啟動立法程序后，維護國家安全立法逐漸成為香港政治話語中一個敏感話題。為改變香港特區維護國家安全法律長期缺失的局面，2020 年全國人大通過決定授權全國人大常委會制定香港國安法，從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度。香港國安法的出臺有效打擊了一系列危害國家安全的行為，有效打擊和震懾了分離、分裂勢力，這正是進行國家整合的重要手段。

根據對歷年香港特區政府施政報告的梳理，發現其關注重點通常為香港的經濟發展和民生改善，而2020 年香港國安法通過后，特區政府開始在施政報告中增設“一國兩制”專章，專門論述香港特區和中央的關系及“一國兩制”的內涵，強調特區維護國家安全的責任以及強化國民教育以進行國家整合的責任，這足以說明特區維護國家安全的系列法律對于國家整合的重要性。

（二）香港特區國民教育

培育國家認同感是領土統一后建構國家權力的主要手段。①參見Andy Green.Education and State Formation:the Rise of Education Systems in England,France and USA.New York:ST.Martin.1990,p.77.不同于部落、族群等因血緣或地緣紐帶形成的組織，現代民族國家建立于一系列特定制度安排上，一國之內的人民無論族群均被制度化整合成一個共同體，對國家的認同也就是人民對自己共同意志的認同。②參見林尚立：《現代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》2013 年第8 期，第25—26 頁?；诖?，現代國家認同感的建構也同樣依賴于制度框架下人們與社會、國家之間的互動，而國民教育正是雙方互動的重要制度載體。內地居民的國家認同在三個不同層次展開并相互建構和依存，其中第一層次為對中國悠久歷史和文化的認同，第二層次為鴉片戰爭后萌發的現代民族國家認同，第三層次為1949 年后對新中國和社會主義的認同。前兩個層次的認同在國民教育的承載下為第三層次的認同提供心理與文化基礎，③參見林尚立：《現代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》2013 年第8 期，第43 頁。使得內地的國家認同感呈現一種穩固的復合形態。

為阻止港人對中國產生國家忠誠，港英殖民統治時期在香港有意推行“去國家化”“國際公民”的教育政策，強化港人的地方性意識，導致部分港人對中國的認同異化為脫離時空觀念的國家想象，是一種“停留在遙遠的古代帝王史建構出來的抽象意義上的道德文化中國”④康玉梅：《“一國兩制”下香港特別行政區的國民教育與國家認同》，《環球法律評論》2018 年第2 期。，未能形成完整的現代民族國家觀念。嚴格意義上講，回歸前香港只存在公民教育。從20 世紀60 年代起，香港的中文教科書奉行嚴格的“去政治化”政策，省略了辛亥革命后的中國近代史，教育內容更強調公民遵守法律和道德的義務以及對香港本土的人文、地理和經貿條件的了解。政治內容僅限于對總督制下各行政部門的簡單介紹，⑤參見Paul Morris and Edward Vickers,“Schooling,Politics and the Construction of Identity in Hong Kong:the 2012：‘Moral and National Eduacation’Crisis in Historical Context”. Comparative Education,Vol.51,No.3,2015,pp.313‐315.造成了香港教育中的政治和民族主義真空。⑥參見Tse,K.L.The Denationalization and Depoliticization of Education in Hong Kong,1945‐1992(Doctoral disserta‐tion,University of Wisconsin‐Madison).1998,pp.239‐240.而殖民者刻意塑造的“小政府”“大社會”的結構也為香港在回歸后的“去殖化”道路增設了障礙。例如回歸后香港特區國民教育問題逐漸引起重視，但在2012 年國民教育的教材和課程安排被推出前，特區政府更傾向于采取柔性措施，以鼓勵態度開展加強國家認同的活動，政治議題較少涉及。

重視國民教育是各國共識，從1870 年—1970 年的一個世紀間，國民教育被近百余個國家寫入憲法，各國無不強調應當重視愛國情操和民族自豪感的培育，⑦參見徐海波、邢立軍：《國民教育、意識形態與身份意識建構——從香港國民教育開展受阻談起》，《學術界》2013 年第6 期。各國也都建立起完整的國民教育制度。⑧參見高峰：《美國公民教育的基本內涵》，《比較教育研究》2005 年第5 期；王學風：《新加坡中小學的公民道德教育及啟示》，《外國教育研究》2002 年第8 期；馮周卓、付泉平：《公民權責教育：英國公民教育的新動向》，《全球教育展望》2002 年第4 期。香港回歸至今二十多年，國民教育作為培養國家認同感和歸屬感的重要手段卻一直缺位，無法在國家整合中起到應有作用。其中既有西方部分國家數年來在香港異化和妖魔化宣揚中國文化及制度的原因，也有特區政府未能掌握宣傳主導權的因素。如今隨著香港國安法的出臺以及特區新管治主體的產生，香港政治生態正在發生一系列積極變化，有望為后續國民教育的推廣進行有益探索，為引導香港特區居民樹立正確的國家觀、肅清各種“港獨”、分裂國家、顛覆中央政權的思想流毒提供法律和制度支撐。

