中國新型城鎮化背景下環境糾紛解決機制的優化路徑探究

齊曉亮

（1.陜西警官職業學院 西部生態安全法治研究中心、治安系，陜西 西安 710021；2.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

黨的二十大報告提出，“推進以人為核心的新型城鎮化”“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”等一系列工作目標，這也是中國式現代化的時代要求。目前，我國城鎮化的一個突出特點就是“起點低、增速快”，可以預見，保持城鎮化的穩步發展不僅是今后國家發展經濟的主要切入點，而且是全球經濟發展的重要推動力。城鎮化高速的發展必然滋生一些問題，諸如城鎮空間分布不合理、規模結構不合理、環?；A設施建設滯后以及資源消耗過度等。這些問題如若得不到及時、妥善地處理，環境糾紛的出現將難以避免，從而對我國新型城鎮化與綠色發展進程造成不良影響。

一、問題提出與文獻回顧

（一）研究背景

人與自然和諧共生的現代化是中國式現代化的重要組成部分，在此階段人們的生活水平有了前所未有的提高，物質層面的需求得到滿足后人們開始追求人文居住環境的改善，環保意識、維權意識逐步提高，隨之要求更高質量的生產生活環境，這是人類社會文明與進步的必然表現。然而，現實情況是環境問題不斷出現且類型多樣，環境糾紛的案發數量持續攀升。首先，在城鎮化建設過程中所出現的環境權益案件，糾紛雙方爭議較大、協調過程較為復雜，造成的社會影響也比較大，進而導致環境糾紛的處理難度較高。其次，就當前環境糾紛解決機制已經顯現的諸多不足而言，其處置效率相對不高。而個別地方及其政府工作人員為了政績或者職位晉升，往往選擇只顧眼前即通過對當事人進行經濟補償來平息糾紛。長此以往，糾紛隱患日漸積累，最終將演變為更大的矛盾。最后，環境糾紛是每個國家發展過程中都會出現的普遍性問題，我們需要關注更多的不是為什么出現糾紛，而是糾紛出現后我們是否有足夠完善的處理體系予以應對。針對這些與民生領域息息相關的重大現實問題，黨的十九大明確指出將生態文明建設上升到國家戰略高度，并對其進行總體設計與組織領導，設立國有自然資源資產管理部門和自然生態監督部門。黨的二十大報告提出，推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定，進一步為完善生態環境管理制度提供了組織基礎和保障，有利于從根本上遏制及懲戒破壞生態環境的不法行為與不法分子，也有益于我國的環境糾紛解決機制從對抗走向對話、從抗爭走向協商、從片面走向多元化、從競爭對立走向合作雙贏。

新型城鎮化建設不僅是我國經濟實力增長與社會文明進步的強大動力支撐，而且有利于打開一個集約、綠色、低碳、環保、智能的研究新視角。本文在新型城鎮化的背景下緊密結合黨的二十大報告精神及國家戰略部署和相關方針政策，以解決環境司法實踐中的現實問題為目標展開研究。一方面，可以為我國新時代環境糾紛解決機制的完善提供相關理論支持，尤其是環境公益訴訟中亟待改進的條款，也為我國綠色發展進程中人與自然和諧共生夯實理論基礎。另一方面，梳理總結我國存在的相關問題與發展趨勢，不僅為今后更加高效地解決環境類糾紛案件提供了經驗借鑒，而且有利于開拓環境問題解決的新思路。

