論政府機構改革與職能轉變的中國經驗：政府與市場關系視角

蔣碩亮

政府職能指的是政府在一定時期內根據國家和社會發展的需要應該承擔的職責和功能，涉及的是政府應該做什么的問題。①金太軍：《政府職能與政府能力》，《中國行政管理》1998 年第12 期，第22—25 頁。理論上來說，自從民族國家誕生開始，人們就開始了對政府職能的探討，尤其是進入近現代之后，工業革命在極大地提高了勞動生產率與生活水平的同時，也使得經濟社會的各種關系更加復雜，政府在經濟社會發展中應該如何定位以及如何隨著社會的發展進行政府職能的轉變和調整成為許多國家普遍存在的問題。2023 年3 月，中共中央、國務院頒布了《黨和國家機構改革方案》。其中指出：“黨和國家機構設置和職能配置同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應……同構建高水平社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應，需要在鞏固黨和國家機構改革成果的基礎上繼續深化改革，對體制機制和機構職責進行調整和完善?！雹佟吨泄仓醒?國務院印發<黨和國家機構改革方案>》，《人民日報》2023 年3 月17 日第1 版。因此，從政府與市場關系視角下，理解、把握好我國政府職能轉變的歷史經驗，進而為提高我國國家機構設置的科學性，完善政府職能配置提供經驗與理論支撐，就顯得尤為重要與迫切。

一、成熟市場經濟國家政府職能演變概況

西方成熟市場經濟國家關于政府職能及其轉變的探討可以追溯到市場經濟誕生之初，以亞當·斯密、大衛·李嘉圖為代表創立的古典經濟學理論開始了對政府職能的最初探討，在隨后的二百余年時間里大致上可以分為三個階段來探討政府職能轉變問題。

（一）自由放任時期（20 世紀30 年代之前）的政府職能

從市場經濟誕生直到20 世紀30 年代經濟大蕭條，自由放任始終是政府與市場關系的最主要特征。這一時期的政府職能受古典經濟自由主義理論支配，該理論認為政府職能應當被限定在對政府社會管理權力的范圍之內。古典經濟學理論認為應當尊重市場規律和經濟法則，充分發揮市場機制調節和配置資源的作用，政府充當市場經濟的“守夜人”即可。這一階段政府職能主要歸結為三項: 保障國家安全、維護社會治安、提供公共服務。對政府職能范圍的限制在市場經濟初期階段營造了比較寬松自由的市場環境，市場經濟快速發展，社會分工日益精細，世界資本迅速積累。但是到了19 世紀末20 世紀初，資本主義國家頻繁發生經濟危機，市場經濟體制出現了自身無法調節的缺陷，這種情況愈演愈烈直到20 世紀30 年代經濟大蕭條的爆發，促使經濟學家和政府決策人員開始重新考慮政府職能問題。

（二）國家干預主義時期（20 世紀30 年代—80 年代）的政府職能

經濟大蕭條使得以美國為首的市場經濟國家遭受了重大打擊，主張自由放任的古典經濟學理論遭到大范圍質疑并為國家干預理論的出現提供了必要性和可能性。這一時期政府職能最突出的特征就是國家對經濟社會的全面干預。凱恩斯指出市場的自發調節不能促使資源達到最優配置并實現充分就業，需要國家出面采取政策和手段來彌補市場失靈和消除其導致的經濟的周期性波動的負面影響，這也成為國家干預主義的基調。同時期蘇聯的“全能政府”取得了極大成功，這進一步強化了國家干預主義的影響。在國家干預的框架下，政府的職能發生了重大轉變，政府通過財政政策和貨幣政策刺激需求增加就業，達到降低失業的目的。政府不僅對市場失靈的領域加以干預，對于市場有效率的地方也加以干預，不僅干預需求還干預供給，不僅干預生產還干預分配。②汪玉凱：《中國行政體制改革20 年》，鄭州：中州古籍出版社，1998 年，第87 頁。這一時期的國家強干預理論除了凱恩斯主義還有美國制度學派、瑞典斯德哥爾摩學派等。美國的“羅斯福新政”是國家干預主義最典型的代表，二戰以后西方國家也普遍將國家干預主義作為政府職能轉變和調整的基礎，將社會公眾福利最大化、充分就業等作為政府職能的最終目標。