（三）香港特區管治主體產生方式

從教育、文化宣傳等方面正向培育國家認同感是一個長期的、潛移默化的過程。而通過制度安排落實“愛國者治港”，將分離勢力系統性排除于香港特區管治主體之外，通過法治途徑對香港特區實現良好管治則可以起到立竿見影的效果。但目前這一點學界的探討并未切中要害，香港特區國家整合的制度化表達途徑——特區管治主體的產生方式，較少受關注。

有學者曾指出，隨著“港人治港”這一政策的提出，香港人這一身份標簽從原來的自然文化群體轉變成政治群體，①參見強世功：《國家認同與文化政治——香港人的身份變遷與價值認同變遷》，《文化縱橫》2010 年第6 期。也即，香港人這一身份標簽原來只具有地理和文化概念，甚或是存在經濟上的價值，但回歸后的香港人卻額外承載了，也是最為重要的政治責任，即作為國家恢復對香港行使主權、實現國家整合的載體。從“港人治港”政策的提出，到憲法和基本法對香港政治制度的設計均可以看出，香港回歸的根本和首要目的是實現國家整合。國家整合最直接體現為對香港特區的有效管治，而有效管治的實施主體為港人，準確地說是港人中的愛國者。故此，香港特區管治主體是實現對香港特區有效管治的關鍵，也是國家在香港特區實現有效整合的關鍵，香港特區管治主體產生方式的導向也就變得非常明顯，即精準地選出能進行有效管治和國家整合的愛國者。

自香港回歸以來，香港特區管治主體的產生方式一直是香港政制改革的重點話題，也是不同身份認同群體之間的關注點。反中亂港分子要求根據根本不存在的所謂“國際標準”盡早實行“雙普選”，污蔑當前的選舉為“小圈子”選舉。而身份認同以國家為中心的人則希望在基本法確定的框架內循序漸進推進民主，完善特區管治主體的產生方式。香港特區管治主體產生方式的變革須有助于逐步擴大民主，但其根本目的是逐步實現國家整合，實現有效管治，脫離這一根本目的便未能抓住方向。倘若政制改革的結果是香港特區分離傾向愈加嚴重，港人的地方身份認同愈發強烈，則任何改變都將失去根基?；诖?，香港特區管治主體的產生方式必須符合香港特區當前的身份認同背景，并以此為前提進行制度設計。2021 年修改完善選舉制度之前，香港特區爆發過數次街頭暴力事件，反中亂港分子在外部勢力的支持下與國家對抗的情緒愈加強烈，這就要求特區新的管治團隊必須有能力對此進行修正，制度化地增強港人的國家認同感，也就要求特區管治團隊必須是特區國家認同感最強的一批群體，而如何產生管治團隊也就變得尤為重要。

“九七”之后，香港特區進行的國家整合實踐既有成功之處，也有效果不盡如人意的地方。根據本文觀察，凡是不涉及香港本地利益調整的實踐港人反響均較為正面，如“金融風暴”和非典后中央出臺的支持香港發展的各種政策，而觸及香港特區本地利益格局的實踐則引起部分港人的強烈反對，如國民教育推廣和近年來爭議最大的特區管治主體產生方式修改。其中原因不難理解，香港回歸以來特區居民的國家認同感未能一直呈現穩步上升態勢，而無論是青年人群體還是較年長群體都較少將“更多參與國家的發展計劃”看作香港未來的發展重點，①參見夏瑛：《港澳青年的國家認同——趨勢、現狀和成因》，《當代港澳研究》2019 年第2 輯。這種地方利益與國家利益的割裂是港人低國家認同的體現，也是香港特區國家整合不完全的體現。香港國安法針對的是特定危害國家安全行為，而特區新管治主體產生方式的落腳點則是以防御性手段貫徹落實“愛國者治港”原則。②參見田飛龍：《香港新選制、社會結構轉型與融入式發展的展開》，《東方學刊》2022 年12 月冬季刊。鑒于本文主題，本文將重點闡釋香港特區新管治主體的產生方式。