（二）國內外研究進展

在我國，環境法學是一門復雜的邊緣型法學學科，它與環境社會學、環境政治學以及生態學等學科相互交叉。關于環境法學的研究起步較晚，直到近年學界才開始將研究重心轉移到了環境糾紛相關議題，其解決機制的相關研究主要體現在訴訟方式與非訴訟方式兩個方面：訴訟方式是指當事人依靠法律訴訟程序與司法機關判決解決爭議、糾紛；非訴訟方式主要包括民間處理、行政處理以及仲裁處理。一方面，關于環境糾紛訴訟解決方式的研究成果。鄧一峰從理論基礎與制度建設方面①鄧一峰：《環境訴訟制度研究》，中國海洋大學2007年博士學位論文。，為我國環境訴訟制度的發展提供了科學的理論框架和實踐路徑。呂忠梅認為，社會的貧富差距需要用法律來保障各階層的權益，環境友好型社會的建成必須以法律為準繩。②呂忠梅：《環境友好型社會中的環境糾紛解決機制論綱》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2008年第3期，第1—7頁。齊樹杰和鄭賢宇提出，訴訟以其自身的權威性在環境糾紛解決過程中具有絕對優勢。但是，相關法律法規的不完善限制了訴訟作用的充分發揮。建議擴大原告資格范圍、構建公益訴訟途徑、引進團體訴訟途徑，進一步完善和補充我國的環境糾紛訴訟制度，最大限度地保護公眾權益。③齊樹杰、鄭賢宇：《環境訴訟的當事人適格問題》，《南京師范大學學報（社會科學版）》2009 年第3 期，第38—45頁。孫洪坤認為，原告資格是環境公益訴訟立法必須重點關注和盡快解決的問題，環境公益訴訟需要更加專業性、更具有針對性的法律法規相配套。④孫洪坤：《環境公益訴訟立法研究》，山東大學2015年博士學位論文。王燦發、馮嘉發現，雖然接收到的環境糾紛投訴數量較多，但實際立案的環境訴訟案件較少。這充分說明我國環境訴訟的立法、司法解釋、司法普及以及環境司法鑒定等制度還存在一些問題，可以從環境公益訴訟對象與范圍著手，逐步發展和規范我國的環境公益訴訟制度。⑤王燦發、馮嘉：《我國環境訴訟的困境與出路》，《環境保護》2016年第15期，第11—14頁。另一方面，關于環境糾紛非訴訟解決方式的研究成果。宋李娜認為，調解方式中的民間調解應逐步由權威調解型向依法調解型轉變，并進一步賦予更多主體調解資格、擴大調解范圍，同時離不開其與訴訟制度的有效銜接。⑥宋李娜：《論我國環境糾紛的民間調解制度》，中國政法大學2011年碩士學位論文。付健認為，關于如何建立與完善我國環境糾紛非訴調解機制確實極具必要性和緊迫性，但是我們更需要思考的是建立什么樣的非訴調解機制、如何解決非訴機制目前存在的種種問題。①付?。骸段覈h境糾紛非訴調解機制研究》，武漢大學2011年博士學位論文。盧春天和齊曉亮指出，糾紛當事人在環境權益受到侵害時對糾紛解決方式會有一個大致傾向，基本遵循談判—協調—訴訟—上訪的選擇路徑。②盧春天、齊曉亮：《公眾參與視域下的環境群體性事件治理機制研究》，《理論探討》2017 年第5 期，第163—168頁。鈄曉東和奚瀟鋒認為，環境行政調解與其他糾紛解決機制相比，更具靈活性和專業性，但也面臨效力不夠明確，可借助服務導向、制度設計和功能協調等路徑優化，促進環境行政調解的功能發揮。③鈄曉東、奚瀟鋒：《論環境糾紛復雜化下的環境行政調解機制訴求及路徑優化》，《環境與可持續發展》2021年第3期，第90—98頁。從現實情況而言，我國環境糾紛“多元”解決機制在相關糾紛解決實踐中已經發揮了重要作用，但是與新的形勢和新時代的要求相比，在訴訟與非訴訟之間的平衡方面、在非訴形式的創新方面、在環境仲裁和行政裁決等領域的作用發揮方面、在發揮非訴方式預防糾紛的功能作用等方面，還有諸多不適應之處。④孫佑海：《為什么要進一步健全環境糾紛多元解決機制?》，《中國生態文明》2021年第6期，第19—21頁。因此，不宜對我國的環境糾紛解決機制在法典中進行細致規定，應在適度法典化思路的指導下取舍得當，構建一個功能互補、程序銜接的生態環境糾紛解決機制。⑤吳昂：《論生態環境法典編纂中糾紛解決機制的構建》，《中國法律評論》2022年第2期，第50—59頁。