（三）后滯漲時期（20 世紀90 年代至今）的政府職能

20 世紀90 年代石油危機之后出現了通貨膨脹與失業并存的“滯漲”階段，戰后“黃金時期”結束，高通貨膨脹與高失業率并存嚴重影響了正常的社會生產和生活。凱恩斯主義及其理論分支、新古典宏觀經濟學等理論都無法很好地解決滯漲問題，現實的困境催生了一批新的理論學派，也促使經濟學家和政府部門重新思考政府職能的界定問題，一系列立足實際、經世致用的理論和政策應運而生。典型的為新自由主義經濟學理論、供給學派理論、理性預期學派理論、公共選擇理論等等?，F實世界的復雜性和信息的不完全、價格黏性和工資黏性的存在導致完全競爭市場是不存在的，市場機制本身的這一缺陷使得完全依靠其自身的調節作用難以實現資源的最優配置，在堅持市場在資源配置中占據主導地位的前提下，國家可以通過宏觀政策減小工資黏性和價格黏性、降低信息流通成本、維持市場秩序穩定、促進生產要素和資本的自由流動，從而協助市場機制更好地發揮在資源配置中的主導作用。這一時期“政府-市場”有效性邊界的界定處于膠著互補狀態，經濟學家和政府決策層都認識到政府和市場既不是非此即彼的關系，也不是單純的替代的關系。市場自身存在固有缺陷，但是政府也被認為是有限的“理性人”，因此并不總是有效率的，也存在政府失靈。這一時期政府職能的界定及轉變不再有普遍的模式，現實世界的復雜和國情的差異使得各國政府都在摸索更適合于自己國家的政府職能框架。

二、我國機構改革與政府職能轉變的歷程

回顧改革開放四十多年的歷程，它是社會主義市場經濟體制改革不斷推進、政府的行政模式從全能政府向有限政府轉變的過程，也是政府不再包攬經濟社會的絕大部分事務而是在理順政府與市場的界限的基礎上將那些市場更為高效的事務交由市場處理的過程。這其中既充分借鑒了西方成熟市場經濟國家的經驗，更有鮮明的中國特色。

（一）政府機構改革與職能轉變命題的提出與工作開端（1982—1991 年）

1.1982 年國務院機構改革

改革開放初期，由于當時我國經濟上已處于瀕臨崩潰狀態，為了快速回恢穩定和正常狀態，中央政府再一次對國務院行政機構進行調整。但是在改革初期由于經濟上和政治上的雙重原因導致短期內出現部門職責重疊、職責難分、工作效率低下的現象。早在1980 年,鄧小平同志就指出“改革是為了充分發揮社會主義制度的優越性,加速現代化建設事業的發展”①齊桂珍：《國內外政府職能轉變及其理論研究綜述》，《中國特色社會主義研究》2007 年第5 期，第87—92 頁。，而面臨的情況是“現在一提出要解決什么問題，就要增加機構，增加人，這不行”。為了改變這種情況，1982 年開始了一輪以精簡機構為重點的機構改革，同時明確各級政府部門及其所屬機構的任務和職責范圍。在機構精簡的基礎上通過明確各級政府部門及所屬機構的任務和職責范圍達到轉換政府職能的目的。明晰部門任務和職責要求只能因事用人，決不能因人設事。

1982 年行政機構改革歷時三年，是新中國成立以來規模較大、目的性較強的一次建設和完善行政體制的努力，其歷史性進步可用三句話來概括：一是開始廢除領導干部職務終身制；二是精簡了各級領導班子；三是加快了干部隊伍年輕化建設步伐。通過精簡各級領導班子和廢除領導職務終身制，加快了干部隊伍的年輕化。但是由于當時經濟體制改革的重點在農村，對于行政管理沒有提出全面變革的要求，所以政府機構和人員沒有真正減下來，且因為沒有觸動當時仍然高度集中的計劃經濟管理體制，因此實現政府職能轉變的任務沒有得到很好完成。