三、香港特區原有管治主體產生方式與國家整合目的相背離

香港特區管治主體的產生方式經歷過三次重大變化，相應地，其產生基礎——香港特區選舉委員會也經歷了從人數到職能的三次改變。人數上，選舉委員會從800 人增加至1200 人，又增加到現今的1500 人，組成界別也發生相應變化。職能上，選舉委員會除一直行使選舉行政長官的職能外，還經歷了從選舉部分立法會議員到不選舉立法會議員，又到如今參與提名立法會議員候選人和選舉部分立法會議員的改變。

（一）香港特區管治主體原有產生方式未能呼應社會背景

選舉制度是科學地分配與運用國家權力的基本組織形式，屬于國家制度的重要組成部分。③參見許崇德、胡錦光主編：《憲法》，北京：中國人民大學出版社，2018 年，第552 頁。有學者指出，一國之下的區域內選舉存在政治認同極端化的傾向，制度設計需要高度關注選舉與身份認同之間的復雜關系，而在香港特區這一狹小地理空間內推行民主選舉則更需要警惕極端政治傾向。④參見劉晗：《區域普選進程中的國家統合：轉型國家的比較研究》，《環球法律評論》2015 年第6 期。不同于內地，香港特區意識形態的話語權掌握在社會，是一個大市民社會，⑤參見陳端洪：《理解香港政治》，《中外法學》2016 年第5 期。特區政府無法有效引導輿論及意識形態方向，甚至被社會影響，導致了日益嚴重的民粹傾向和地方主義意識。⑥參見莊吟茜：《論香港民主化進程中的民粹主義》，《學?！?016 年第3 期。極端地方勢力在街頭運動中逐漸壯大，甚至于2016 年混進特區區議會和立法會，在經濟、政治、民生、文化、教育等各個領域給特區政府制造管治障礙。⑦參見魏南枝：《香港青年本土派的政治崛起與走向》，《中國青年研究》2018 年第5 期。香港特區行政主導被反對派從街頭與立法會兩個場域中削弱。盡管如此，香港特區管治主體的產生方式卻并未據此及時調整，反而敞開大門，任由極端反對派混入立法會，直至在管治主體內部制造沖突與對抗。在分裂勢力的操縱下，香港與內地因歷史原因造成的差異被不斷放大，特區的地方利益被高度政治化，對國家主體的不認同進一步轉化為對國家合法性及權威的排斥。⑧參見李捷、楊?。骸秶艺J同危機與認同政治——國家統一的視角》，《蘭州大學學報（社會科學版）》2017 年第2 期。香港特區政治團體不以施政理念定位，而是以與特區政府和中央的關系劃分為親政府的建制派和反對政府的泛民派。極端地方勢力博取政治資本的手段為與政府對立，罔顧事實、不考慮香港特區實際利益，一味奉行逢中必反，逢行政長官必反的原則，以過火極端言行爭取港人同情，以此擴大自身影響力。⑨參見朱孔武：《香港選舉制度的憲法政治分析》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2009 年第2 期。

自第三屆立法會開始，特區行政長官與立法會議員的產生主體已經截然分開，香港管治主體的產生方式不斷改變，但過程中忽略了對香港社會背景的呼應，尤其是未能注意與港人的國家認同感程度保持同步，形成制度漏洞，給良好管治造成阻礙。①在香港特區社會未就政制民主化進程達成共識前，貿然推動改革可能導致的一系列不良后果。參見齊鵬飛：《“愛國者治港”是香港民主政制發展必須依循的根本原則》，《思想理論教育導刊》2021 年第2 期。

表1 香港特區歷屆選舉委員會變遷情況

（二）香港特區管治主體原有產生方式存在諸多不利于國家整合的漏洞

反思香港特區一個時期反中亂港活動猖獗的原因，最為重要的是香港特區原來的選舉制度并不完善，存在諸多可以讓反中亂港分子鉆空子的漏洞，從而得以在立法會和區議會安插反對勢力，破壞香港特區政治生態，進而威脅香港特區的有效管治。詳言之，香港特區管治主體原有產生方式主要存在如下漏洞：

一方面是在準入機制上，候選人資格審查缺位，“愛國者治港”原則在落實過程中存在制度漏洞。雖然治港的主體應當是愛國者，但實踐中，“愛國者治港”的原則還沒有得到全面落實。無論是在特別行政區的行政、立法、司法等政權機關，還是在區議會等非政權組織，以及教育、傳媒等領域，尚未真正形成穩固的“愛國者治港”局面。1984 年6 月，鄧小平同志比較完整地闡述了“一國兩制”方針的主要內容，其中著重談了“愛國者治港”問題。鄧小平強調指出，愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。②參見《鄧小平文選》（第3 卷），北京：人民出版社，1993 年，第61 頁。不過這一概括性的政治表述當時未被轉化為明確、具有可操作性的法律規定。再者，候選人資格審查相對缺位。香港特區行政長官和選舉委員會的選舉未規定資格審查機制，立法會議員的選舉雖然規定了資格審查，但是由于沒有清晰的準則和程序、選舉主任缺乏獨立調查候選人歷史和背景的權力等原因，實際效果不佳。