環境問題是國際性問題，西方發達國家對環境糾紛解決機制的探索起步較早，形成了一些先進做法和經驗，直接推動了國際立法體系的完善與司法工作的進步。美國的環境糾紛解決以包括仲裁在內的非訴訟方式為主，也稱為替代性糾紛解決機制，這種方式已經逐漸成為美國環境保護署（EPA）相關部門解決環境爭議的主要方式，包括調解、召集會議、分配、仲裁、發現事實。日本環境糾紛處理方式主要是公害防止協定與公害糾紛行政處理制度。前者的主要對象是地方政府、產生污染行為的企業或者居民，行政部門按照特定的準則對重點監控企業實施預防性控制措施；后者涉及斡旋、調解、仲裁以及裁定等方式，而裁定可以進一步分為原因裁定與責任裁定。⑥小島武司：《訴訟制度改革的法理與實證》，法律出版社2001年版。韓國解決環境民事糾紛的渠道離不開法院，但通過法院并非是最理想的解決方式，其弊端不容忽視?；诖?，韓國政府在1997 年制定了《環境糾紛解決法》，該項規定提出了環境爭議解決的兩種途徑，即司法解決與行政解決⑦黃錫生、鄧禾：《韓國的環境糾紛行政解決制度及其借鑒》，《環境保護》2004年第3期，第59—62頁。，這兩種途徑與訴訟方式相比，具有絕對優勢，因此受到公眾的廣泛認可。同時，受到環境污染侵害的當事人有權直接申請仲裁，仲裁委員會既可以征得當事人同意后開始仲裁，當事人也可以主動提出仲裁申請。

二、新型城鎮化進程中環境糾紛產生原因與解決機制現狀分析

（一）環境糾紛的根源探析

首先，過快的城鎮化進程?，F階段，我國已經進入以人為核心的“人口城鎮化”階段，大量人口遷移到了城市，特大城市、大城市、中等城市等不斷增多，由此產生的環境污染問題也日益凸顯。然而，我國目前關于環境方面的法律法規尚不夠完善，環境治理的人力、物力和財力投入略顯不足。同時，直接或者間接造成環境污染和生態破壞的個人、企業等主體又不愿主動承擔相應的社會責任，環境糾紛由此發生。

其次，經濟建設規劃及環評方面存在不足。傳統城鎮化（即工業城鎮化和土地城鎮化）成為過去式，我國已經進入了新型城鎮化（即人口城鎮化）階段，而“以人為本”是新型城鎮化的核心特征。⑧李秋霞：《新型城鎮化進程中我國農村生態環境治理的法律機制研究》，《農業經濟》2021年第9期，第25—27頁。在工業城鎮化——土地城鎮化——人口城鎮化的演進過程中，我們既取得了不少成就，當然也存在不少問題。例如，一些易于導致環境污染、生態破壞的生產經營項目與公眾的日常生產、生活區域交叉混合在一起，致使當地環境受到污染和破壞，進一步造成一系列復雜問題。按照正常程序，任何項目在“上馬”之前，都必須在建設規劃的基礎上經過充分的環境影響評價，但現實情況并非一律如此，相關工作人員有法不依、執法不嚴的現象仍有發生。同時，個別官員忽視社會長遠利益，過分追求本地GDP的盲目提升，引進“三高”企業，將不少原本應該建在郊區或者更遠地方的污染型企業與公眾的生產生活區域混雜在一起，城鎮地區環境糾紛的產生就難以避免。

再次，公眾環保意識不斷提高。近年我國環境類糾紛案件不斷增多，其中一個重要原因就在于公眾環保意識的覺醒，人們對于自身的環境權益更加關注。在傳統城鎮化進程中，我們更加注重經濟效益，只要是對當地經濟發展或者稅收有所促進的項目，通常都會得到優先的考慮或支持，環境污染與生態破壞并不是首要考慮的問題。有的時候即使污染侵害已經到了嚴重的地步，人們也會選擇隱忍或者沉默。然而，隨著公眾法律意識、維權意識以及環保意識的不斷提升，環境權利逐漸受到人們的重視并且成為經濟和人身權利的重要組成部分。當人們的環境權益受到不法侵害之時，拿起法律武器成為公眾維護自身合法權益的不二法門。

（二）環境糾紛解決的理論基礎與現行方式

1.環境糾紛解決的理論基礎

環境糾紛解決與糾紛解決的理論范式本質上具有同根同源性，大致可以總結為糾紛金字塔論、法律動員論、權威認同論以及法治意識論四種。①陸益龍：《轉型中國的糾紛與秩序：法社會學的經驗研究》，中國人民大學出版社2015年版。