2.1988 年歷史性地提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”

1984 年開始整個國家的經濟體制從“單一公有制下的計劃經濟體制”調整為“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟體制”。有計劃的商品經濟體制的核心是在改革初期為了確?！耙越洕ㄔO為中心”得以有效貫徹落實，并沒有完全拋棄計劃經濟，相反在社會要素資源的配置上依然保持了計劃經濟體制的核心部分的穩定，①邱衛東：《論有計劃商品經濟體制的歷史地位——基于經濟哲學視角的考察》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2014 年第1 期，第73—79 頁。有計劃的商品經濟體制中存在的總體特征，決定了當時“我國實行的是計劃經濟，即有計劃的商品經濟，而不是那種完全由市場調節的市場經濟”②中共中央黨校教務部：《中共中央文件選編》，北京：中共中央黨校出版社，1994 年，第278 頁。。有計劃的商品經濟具體到經濟運行機制上，一方面可以在社會主義方向保持不變的前提下將以國有企業為核心的財富創造者從原有的單一的計劃經濟體制的束縛中平穩有序地釋放出來，同時最大程度激發它們的積極性、主動性、創造性；另一方面針對那些“在國民經濟中起輔助的但不可缺少的作用”的“其他大量產品和經濟活動”，如農副產品、日用小商品和服務修理行業的勞務活動等，則“可根據不同情況”，“分別實行指導性計劃或完全由市場調節”，逐步通過符合價值規律的市場機制來進行配置，使得它們在有限的市場權利中可以分享經濟利益。盡管有計劃的商品經濟在改革初期為激發社會主體積極性作出了積極貢獻，但是其弊端也是顯而易見的，最大的弊端就是政府過度干預市場。在推動政治體制改革、深化經濟體制改革的歷史大背景下，為了增強政府宏觀調控能力和促使政府轉向行業管理，1988 年，國務院再一次進行了機構改革，歷史性地提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題，強調政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。這一次機構改革圍繞“轉變政府職能”，通過由上至下、先中央政府后地方政府分步實施的方式，對政府部門行政機構——政府職能的載體進行了調整。

1988 年行政機構改革突破以往“就機構論機構”的做法，提出了轉變政府職能的五個基本原則：第一，由微觀管理轉向宏觀管理；第二，由直接管理轉向間接管理；第三，由部門管理轉向全行業管理；第四，由“管”字當頭轉向服務監督；第五，由機關辦社會轉向機關后勤服務工作社會化。在這五個基本原則的指導下分別針對中央政府機構、地方政府機構、事業單位等進行了轉變政府職能的改革。以中央政府機構的職能轉變改革為例，其改革內容可以概括為三項:第一，經濟管理部門是改革的重點。在經濟管理部門中，又以裁減合并專業管理部門和綜合部門內部的專業司局為重點。非經濟管理部門也被要求按照政企分開的原則,轉變職能、下放權力、調整內部結構和精簡人員。第二，以加強政府宏觀調控功能為導向。在本次機構改革中圍繞強化政府宏觀調控功能，針對宏觀調控部門，經濟監督部門，社會管理部門，以及資產、資源和環境管理部門的職能、機構和編制進行了大刀闊斧的改革，財政部、中國人民銀行與國家計委成為宏觀調控的“三駕馬車”。第三，通過“定職能、定機構、定編制”（以下簡稱為“三定”）制度理順政府部門間關系。以國務院為例，從1988 年4 月至6 月，國務院先對新組建的部委分別組成了籌備組，由其進一步研究新建部門的“三定”方案。隨后“三定”工作擴展到其他各部門。截至1990 年底，國務院各部門“三定”制度的驗收工作順利完成。經過改革，國務院部委由原有的45 個減為41 個，直屬機構從22 個減為19 個，非常設機構從75 個減到44 個，部委內司局機構減少20%。這種機構精簡不同于以往，不單是在數字上做文章，而是區分了不同情況，在機構、職能和編制上有增有減。1988 年改革中按照“政企分開”的原則轉變政府職能,著重宏觀管理和間接管理，對后來一系列的改革以及經濟社會整體的發展均產生了深遠影響。