另一方面是在退出機制上，原有選舉制度無法對挑戰“一國兩制”原則和底線的立法會議員進行懲戒。香港回歸后的憲制基礎為憲法和香港基本法，根據香港基本法第104 條規定，無論是行政長官還是立法會議員，在就職時必須宣誓“擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區”，這既是依法宣誓必須包含的法定內容，也是參選或者出任相關公職的法定要求和條件。宣誓是宣誓人以公開聲明的方式對國家和社會作出的莊嚴承諾，具有法律約束力，違反誓言必須承擔相應的法律責任。①參見關于《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百零四條的解釋（草案）》的說明?；痉ǖ? 條規定香港特區是我國不可分離的部分，香港特區是我國的地方行政區域，擁護基本法也就必須擁護香港作為我國不可分離的部分的地位，不能做出任何有違香港憲制地位的舉動。行政長官和立法會議員作為香港特區的管治人才，在“愛國者治港”的要求下，任何有違愛國愛港的言行均違背了基本法的要求，違法者應當承擔政治及法律責任。世界多數國家的主流做法均是通過憲法和法律對公職人員的愛國與忠誠義務作出相應規定，②參見《世界各國憲法》編輯委員會編：《世界各國憲法·歐洲》，北京：中國檢察出版社，2012 年。以此保證主權國家有效生存以及主權國家居民生產和生活的有序開展。③參見李林、莫紀宏、陳欣新：《“愛國愛港”是中國公民擔任香港特別行政區行政長官的基本法律要件》，《港澳研究》2013 年第1 期。香港特區立法會自第五屆開始集中出現議員挑戰“一國兩制”的言論和行為，立法會對此卻處理不佳。雖然2016 年末全國人大常委會對香港基本法第104 條進行了解釋，部分反中亂港的議員因違反香港基本法被取消議員資格。但議員故意要求清點人數的次數和相應耗時均有所增加，且議員因行為不檢被責令退席的次數也有所增加。這說明立法會的管治能力并沒有因為個別立法會議員的退出而強化，也側面說明立法會管治能力被削弱并非個別議員的問題，而是存在系統性的缺陷。

四、香港特區新管治主體產生方式契合國家整合的目的

（一）香港特區新管治主體產生方式的法理基礎

在1990 年提交全國人大審議的香港基本法草案中，姬鵬飛總結了香港政制發展應當遵循的基本原則：兼顧各階層利益、有利于資本主義經濟發展、循序漸進、符合香港實際情況。④參見姬鵬飛：《基本法的誕生》，香港：香港文匯出版社，1990 年，第194 頁。而后香港基本法第45 條和第68 條確立了香港政制發展需要符合香港實際情況且遵循循序漸進原則。本文認為，符合香港實際情況除了應當符合前述的香港社會面共識情況等背景外，重點更在于符合香港特區作為一國之內地方行政區域的憲制地位。香港特區選舉作為地方性選舉，不具有獨立主權國家選舉的賦權功能，只是選出香港特區高度自治權的執行主體。而符合循序漸進原則則體現為香港特區管治主體代表性的不斷擴大及管治效能的不斷提升。⑤此次全國人大通過“決定+修法”的模式修改香港管治主體的產生方式，自然也引起了廣泛關注和討論，有學者對此進行了論證。參見孫成：《“人大涉港決定”的地位、效力與功能》，《蘇州大學學報（法學版）》2022 年第2 期。

1.香港特區新管治主體產生方式符合香港特區實際情況

（1）地方治理的國際慣例

地方治理根據性質可劃分為國家治理與地方治理。國家治理是主權國家對內進行權力劃分和對外進行獨立外交事務的總和。由于在單一制國家，一級地方政府并非獨立的政治實體，所以地方治理并不確立政權的合法性，而是在國家治理的體系下更好地進行地方建設。①參見郭天武、李崢：《“愛國者治港”的理論證成與實踐邏輯》，《統一戰線學研究》2022 年第3 期。地方選舉作為地方治理的一種途徑，與國家層面的選舉從性質與目的上均是不同的，不能完全套用國家層面的選舉標準來評價地方選舉。地方選舉必須符合國家總體方針，選出中央信任的管治人才。不同國家的地方治理模式千差萬別，但有一共性，即根據本地實際情況作出選擇、調整。例如德國地方議會原本是地方政府的最高決策實體，但在1945 年后許多州的地方政府規定小的社區可以采取地方市鎮會議取代地方議會，以進行直接民主決策。而后隨著各地行政區劃的改革，小鄉鎮被合并，這種直接民主式的地方市鎮議會制度也隨之終結。②參見[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國地方政府》，陳偉、段德敏譯，萬鵬飛校，北京：北京大學出版社，2005年，第58 頁。