第一，糾紛金字塔論。費爾斯丁勒（W.Felstinler）和薩拉特（A.Sarat）等人就“人們如何選擇糾紛解決方式以及為什么要做出這樣的選擇”這一問題提出了“糾紛金字塔”理論。②Felstiner W,Abel R L,Sarat A.“The Emergence and Transformation of Disputes:Naming,Blaming,Claiming”，Law&Society Review,No.15，1980，PP.631-653.該理論的核心思想是，人們對于生活中的不公和委屈會有一個做出反應的漸變過程，通常要經歷從雙方協商、第三方仲裁、提出訴訟等從低到高的層次，絕大部分糾紛在經歷較低層次時就得到了解決，較少部分的糾紛需要啟動司法程序到達金字塔頂才會被解決。而在我國，該理論似乎不太適用，有研究在一份五省農民解決環境糾紛的調查中指出，約一半（47.5%）的農民在遭遇環境糾紛時都采取第三方介入方式。③陸益龍：《糾紛解決的法社會學研究:問題及范式》，《湖南社會科學》2009年第1期，第72—75頁。即就是說，中國大量的環境糾紛未能在較低層次被解決，而是進入了司法程序，同時需要輔助行政手段方可解決。

第二，法律動員論。公民個人綜合利用法律知識、人員以及程序等法律資源，發揮資源作用的過程。不同理論范式的研究立足點各有不同，因此對于人們選擇某種法律途徑的依據以及如何利用法律資源的解釋不盡相同。在這些理論中，最具有代表性的是工具主義范式與構建主義范式。前者以個人的經濟條件和社會能力為出發點，認為能力大小會影響人們動用法律關系的概率及動用法律關系之后成功的概率；后者則更加關注日常生活中的特別事件或人與人之間的互動實踐，認為人們與法律產生的關系均源于日常生活，日常生活中的情景、個人對不同情境的差異化反應會潛移默化地影響人們的法律認知與法律行為。

第三，權威認同論。個人選擇糾紛解決的方式表明個人對該種方式的認可，這其實也就是人們對于某種權威的認同，他們相信這種權威可以在維系社會長治久安方面起到重要作用。例如，當法律途徑成為人們的選擇時，說明相較于其他方式法律途徑的認可度更高；當人們更加傾向于通過行政系統申訴時，說明行政權威的認同度更高；當公眾選擇協商或者自行容忍時，這實際上既反映出人們對政府部門的不信任，也是對非正式權威或道義權威的認同。如上述學者在一份五省農民解決環境糾紛的調查中指出，26.3%的農民會采取選擇吃虧、容忍的方式面對污染問題。

第四，法治意識論。主要是指人們在日常生活中對于相關法律問題的認識和理解，如對法律規范、程序以及機構等的態度與看法。法治意識理論是這幾種理論范式中較為抽象和難以理解的，因為它提供了一種視角，即如何將解決機制的研究上升或者抽象為一個社會法律性的形態和特征的理論研究。因此，這一理論范式的目的不在于糾紛發生原因和如何解決糾紛的研究，而是通過研究糾紛解決過程提煉出建構社會法律性和社會秩序的具體過程。所謂社會法律性和社會秩序的建構，就是將社會作為一個大背景，法律和秩序都是其中的資源與內容，只有將一系列的資源利用起來、內容豐富起來，才能構建真正意義上的滿足人類需求的理想社會。①尤伊克、西爾貝：《法律的公共空間——日常生活中的故事》，商務印書館2005年版。

2.環境糾紛解決的現行方式

就糾紛解決的現有方式而言，主要包括訴訟與非訴兩種方式。訴訟是爭議解決方式從“私立救濟”到“公立救濟”的標志，同時也是目前中國司法實踐領域效率最高且認可度最高的方式；后者主要涉及談判、調解以及仲裁等方式，具體如下：

第一，談判。即不同主體就利益分配與資源配置相關問題進行協商的過程，這種方式由于具有便捷、獨立等優點而備受談判者青睞。在實踐中，談判過程大致包括以下幾個階段：一是準備談判階段，談判者應對自身的優劣勢與對方的優劣勢有一個客觀的判斷和認識，然后進行策略博弈、最終選擇占優策略。二是信息交換階段，談判雙方在選擇自身的占優策略時還需要考慮對方的主張，這自然就產生了互相交換信息的需要。三是協議促成階段，雙方就對方訴求與自身訴求進行協商和妥協，從而為達成一致協議而進行努力。四是結果產生階段，要么是雙方圓滿的達成一致，要么是由于利益分配不均而無法協調。