（二）政府機構改革與職能轉變的推進（1992—2013 年上半年）

1992 年鄧小平發表南方談話時指出：“計劃多一點還是市場多一點,不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃和市場都是經濟手段?！敝链?，改革開放以來長期困擾人們的“社”“資”之爭宣告結束，黨的十四大明確了我國社會主義經濟的性質就是市場經濟,即社會主義市場經濟。在市場經濟體制下，政府職能主要體現著市場的要求和特征；我國實行的是社會主義市場經濟體制,政府職能又體現著社會主義制度的特征。①王瀾明：《社會主義市場經濟體制下的政府職能定位》，《中國行政管理》2005 年第1 期，第11—14 頁。正式進入社會主義市場經濟時代之后，市場的主體地位不斷凸顯，政府在扮演“管理者”角色的同時管理的重心也在不斷上移，尤其是在1994 年分稅制改革之后。政府在微觀層面對市場實體的干預日漸弱化，而在宏觀層面的國家經濟調控功能不斷增強，這種轉變成為十五大前政府職能轉變的重要成果，并且直接影響到政府架構的調整。十五大報告提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，政府職能的重點逐漸轉向宏觀調控、社會管理和公共服務,②張卓元：《中國經濟四十年市場化改革的回顧》，《經濟與管理研究》2018 年第3 期，第3—15 頁。政府與市場的關系得到進一步厘清。1998 年2 月十五屆二中全會通過了《國務院機構改革方案》，再次拉開了政府機構改革的序幕。在1998 年政府機構改革中絕大部分的工業專業經濟部門被撤銷，大刀闊斧的改革基本消除了舊有的政企不分體制的基礎，政府與市場的關系得以進一步厘清。此后我國政府機構改革的重點也逐漸從單純的機構數量的增減轉向對機構質量的調控上。政府機構設置基本擺脫了精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，機構膨脹的現象在1998 年政府機構改革之后鮮有發生。

黨的十六大提出在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府職能轉變進入了全面創新階段，十六大報告提出要通過改進管理方式、推行電子政務、提高行政效率、降低行政成本幾個方面深化行政管理體制改革，達到進一步轉變政府職能的改革目的，并明確指出政府職能分為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。為了更好應對加入WTO 后面臨的危機和挑戰，構建高效、廉潔、公開、透明的現代政府，2003年進行了機構改革，主要改革內容為：設立國資委、銀監會；組建商務部、國家食品藥品監督管理局、安監總局；改組發改委；撤銷國家經濟與貿易委員會等若干部門，國務院組成部門變成28 個。2003 年的政府機構改革以科學發展觀為指導、以創建服務型政府為理念，被稱為我國政府機構改革的一次轉折點。

隨著社會經濟改革的全面推進，對廉潔、高效、公正、協調、透明的政府的追求意愿更加強烈。黨的十七大報告更進一步提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，提出深化行政管理體制改革、建設服務型政府，要健全政府職責體系、完善公共服務系統，強化政府的社會管理職能和公共服務職能，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開等等，進一步厘清政府與市場的關系，弱化政府微觀干預，同時圍繞政府職能轉變的要求再一次進行了政府機構改革，這次改革要求政府既要具有宏觀調控的功能，更應該具備為市場服務的功能。2008 年進行的第六次政府機構改革圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，將職能相近的部門進行合并，實行大部制管理。2008 年國務院機構改革涉及調整變動的機構數量15 個，減少了4 個正部級機構，國務院組成部門變成27 個。這次改革規范和優化了垂直管理體制、精簡和規范了各類議事協調機構，減少行政層次、降低行政成本?？v觀正式確立社會主義市場經濟體制至黨的十八大之前的政府職能轉變歷程可以看到，政府職能的以下幾方面的特征十分突出，同時也是隨著改革的不斷推進我國政府職能轉變的主要方向：