傳統英國地方政府采取權力一元制（union of powers），地方政府的核心就是選舉產生的地方議會。地方議會除了設立各種專業委員會外，還會根據分工設立各種專業部門，并任命某一領域專家擔任領導，同時聘用各種專門官員，以執行地方議會決定，為公眾提供服務。2000 年后，英格蘭和威爾士地方議會開始設立單獨的執行機關，執行機關產生的模式從性質上可以分為直選市長+內閣制和議會產生的領導人+內閣模式。市長由直選方式產生本身也是傳統議會政治制度的突破，更有利于應對新的社會變化。但由于部分地區直選產生市長的效果不理想，2007 年英國議會通過《地方政府與公共參與衛生法》，規定實行地方政府行政首長直選的地方，四年后首長可以由地方議會產生。③參見任進：《比較地方政府與制度》，北京：北京大學出版社，2008 年，第43—46、340 頁。

美國地方政府可以分為縣政府、市政府、鄉鎮政府等幾類，每一個地方政府的治理模式均有不同?？h政府有由選舉產生的委員會直接治理模式、選舉產生的委員會及其任命的行政官治理模式、選舉產生的委員會與選舉產生的行政官共同治理模式。市政府通常既有市長又有議會，但有些模式下市長具有實權，有些模式下市長僅僅起禮節性功能。新英格蘭地區的鎮地方政府通常由所有鎮民組成鎮民大會，負責選任官員和進行決策。但近些年來由于鎮迅速城市化，人口大大增加，許多鎮民大會出席人數減少，因此許多鎮轉為實行鎮代表大會制，由鎮民選舉一定數量的代表參加代表大會。鎮民雖然仍有權出席大會并發表意見，但是已經不能直接表決。④參見任進：《比較地方政府與制度》，北京：北京大學出版社，2008 年，第57—63 頁。

從上述國家的地方治理模式可知，地方治理沒有所謂的“國際標準”，每個國家都是根據本國情況對地方政府體制進行設計與改革，使之不斷適應新的政治、經濟和社會環境。最典型如號稱“地方自治之家”的英國，在20 世紀70 年代保守黨上臺后的近20 年之中卻一直朝著集權方向發展，直到1997 年工黨開始重新推行分權改革。2000 年后英國地方治理開始借鑒美國“三權分立”模式，強化地方行政首長權力，改變了傳統地方議會主導的模式。

（2）香港特區新管治主體產生方式符合其憲制地位

系統性探討政權合法性的學者是韋伯，其將政權合法性來源分為傳統型、魅力型、法理型。法理型又在20 世紀中葉逐漸被西方學者確立為競爭性選舉。但這種對政權合法性來源的討論建基于獨立國家，其對民主的關注重點在于權力的產生過程，即權力是否通過一人一票的方式產生。但單一制國家內某個行政區域管治主體的合法性則并非來源于選舉，而是來源于該國內有關法律規定以及國家政權的認可。故此，單一制國家內地方性民主的關注重點在于權力的行使而非產生過程。具體到香港特區管治主體，其合法性來源于基本法及其附件的規定，以及中央的認可，而非來源于香港特區居民的選舉。也即香港特區居民的選舉行為并非對主權的授予，不是權力設定，而是選擇行使中央授予的香港自治權限的行使主體，這一點也體現在中央政府對行政長官的實質性任命權上。根據香港基本法規定，香港特區行政長官通過選舉或協商產生，最終達至經過提名委員會提名后普選產生，并由中央任命。在香港基本法起草過程中，行政長官的產生方式有過多種方案，但最后需由中央任命的這一表述均被各方接受，未發生變動。①參見李浩然：《香港基本法起草過程概覽》（中冊），香港：三聯書店，2021 年，第430—441 頁。且中央的任命權是實質性的，即對香港特區產生的行政長官，中央可以任命也可以不任命，即便是達至普選產生的行政長官，如果中央認為不合適，也可以不予任命。②參見韓大元、黃明濤：《論中央人民政府對香港特區行政長官的任命權》，《港澳研究》2014 年第1 期。香港基本法的這種制度設計充分說明香港特區作為一個地方行政區域，政制發展必須由中央設計或批準，不具有主權國家政制的性質。