第二，調解。調解與談判最顯著的區別就在于是否涉及第三方機構。其中，民間調解主體為民間自發組織，政府及司法機關僅發揮協助作用；行政調解依靠的是行政機關及相應的專門調解程序；司法調解是司法機關專門就小額訴訟啟用的一種審前調解程序。在實踐中，調解過程主要包括以下幾個階段：一是準備調解階段，這與談判的準備階段基本一致，只要當事人對調解達成一致意見，就可以提交雙方各自的委托書。二是意見交換階段，雙方就各自的訴求進行溝通，調解人作為中間方對雙方的意見進行匯總，推動下一輪意見的交換。三是協議促成階段，通過反復的意見交換與反饋協商，當事人雙方最終簽訂調解協議。四是協議履行階段，調解協議本身并不具備完全法律效力，倘若不具備法律強制力就需要通過雙方當事人的自覺性來保障協議的履行。

第三，仲裁。仲裁是解決民事糾紛案件應用為最廣泛的方式之一，糾紛雙方當事人按照事先訂立的仲裁協議，自愿同意由仲裁機構來解決，并接受仲裁制度的約束。在實踐中，仲裁主要包括以下幾個程序：首先，遵循雙方平等自愿的原則，簽訂仲裁協議。其次，啟動程序，即仲裁機構按照相關規定正式受理仲裁申請。再次，仲裁員一般由雙方各自推薦一名，首席仲裁員既可以由雙方共同推薦，也可以由仲裁委員會自行選擇。再有，調解和裁決，仲裁之前可先對雙方當事人進行調解，無法達成和解時可由仲裁庭做出仲裁裁決，這實質上是對司法資源的有效配置。最后，履行裁決，除法定仲裁程序外，仲裁裁決一旦送達便具備法律執行力。

三、新型城鎮化進程中環境糾紛解決機制的困境與發展趨勢探討

（一）我國環境糾紛解決機制的困境分析

1.訴訟糾紛解決機制方面

第一，訴訟立法方面的相關規定較少。②黃清華：《論以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制》，《法治研究》2018年第3期，第145—160頁。目前，隨著我國新型城鎮化進程的加快，生態環境類糾紛案件不斷增多，這不僅給我國的司法和審判工作帶來了壓力，而且也會對中國式現代化造成一定影響。雖然國家也有相關法律法規，尤其是近幾年新修訂的法律大多涉及環境糾紛及其解決辦法，但是不難發現仍然存在著相關條款不夠深入細致以及操作性相對欠缺等問題。尤為重要的是，迄今為止依然沒有一部系統完整的環境類糾紛訴訟的專門法，也沒有對因果關系的具體認定、損害賠償的計算方式以及證據收集等方面的明確規定。

第二，訴訟條款存在不完善之處。①郭武：《論環境行政與環境司法聯動的中國模式》，《法學評論》2017年第2期，第183—196頁。新《環境保護法》第58條明指出，環境公益訴訟的主體是滿足特定條件的社會組織?？梢哉J為，這是對訴訟主體范圍的明確界定，且主體僅為社會組織，不包括公眾個體、檢察院等其他主體。這樣的規定有待商榷，顯然訴訟所涉及的主體應該不僅僅只有社會組織。一般而言，根據性質環境公益訴訟理應包括平等主體之間的民事公益訴訟與非平等主體之間的行政公益訴訟?；谝酝沫h境糾紛實例，引發環境問題的根源主要在于環境行政管理機關未充分履行其環境保護義務和職責所引發的環境治理懈怠作為，其次才是民事主體之間的環境違法行為，且前者的危害遠大于后者。然而，新《環境保護法》第58條對于環境違法行為是否包括環境行政違法行為并未明確。與傳統訴訟相比，環境公益訴訟屬于訴訟模式的較新形式，并且區別于傳統訴訟規定的“直接的利害關系”要求。因此，兩者在管轄范圍、立案要求、適用條款以及舉證責任等方面存在諸多不同，訴訟模式的創新并未帶來相應立法、司法以及執法程序的創新。當前的主要矛盾在于訴求多樣化與具體實施規則和法律解釋相對滯后之間的不平衡，這一矛盾不僅直接造成人民法院在審理環境公益訴訟案件時缺乏相關法律依據，而且也容易導致審理結果缺乏相應程序的執行保障。