首先是有限政府的特征更加鮮明。有限政府理論源于18 世紀以亞當·斯密、洛克為代表的自由主義學派。自由主義學派認為市場這只“看不見的手”對經濟社會的調節作用已經足夠大，政府不應當多加干涉，而只需充當市場經濟“守夜人”的角色即可，經濟自由被認為是市場經濟的核心和靈魂。一方面在市場經濟下市場充滿活力，為了維護市場秩序穩定，需要政府發揮調節和維護市場秩序的職能；另一方面政府又不是萬能的，過多干預市場反而會對市場秩序起到干擾和抑制作用。有限政府要求政府厘清與市場的有效性邊界，將政府職能局限于下述范圍：進行宏觀調控、彌補市場缺陷、糾正市場失靈、提供公共服務。社會主義市場經濟體制下的有限政府意味著政府要著眼于宏觀調控而不是微觀管理，要從資源直接配置、企業的微觀經營、市場的自我運行中抽離出來；政府的角色也發生相應轉變，應當從過去社會資源的分配者轉向社會資源合理配置的引導者；政府不再是企業的“管家”,而是應當強調其企業服務者的功能?？偠灾?，在本階段中，我國政府以構建“有限政府”為目標導向，不斷推進政府職能轉變與機制體制創新，為推動市場主體改革，激發市場主體活力提供了空間與動力。①沈開艷：《中國特色社會主義政治經濟學的核心是處理政府與市場關系》，《上海商學院學報》2016 年第5 期，第6—9 頁。

其次是效率。在市場經濟條件下政府與市場一樣也要追求效率，政府作為一種資源配置機制，通過提供公共物品、管理公共事務, 消除或減少市場失靈,解決外部效應，提高資源配置效率,促進社會公平和經濟的可持續發展。①李忠杰、賈立政、劉玉輝等：《學習貫徹新時代黨的組織路線座談會部分專家發言摘要》，《理論與改革》2019 年第2 期，第1—13 頁。但是政府作為立法、司法和行政的總和是國家意志的體現、實現國家功能的最高級的社會組織機構，與私人部門又存在根本性差異。在經濟學上通常將政府部門與私人部門并立，作為公共部門的重要組成部分,但是政府是政治秩序的產物，通過政治選舉的形式產生而不是市場交換的結果，與私人部門相比具有天然的合法性甚至獲得遠超過私人部門的權威，并且對包括私人部門在內的整個社會行使管理權。與此同時政府部門的活動不以營利為目的，其通過非市場機制提供公共物品和服務的成本與收益沒有直接關系，這就使得政府常常缺乏降低成本、提高效率的動力，出現政府失靈，而解決政府失靈的重要辦法就是提高政府效率。

第三是權責利統一。權力、責任和利益歷來是統一的，也應當統一，履權就應該負責,而濫權則必須問責。擁有多大的權力就應當承擔多大的責任，這是市場經濟下對政府賦權的基本原則之一。權責利統一要求政府在以下幾個方面做到辯證統一：在行權方面，要求政府嚴格履職，勤政廉政，一切以國家利益、社會利益、人民利益為政策出發點和落腳點，同時也要對市場負責，構建和維護市場秩序穩定；在履責方面，要求政府權力與責任掛鉤，擁有多大權力就要承擔多大責任，并健全針對政府行權履責的“問責機制”；在內部和外部監督方面，政府行權和履責的過程都要接受監督，要加強政府部門自我監督，完善外部監督機制。

第四是依法治國。建立法治政府是各國走向現代化的必要途徑，健全的法治政府又成為各國保持現代化的基本手段。②劉路剛：《論全球化進程中法治政府的基本內涵》，《河南大學學報（社會科學版）》2005 年第6 期，第179—181 頁。推進依法治國、建立法治政府就是要求政府的各項權力都在法治軌道上運行，政府行政權力的行使、行政職責的履行都必須堅持法治原則。依法治國其中重要的一點就是政府職能明確和科學，這就意味著在規范政府權力的同時，還要進一步推進政府職能轉變，全面強化政府應當承擔的責任和義務。政府不能解決的問題或者政府低效的領域應當放權給市場主體或者個人去解決，政府職責清單應當在法律授權范圍之內，做到無授權不可為。在處理政府、市場、社會三者之間的關系時應當遵循：凡是能由市場高效處理的事情，政府不能越位處理。目的就是保證市場在資源配置中的決定性作用。