按照修改后的香港基本法附件一和附件二規定，香港特區行政長官候選人均由選擇委員會提名，全部立法會議員候選人均由選舉委員會提名或參與提名，行政長官和部分立法會議員由選舉委員會選舉。而選舉委員會人數由1200 人增加至1500 人。香港特區的選舉和中央的任命以及主導實際上體現了不同范圍內的民主性。前者因香港特區的制度設計而呈現地區民主自治屬性，后者凸顯出全體民意所構成的主權性，后者是前者的基礎。③參見付中一：《“推選任命制”的理論邏輯與價值意蘊——香港特區特首產生制度的再認識》，《河北法學》2018 年11 月第36 卷第11 期。香港特區現行選舉制度在中央的主導下制定，符合香港特區作為地方行政區域的法律地位。同時香港特區的新選舉制度也是根據香港多年來政制發展的實際經驗與現實社會情況進行變革，積極回應民眾的民主訴求，與世界其他國家和地區的地方治理并沒有本質差異。

2.香港特區新管治主體產生方式符合循序漸進原則

從全國人大常委會2007 年作出的《關于香港特別行政區2012 年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》到2014 年作出的“8·31 決定”，再到2021 年的修改完善選舉制度，香港特區政制發展一直遵循循序漸進的原則。

（1）香港特區新管治主體產生方式在代表性上的循序漸進

選舉本身并不必然導致民主，政客為了吸引選票而煽動本不存在或較為微弱的社會差異與分歧，使國家或地區成為滋生暴力與對抗的溫床的例子毫不罕見。④參見吳雨欣：《選舉民主的有效性與有限性》，武漢大學2010 年博士論文，第34—35 頁。根據選舉來界定民主僅僅是一種最簡單的定義，過分強調競爭性的選舉容易忽略民主的其他維度。具體到香港的情況，近年來香港特區出現“泛政治化”傾向，其原因之一便是反中亂港分子的有意煽動。反中亂港分子無力解決真實社會問題，卻非常擅長借社會問題煽動民眾對政制議題的非理性看法，導致部分港人把生活的諸多不如意均歸結為香港的選舉制度不夠“民主”上，認為只要政制改革到所謂的“國際標準”，香港特區面臨的經濟、社會問題均可迎刃而解，這是典型的線性思維、單一思維，沒有任何邏輯依據，⑤參見王紹光：《中國政道》，北京：中國人民大學出版社，2014 年，第117 頁。反而在香港社會制造了沖突與對立，阻礙了管治主體對社會問題的解決。

香港特區新管治主體產生方式遵循循序漸進原則體現在選舉委員會在各方面都不斷優化。人數從1200 人增至1500 人，提高了居民的參與度；界別從四組增加為五組，香港特區全國人大代表、全國政協委員和新增的“有關全國性團體”香港成員的代表一起構成第五界別，是堅定的愛國者；原來第三界別勞工、社會服務、宗教等界調整為基層、勞工和宗教等界，以體現社會變化；在細分界別中新增了中小企業界、科技創新界、內地港人團體、基層社團的代表、港九和新界地區組織代表，提高了選委會的覆蓋面和代表性；賦予選舉委員會提名或參與提名（以下簡稱“提名”）全部立法會議員候選人的職能。從人數到人員構成的豐富度方面，新選舉委員會均較之前有進步。新一屆選舉委員會增加了地區和基層代表，也增加了大學校長和香港兩院院士等優秀人才，且新增了一批堅定的愛國者，在選舉委員會中充當穩定器的作用。諸多改變既體現了香港近年來的社會變化，又體現了國家利益，是“一國”和“兩制”的有機統一。由這樣一個具有充分代表性，既體現國家利益又體現香港利益的選舉委員會來提名立法會議員候選人，有助于為立法會注入更多理性的力量，優化立法會的管治效能。