第三，訴訟相關配套制度不完善。雖然我國環境公益訴訟體系不斷發展，但是相關配套制度有待進一步健全。②胡銘、曹怡駿：《論生態文明建設的司法保障機制》，《學習論壇》2014年第7期，第68—72頁。首先，專業律師缺乏。通常情況下，環境訴訟案件的處理不僅需要扎實完備的專業法律知識，而且需要環境科學、生態學、化學以及環境管理學等綜合性知識，這就對律師的綜合素養提出了非常高的要求。以環境民事訴訟為例，被告人一般多為污染環境的大型工業企業，原告多為權益受到侵害的普通老百姓，雙方在經濟實力和社會影響力上的差異是顯而易見的，這就尤其需要環境專業律師的介入。其次，專門的審判組織及審判人員較少。伴隨著新型城鎮化而產生的突出生態環境問題，國家越來越重視環境保護工作，加之人們的環保意識逐步提高，環境訴訟案件的數量自然大幅度增長。我國部分地方法院設立了專門的環境訴訟案件審判庭，但仍有相當一部分法院依舊按照民事審判庭制度審理環境糾紛案件。最后，環境訴訟案件大多涉及水、土壤、大氣等因素，審理之前需要由相關專家對污染狀況做出專業鑒定，一方面鑒定造成環境污染的原因，另一方面鑒定污染產生的危害。實際上，環境污染危害以隱性為主，例如生態權益損害、子孫后代的環境權益損失等，這些危害并不能直接估量所得，一般要么由國外評估機構進行鑒定，要么由國內的知名研究所進行評估，而這兩種方式均需要耗費大量財力。此外，有時也難免受到其他因素的干擾，因而最終的鑒定結論是否具有權威性也就不容易判斷。

2.非訴糾紛解決機制方面

第一，非訴糾紛解決機制公正性有待提高。③趙銀翠、楊建順：《行政過程中的民事糾紛解決機制研究》，《法學家》2009年第3期，第148—155頁。目前，我國非訴糾紛解決機制尚處于發展初期，公眾對其認可度和接受度普遍還不高。理論上，當事人雙方或平等協商或由第三人居中調解，以達到雙方利益均衡為原則，最終選擇一個雙方都能接受、沒有異議的方案。實踐上，如何對第三人與當事人的行為進行約束均沒有法律依據和法定程序用以遵循，最終協商結果的公正性就很難有效保證。同時，最終結果的公平和公正也會受到第三方調解人員個人綜合素養的影響。不同的調解人員，其工作能力、道德水平、法律知識以及價值觀等各不相同，不排除個別第三方調解人員因利益誘惑產生腐敗行為，進而造成所謂的第三方事實上不能保持中立地位，影響到了結果的客觀與公正。

第二，環境仲裁制度尚未真正建立。環境仲裁主要是指因環境問題產生糾紛的當事人雙方將先前商定好的協議提交給仲裁機構，由其進行仲裁。仲裁的首要原則是當事人的自愿，且當事人之間、當事人與仲裁機構成員之間均建立了平等的信任關系。仲裁庭一般由3人或3人以上的奇數組成，當事人雙方可以分別推薦1人作為普通仲裁員，首席仲裁員一般由雙方共同舉薦，或者由仲裁委員會自行選定。仲裁庭依據法定程序，在充分掌握案件細節事實的基礎上對糾紛予以仲裁，以達到解決問題的目的。事實上，我國的仲裁制度尚處于起步階段，以仲裁形式處理問題的案件并不多，這種非訴方式并未成為當事人解決糾紛的首要方式。顯然，這種非訴方式的優勢和特點并未在我國環境糾紛案件調處中充分體現，但卻在國外得到廣泛采用。究其原因，我國尚未大范圍成立專業的仲裁機構，也未制定相應配套的法律法規，新《環境保護法》對環境仲裁法律地位的規定也比較模糊。甚至《仲裁法》中也未明確說明環境糾紛解決是否可以采取仲裁方式，處于既未肯定也未否定的狀態。