綜上，在社會主義市場經濟體制下政府職能調整和轉變應當體現上述幾項特征，尤其是依法治國，要求政府職能設置科學、政府權責法定、執法嚴明公正、政府廉潔高效。這實際上仍然是在進一步厘清政府與市場的關系并通過法律形式加以規范和約束，目的就是順利推進政府職能轉變、提高政府行政效率，從而提升社會整體福利水平，有利于國家治理體系和治理能力的現代化。

（三）政府職能轉變的深化（2013 年11 月至今）

黨的十八大開始政府把“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）改革作為政府職能轉變的“先手棋”和“當頭炮”：一方面做“減法”，努力做好簡政放權；另一方面做“加法”，創新政府監管機制；再一方面做“乘法”，提升服務質量?！胺殴芊备母镉行七M了供給側結構性改革、激發了市場活力，使得經濟在新常態下保持穩定健康發展?！胺殴芊备母锏牟粩嗌罨〉昧孙@著的成效：（1）政府行政審批事項和審批環節大大減少，審批流程不斷優化和規范，審批行為的監管不斷健全，結果就是政府效率得以不斷提升；（2）市場環境不斷優化。通過放管結合和優化服務，企業營商環境不斷優化，企業和市場的創新活力日益增強；（3）市場主體的多元化凸顯。簡政放權、各種服務措施的推出使得創新創業變得異?；钴S，參與創新創業的市場主體數量迅速增加，多元化日益凸顯。轉變政府職能要做到“人有不為也，然后可以有為”，處理好政府與市場之間的關系，把不該管的事情放下，集中力量做好該管的事，這也是自黨的十八大以來政府通過各種政策措施圍繞“處理好政府與市場關系”不斷深化政府職能改革、提升政府效率，從而實現國家治理體系和治理能力現代化的改革目標。黨的十八屆二中全會指出轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，十八屆三中全會公報中指出，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，關鍵是轉變政府職能”，至此以圍繞正確政府與市場關系為核心問題的政府職能轉變成為深化政府行政體制改革的核心，并且上升到國家治理體系和治理能力現代化的歷史高度，政府職能的法治化和規范化不斷推進。黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經發生轉變，社會主要矛盾的變化要求政府將職能轉變、提高治理水平與治理能力放在更加突出的位置，以滿足人民對美好生活的更高需求。由此，政府以十九屆三中全會精神為指引，以推進國家治理體系與治理能力現代化為導向，以統籌推進機構改革與“放管服”改革為立足點，堅持市場在資源配置中發揮決定性作用的原則，不斷深化簡政放權，最大程度減少政府對資源的直接配置。機構是政府職能的物質載體，職能是政府的角色作用。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力?！雹倭暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》2022 年10 月26 日第1 版。在新發展階段，新一輪的機構改革以不斷加強黨的集中統一領導為統領，以統籌全局、穩中求進為原則，以解決當前機構設置突出問題、提高政府行政效能為導向，以全面貫徹新發展理念為核心，通過不斷深化重點領域機構改革的方式，理順行政體制，優化政府職能履行，推動“有為政府”與“有效市場”相互作用與相互促進，進而有利于加快構建新發展格局，推動我國經濟實現高質量發展。此外，本輪黨和國家機構改革主要以局部微調為總基調，重點在于調整司局級變更以及職責調整，而不是以往較為“簡單”的“合并同類項”做法，這也體現出我國政府職能轉變與機構改革逐漸趨于科學化與精細化。

從黨的十四大正式確立社會主義市場經濟體制到黨的二十大全力構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，政府職能轉變始終緊緊圍繞“正確處理政府與市場關系”，通過各種行政措施、制度創新及優化政府職能，在提升政府行政效率與治理能力、治理水平的同時，厘清了政府與市場的邊界，強調政府為市場主體服務，營造良好的營商環境，從而使市場在資源配置中發揮決定性作用，激發了市場主體的活力、創新力與經濟競爭力。