（2）香港特區新管治主體產生方式在管治效能上的循序漸進

以選舉委員會為基礎產生的新一屆立法會呈現出一些結構性改變。新一屆立法會議員的平均年齡為50.8 歲，延續年輕化趨勢；而新任議員占比62.2%，遠高于以往數屆，為立法會注入新鮮血液；女性議員比例也大幅提升至21.11%，尤其值得注意的是，在所有19 名女性議員中，由選舉委員會選舉產生的多達13 人，選舉委員會大幅提升了立法會的多元性；選舉委員會也推動了部分議員從分區直選和功能界別流向選舉委員會，議員的跨板塊流動也促進了議員的更新換代；在由選舉委員會選擇產生的議員中，無政團背景的占比近六成，推動了議員政團聯系的多元化。①參見林丹陽：《制度變化與結構調整：第七屆香港立法會選舉結果分析》，中山大學粵港澳發展研究院“‘一國兩制’回顧與展望：香港回歸25 周年學術研討會”會議論文，2022 年5 月28 日于廣州。新一任管治主體配合已經一年多，目前來看改善明顯。如新一屆立法會僅用不到10 小時就完成《2022 年雇傭及退休計劃法例（抵消安排）（修訂）條例草案》的審議，這在改革之前是不可想象的；而在2011 年和2014 年均因議員“拉布”而擱置的《版權條例》法案也在2022 年獲得通過，令香港特區版權制度得以更新；立法會會議進行期間也不再有隨意退場，要求清點人數等阻撓會議進行的行為。②為阻止議案通過，以參會人數不足法定人數為由要求清點人數是反對派常用的手法，以2019—2020 立法年度為例，反對派要求清點人數501 次，耗時87 小時，占全屆總會議時長的5%，而2018—2019 立法年度則高達1490 次，耗時223 小時。參見香港立法會：《第六屆立法會主席年終記者會發言全文》，https://www.legco.gov.hk/yr19‐20/chinese/press/pr20200717‐2.html，最后訪問時間：2023 年3 月2 日。行政與立法的關系也不再劍拔弩張，還創設了“前廳交流會”機制等促進政府官員與立法會議員的交流?？傮w而言在特區新的管治團隊帶領下，香港特區管治效能已有極大提升。

另外，治港主體不僅應當是愛國者，還應當是愛國者中的有能力者，以體現對行使公權力人員的更高要求。本屆立法會新人共計59 名，其中研究生及以上學歷者47 人，占比接近80%。能夠吸收如此大比例的年輕、高學歷、來自各行業的人才進入立法會，說明香港回歸以來對管治人才的培養初見成效，而特區立法會本身又是進一步提升愛國者管治能力的試驗田，香港特區新管治主體的產生方式是“愛國者治港”和“港人治港”、“人才治港”的結合。

（二）香港特區新管治主體產生方式的合理性

1.“愛國者”標準規范化，設立候選人資格審查委員會抵制分離勢力

香港特區新管治主體的產生方式從實體與程序兩個方面預防管治主體的離心傾向。實體上體現為愛國者從政治標準轉化為法律標準。為了落實“愛國者治港”的要求，明確愛國者標準，香港特區立法會通過了《2021 年公職（參選及任職）（雜項修訂）條例》（以下簡稱《條例》）。其中第2 部對《釋義及通則條例》進行了修訂，加入“擁護香港基本法、效忠香港特區”的定義，規定不屬于“擁護香港基本法和效忠香港特區”的行為（負面清單），從正反兩面給愛國者下定義，①香港政務司司長官網也于2021 年7 月17 發布名為《資審會依法審查候選人資格 落實愛國者治港》的網志，其中也列出了《釋義及通則條例》新加入的不屬于“擁護基本法、效忠香港特區”的負面清單，并且表明資格審查委員會會以上述清單作為基礎對候選人進行審查，但審查并不限于清單上的行為，必要時還將咨詢香港國安委。參見香港特別行政區政府，www.cso.gov.hk/chi/blog/blog20210717.htm，最后訪問時間：2022 年10 月21 日。立法會議員候選人和行政長官候選人如不滿足條件，將被取消參選資格。該等規定也同樣貫穿在《條例》對《立法會條例》和《區議會條例》的修訂中。已經當選的立法會議員和區議會議員如果不符合前述《釋義及通則條例》中有關愛國者的標準，也將喪失議員資格。

程序上，過去香港特區各類選舉均由選舉管理委員會負責，選舉主任一人決定候選人是否適格。由于缺乏組織保障，候選人資格審查存在很大漏洞，不符合標準的參選人“入閘”時有發生。新設立的候選人資格審查委員會是一個專門審查機構，具有法定的工作流程及審查標準，其開展資格審查工作較之原來的選舉主任無論是在組織資源還是制度資源上均具有更大優勢，且機構運作也更客觀公正，能夠對選舉工作開展“全流程”監督，確保香港特區的管治權由愛國者行使。

香港特區候選人資格審查委員會成立后的新一屆立法會選舉就展現了其“把關”功能的成效。以往立法會選舉中，地區直選、區議會、法律界別和教育界別均是反中亂港分子的主要陣地，第五屆和第六屆立法會中被取消資格的大部分議員均是借此混入立法會。通過梳理第七屆立法會議員的背景發現，無論是地區直選還是功能界別，均無反中亂港分子“入閘”，參選的議員候選人競選政綱全部集中在香港的民生、經濟和社會問題，著力解決香港的具體問題，而非高喊空洞政治口號，這是本屆立法會選舉與往屆相比的大不同。