第三，與訴訟機制之間“條塊分割”。我國環境糾紛解決機制建立在非訴與訴訟方式的基礎之上，非訴解決方式存在的重要意義之一就是對環境糾紛訴訟制度的補充和完善。然而，非訴糾紛解決制度目前還存在諸多不完善的地方，這一方面限制了非訴機制的功能發揮，另一方面導致其與訴訟機制銜接不協調現象的發生。尤其是雙方當事人能力與地位的差異和相關法律法規的不足導致環境糾紛調解失敗的概率更大。通常情況下，調解失敗后當事人會選擇向法院提起訴訟，從而使非訴機制與訴訟機制之間的“條塊分割”狀態間接影響環境糾紛解決的效率和效果。

（二）發展趨勢分析

1.司法改革與環境糾紛解決機制

世界上一些國家正在醞釀著大規模的民事司法改革，這些國家都在試圖為保障民眾“接近正義”而付出努力。在我國司法改革也促使我們邁向一個多元化糾紛解決的新時代，這對化解環境糾紛具有一定的現實意義。

第一，環境糾紛非訴解決機制正處于不斷完善的過程中，并有望發展為解決環境類案件的主要方式。毋庸置疑，具有理性思維方式的公民會在法律提供的糾紛解決方式中，充分結合自身需求選擇最佳的解決途徑。如此，不僅有助于民事糾紛案件的分流工作和訴訟壓力的減緩，而且有利于進一步提升和優化我國司法資源的配置效率。以仲裁、調解以及談判等為代表的非訴方式不僅有益于保護當事人的隱私，而且可以在很大程度上簡化環境糾紛的處理程序，直接為當事人節省大量的時間與金錢成本。

第二，訴訟方式的優勢明顯。首先，訴訟方式有國家公權力作為強大后盾，有利于最大限度地實現當事人雙方之間的平等；而非訴訟方式不具有法律上的優先效力，如果合同中約定了仲裁作為糾紛解決方式時，表示放棄了選擇訴訟方式，兩者不能同時約定。其次，訴訟的公正性更高，如果糾紛雙方能力差距較大，仲裁員的中立性和客觀性可能會受到影響，而訴訟方式基本可以克服類似問題。最后，如果爭議的問題屬于公益性質，當事人通常更希望通過公開審理的方式呼吁社會公眾參與進來，而仲裁方式的保密性難以滿足此要求。目前，除了部分要求保密的案件外，大多數案件都是公開審理的，這不僅有利于獲得大眾關注和輿論支持，而且可以間接與審判人員產生情感共鳴，進而提高勝訴概率。

第三，訴訟與非訴方式相互促進。一方面，訴訟機制的不斷完善有利于提高公民的信任度，某種程度上也是對非訴機制的一種促進。訴訟和非訴訟方式并非是一種對立關系，雙方當事人選擇通過協商解決問題的原因并不僅僅是考慮到訴訟的缺點，訴訟的權威性使得自行協商解決成為訴訟之前首先考慮的較佳選擇。這充分說明，訴訟機制的逐步完善過程也是對非訴機制的持續促進過程。另一方面，非訴機制的完善促動訴訟機制的改革，從而使得訴訟機制的發展空間更大、更廣。

2.經濟全球化與環境糾紛解決機制

環境問題的全球化趨勢和環境事務的國際化傾向強化了各國之間的互動交流與學習借鑒，國際范圍內環境糾紛解決機制的完善最終將殊途同歸。當某國境內出現了非常嚴重的環境污染問題，有可能就破壞了整個地球的生態鏈，從而導致全球的生態環境都遭到破壞，如近年愈演愈烈的溫室效應、全球氣候變暖以及海平面上升等問題。這充分說明，不管哪個國家在面對國際性的生態環境問題時，都應該相互合作、相互借鑒，保持連續的溝通和反饋，最終形成的環境糾紛解決機制一定是國際認可并趨于一致的，因為這是全球各國共同努力的結果。例如，全球推進碳達峰、碳中和目標共識的達成。

一方面，從20世紀70年代開始，國際法的分支學科（國際環境法）開始出現并在全球范圍內迅速發展。生態環境問題引起了全世界的廣泛關注，有關環境保護的國際公約不斷出現，環保類社會組織陸續成立，國與國之間的糾紛解決方式呈現出多樣化趨勢。例如，國際上對仲裁這種非訴解決方式的使用頻率相對較高。另一方面，國家與國家之間的貿易合作、商業交流以及司法工作實踐經驗的交流等行為，促進了環境糾紛解決機制的融合與發展。在“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”的新時代，中國作為發展中國家的典型代表，關于環境糾紛解決機制的完善和創新需要借鑒先進國家的成功經驗及做法。