三、政府職能轉變的中國特色及經驗

政府職能轉變、加快推進服務型政府建設，簡政放權、放管結合、優化服務成為提高政府效能、改變傳統行政管理模式、提升政府治理體系現代化水平的重要舉措。在四十多年的改革歷程中，政府職能的轉變及調整既充分借鑒了西方成熟市場經濟國家的既有經驗，更具有鮮明的中國特色和中國經驗，尤其是改革全面深化進入到新階段之后，擺在中國面前的情況和面臨的種種難題都是前所未有的，沒有經驗可以借鑒，必須立足我國國情摸著石頭過河，在這樣關鍵的時期對政府職能轉變的中國特色及經驗進行梳理和總結無疑會對今后的改革起到很好的正向促進作用。

（一）堅持中國共產黨的領導

我國政府職能轉變之所以不斷取得巨大成就，其根本原因在于始終堅持黨的領導，這是我國政府職能改革與西方成熟市場經濟國家的最大區別?；仡櫵氖嗄甑母母餁v程可以發現，堅持黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是四十多年的改革開放取得巨大歷史性成就的根本原因，是否堅持黨的領導決定了改革的大方向是否正確，而“方向決定前途，道路決定命運”，我國的改革之所以取得舉世矚目的偉大成就，就在于有黨的偉大領導。中國共產黨強大的戰略定力、強大的思想活力、強大的組織動員能力、強大的制度建設能力從根本上保證了改革開放的成功、保證了政府職能改革的成功。中國共產黨從成立開始就具備強大的制度建設能力，而務實高效的制度建設則為政府職能改革提供制度保障，我國的改革開放不僅是經濟發展、社會生活、思想觀念的深刻變革，更是制度層面的深刻變革，尤其是政府職能轉變，通過政府職能轉變和調整不斷對黨的領導體制和領導方式、對國家的治理體系和治理能力提出新的更高要求，從而始終保持黨和政府的改革活力，將改革持續向縱深推進。

（二）堅持中國特色社會主義道路

我國的社會主義市場經濟體制既有別于西方典型的市場經濟體制，也不同于傳統的社會主義國家的經濟制度，它既是市場的又是社會主義的，堅持中國特色社會主義是我國市場經濟改革取得巨大成就的制度背景和保障。

在典型市場經濟國家，追求效率是首要原則。在社會主義市場經濟體制下，效率固然重要，但是公平同樣重要，堅持黨的領導、堅持人民當家作主、堅持依法治國，這是我國政府職能改革的制度背景與西方最大的不同之處，也是社會主義市場經濟體制的優越之處。堅持中國特色社會主義改革才能取得巨大成就，才能不斷推進政府職能轉變。

（三）堅持以保障和改善民生為根本目的

我國的國家權力屬于全體人民，人民不僅是國家權力的歸屬主體，隨著政府職能轉變的推進，人民扮演國家權力行使主體的角色成分也日益凸顯，這是與西方市場經濟國家的不同之處。在我國，社會中的組織和個人不是被政府管制的對象而是政府服務的對象，政府的重要職能之一就是向社會及社會中的各類組織提供高效公共服務，以及為公共服務職能的更好履行創造有序、健康的環境。人民逐漸從過去的被管理對象成為政府管理的積極參與者、政府運行的中心，而保障和改善民生、將政府從傳統的管制者轉向服務者成為政府職能轉變的基本準則，也是我國政府職能轉變的根本目的。

在我國，政府職能轉變演進過程的核心動力之一來自社會領域的民生訴求。政府職能轉變受到經濟、政治和社會三個方面的因素的影響和制約，縱觀改革開放四十多年過程中對政府職能轉變產生重大影響和制約的因素，可以看到這三個方面都很明顯，盡管如此，在不同時期每個方面的影響程度是不同的。隨著改革的全面推進，我國社會主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，在這樣的情況下來自社會領域的民生訴求對政府職能轉變的影響和推動不斷增強，尤其對政府公共服務、社會治理、文化建設等領域職能的發展和完善起到了重要推動作用。①郭菊娥、袁憶、張旭：《改革開放40 年政府職能轉變的演進過程》,《西安交通大學學報（社會科學版）》2018 年第6 期，第46—56 頁。因此，始終以保障和改善民生為政府職能轉變的根本目的、始終以人民的民生訴求為改革的推動力也是我國政府職能轉變中凸顯的重要特色之一。