2.香港特區新管治主體產生方式制度性鞏固行政主導

香港特區實行的是行政主導，但行政主導能否真正實現，行政長官能否強勢、有權威，實現對香港社會的高效治理，依賴的是一系列政治默契。過去，立法會曾數次阻撓特區政府議案的通過，以至于2007 年政改方案未獲通過，新機場的擴建和港珠澳大橋也遲遲無法動工，而財政預算案的審議時長更是屢次創下新高。由于立法會議員和行政長官的產生途徑不同，二者負責的對象也不同，立法會對行政長官的支持沒有法律形式的制度保障，行政長官順利施政需要的強有力、穩定可靠、社會認可度高的管治聯盟只能靠行政長官的政治能力和對立法會的駕馭能力，其不確定性程度較高。香港回歸以來行政長官和立法會的現實表現也印證了實現這種政治默契的難度。

新選舉委員會享有提名立法會議員候選人及選舉近半數立法會議員的職能，將從制度上保障立法會與行政長官之間的配合基礎。在提名制度上，行政長官候選人不僅需要獲得選舉委員會全體委員中八分之一以上的委員提名，同時還需要在每一個界別獲得15 名以上委員提名方可成為正式候選人；而立法會議員候選人則需要得到全體選舉委員中10—20 名委員提名，并且每一界別中各獲得2—4 名委員提名?！半p達標”的設計在于擴大行政長官候選人和立法會議員候選人的被認同范圍，有助于選出各方均認可的代表。由選舉委員會提名所有立法會議員候選人的設計，可以有效避免上述立法會因內部撕裂而造成的負面影響。立法會議員和行政長官均由選舉委員會提名，二者具有共同的產生基礎，行政長官較容易在立法會取得多數支持，減少施政阻礙。而那些在立法會屢屢故意對抗特區政府的議員則極有可能在謀求連任時無法獲得提名。香港特區新管治主體產生方式從提名到審查再到選舉，都有利于提高香港管治主體的凝聚力與向心力，提高其國家認同感。本屆新進入立法會的議員，由選舉委員會選出的議員中擔任香港特區全國人大代表和政協委員的比例為66%，新任議員中有過內地受教育經歷的也有十幾人。而有過內地生活經驗或者經常前往內地的港人，其國家認同感更高，這樣一群有強烈國家意識的愛國愛港人士進入立法會，必將為特區管治主體帶去更多“一國”的聲音。

五、對香港特區進行有效國家整合的展望

對香港特區實現有效整合最大的障礙在于缺乏被內地和香港所共同認可的集體記憶和社會符號，這是香港一個多世紀特殊經歷所導致的。①參見祝捷、秦玲：《論香港社會國家認同的建構方法——〈基本法〉愛國主義的理路與實現》，《港澳研究》2018 年第4 期。而部分人對“一國兩制”中“兩制”的片面強調即使沒有強化內地與香港的分隔，也至少是阻滯了對這種分隔的消除。香港回歸的前十年中央對香港特區的管治保持謙抑態度，后來分離勢力冒起并挑戰“一國兩制”原則底線，如何促使人心回歸開始引起重視。此次特區管治主體產生方式從準入和退出兩個方向把關，落實“愛國者治港”原則，將反中亂港分子系統性排除在香港特區管治主體外，加上香港國安法的施行，將有效遏制香港特區的狹隘地方主義和分離傾向。在中央的堅強領導和鼎力支持下、在特區愛國愛港的新管治團隊帶領下，香港特區已經實現了由亂到治的重大轉變，正在走向由治及興的新階段。

國家整合是一個過程。管治主體產生方式的變更只是香港特區國家整合制度化的表現之一，香港特區國家整合并未因此次管治主體產生方式的變化而畫上句號，香港基本法中有關強化國家整合的內涵仍需繼續挖掘。在如何促進香港特區居民的人心回歸上，以往單方政策優惠和傾斜性資源供給是更常采用的方式。然而事實證明僅僅靠政治承諾和資源傾斜并不能達成良好的整合效果，甚至還增加了香港特區居民與內地居民之間的對立情緒。將內地與香港特區納入“一國兩制”構建的國家治理體系中，將香港特區居民和團體納入由香港基本法構建的政治體系中，將國家認同感的培育和國家整合的需求與香港居民殖民統治歷史印記之間的張力納入香港基本法搭建的政治平臺之上，在常規政治議程與日常生活中提供化解這類張力的機會，在化解沖突過程中塑造香港居民與國家的聯結紐帶，是比資源非均等配置更有力的方式。減少沖突并非消滅不同，強調香港特區的國家整合，絕不是用內地同化香港特區，抹平兩地差異，而是在保持香港特區原有特色和優勢的前提下使之與內地的聯結更為緊密，使特區居民的國家認同感與向心力更為強烈。