（四）凸顯市場在資源配置中的決定性作用

回顧四十多年的改革歷程，可以看到市場在資源配置中的作用是在逐步增強的。在計劃經濟時代政府主導和決定了資源配置；在過渡時期市場在經濟社會發展中逐漸活躍起來；到了有計劃的商品經濟時期市場逐漸在資源配置中起主導作用，市場的主體地位得以重塑；到了社會主義市場經濟時期市場在資源配置中開始起決定作用，市場的主體地位進一步凸顯，市場環境日漸成熟和完善。由此可見，我國的政府職能轉變是漸進性的探索式改革，是一個市場主體地位不斷凸顯的過程，是一個政府管制者色彩逐漸淡化服務者色彩逐漸增強的過程。四十多年的成功經驗告訴我們，改革開放是實現中華民族偉大復興的最正確的道路，盡管在實現中國夢的過程中會遇到這樣那樣的來自國內和國際的難題，但是堅持社會主義市場經濟體制的發展道路是不會變的，堅持改革全面向縱深推進的方向是不會變的。發展社會主義市場經濟，就要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持圍繞構建和完善良好的市場環境推進政府職能轉變。

（五）堅持統籌黨政機構改革

理順黨和政府之間的關系是進一步深化黨政機構改革的重要前提。對此，習近平總書記深刻指出：“中國共產黨是執政黨，黨的領導地位和執政地位是緊密聯系在一起的。黨的集中統一領導權力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式?！雹倭暯剑骸墩搱猿贮h對一切工作的領導》，北京：中央文獻出版社，2019 年，第231 頁。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終將統籌黨政機構改革作為堅持和完善中國特色社會主義制度、理順黨政關系的重要抓手，其主要表現為以下三個方面：

第一，統籌黨政機構。根據不同工作領域的特點與要求，我國黨和政府機構之間存在以黨統政、合并設置、歸口管理和合署辦公等不同的形式。例如，在有關黨和國家事業的重大工作領域，黨中央通過設置決策議事協調機構負責頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進等方式，不斷深化黨政機構統籌改革，強化黨對政府實現統一領導的組織保障，而政府部門則作為最主要的行政機關以行政主體的身份實施具體的行政事務，在職權范圍內行使法定職權。

第二，統籌黨政職能。這既是統籌黨政機構改革的內容也是表現形式之一。推進社會主義市場經濟體制改革要求促進社會經濟文化各方面事業的發展，而立足民生訴求、帶領人民創造美好生活是我們黨始終不渝的奮斗目標。中國共產黨作為執政黨，始終堅持人民當家作主，始終堅持為人民謀取最大福利，從這個意義上說，黨的權力與國家權力是融合在一起的，黨組織代表人民行使著國家的權力，黨務和政務存在重合的現實要求黨政職能統籌。需要注意的是，黨政職能統籌不是黨“包辦一切”進而形成“黨政功能一體”或“以黨代政”，而是黨按照總攬全局、協調各方的原則，實現黨政目標融合，發揮黨政同頻共振、同向發力的作用。

第三，統籌黨政責任。在前述黨政機構統籌和職能統籌的基礎上，實現黨政責任統籌就成為題中應有之義。國家重大決策一般是由黨中央與各民主黨派充分協商提出，經由全國人民代表大會表決通過的，從依法治國的角度看必然要求權責統一。因此，要求黨政責任統籌既符合權責統一的要求，也為構建適用于黨政領導干部和政府機構人員的統一問責機制奠定了法理基礎。

綜上，本文對政府職能轉變的中國特色和經驗進行了梳理總結，正因為我們始終堅持中國特色社會主義道路、堅持黨的領導、堅持以人民民生訴求為根本目的、堅持統籌黨政機構改革，才取得舉世矚目的偉大成就，才逐漸形成國家治理的“中國模式”，這其中飽含的中國智慧既為“人類命運共同體”的美好明天提供了寶貴經驗，也為其他國家特別是廣大發展中國家邁向現代化提供了有借鑒價值的發展模式。