3.科技進步與環境糾紛解決機制

歷史上糾紛的解決方式隨著社會生產力水平的提高以及經濟水平的發展而不斷發展，逐步地向高級和文明進化。時至今日，科學發展、數字化轉型正在成為環境保護領域遵循的一項基本準則。這表明，我們應該重視科技力量，尤其是現代科技與環境保護社會科學領域的交叉融合，比較典型的是現代科學技術在環境糾紛解決過程中的現實應用。

一方面，依托網絡進行媒介傳輸?；ヂ摼W的興起和計算機的普及，以及大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術在司法實踐中的廣泛應用，使得網絡科技在糾紛解決中發揮了重要作用。例如生態環境類案件的證據收集、文書送達等都可以通過網絡渠道進行操作，相關證人只需要通過視頻會議就能出庭、法院可通過郵件向當事人送達判決文書、案件的材料保存可以通過電子存儲方式完成?？傊?，現代科技的應用提高了司法資源的配置效率以及環境糾紛的處理效率。

另一方面，依托網絡產生的環境糾紛解決機制。網絡被當作一個虛擬卻又真實的平臺，通過這個平臺衍生出了網上糾紛解決方式，如電子法庭。不論是哪種方式，網絡都在糾紛解決的過程中發揮了不可替代的作用，并非只是簡單的數據傳送，還擴展了解決方式選擇的空間。在這方面處于領先水平的主要國家——新加坡，其司法部門率先適用了一種線上調解系統，主要通過網絡手段來滿足個人的糾紛解決需要。隨后，美國、加拿大以及馬來西亞等國家借鑒這一做法，相繼成立了網絡糾紛解決機構，且大部分應用在電子商務等與網絡相關的領域。但這幾個領域只是起點和開始，城鎮化進程中的環境糾紛所涉及的范圍較大、情況也相對復雜，后續將應用至更多的領域。

四、新型城鎮化進程中環境糾紛解決機制優化路徑

在我國新型城鎮化的背景之下所產生的環境糾紛有其自身特殊性和復雜性?；诖?，本文在對中國新型城鎮化進程中環境糾紛的產生原因、解決機制現狀及其困境、發展趨勢等方面展開分析的基礎上，結合我國現行相關國家政策、法律法規，從健全環境公益訴訟制度、環境訴訟配套設施、環境糾紛仲裁制度以及注重環境糾紛非訴解決機制與訴訟解決機制的有效銜接等四個方面提出建議。具體如下：

（一）健全環境公益訴訟制度

1.重新厘定環境公益訴訟主體資格

當前，新《環境保護法》相關條款中關于適格原告的界定僅為環保公益組織，這無疑會在一定程度上制約我國環境公益訴訟制度的長遠發展。因此，關于擴大環境公益訴訟主體資格范圍的議題就極具現實意義，如公民、檢察機關等都應被規定為適格主體。①郭紅燕、王華：《我國環境糾紛解決機制現狀與改進建議》，《環境保護》2017年第24期，第44—48頁。

第一，公民應被規定為環境公益訴訟適格主體。不少學者對此持反對態度，認為原因在于如果公民被允許為適格主體，那么為維護自身利益可能產生濫訴等行為，消耗國家司法資源。對此觀點，以下從三個方面進行闡述。首先，進行環境公益訴訟的成本較高，公民會在維護利益與承擔費用之間權衡，一般不會出現濫訴行為；其次，當公民的環境權益真正受到威脅時，如果連主體資格都未被賦予，如何有資格、有途徑得到救濟？無法自救的情況下，或許還可以向本身具有主體資格的環境公益組織求助？但是，無法保證環境公益組織一定有能力提起環境公益訴訟，或是即便有能力但可能選擇不行使其權利，如此，公民獲取救濟的渠道受到影響。最后，將公民囊括在主體范圍之內，其實是實現了環境私益和公益的雙贏。環境利益不僅關涉整個社會面的環境利益，而且也涉及個人的環境利益，公民對其環境私益的維護實際上也是在保護環境公益。

第二，檢察機關應被規定為環境公益訴訟適格主體。立足于中國特色社會主義制度實際，檢察機關通常扮演著社會公益角色，與生俱來具有公平公正的價值屬性。除此之外，檢察機關在人力、財力、技術等方面均處于中國司法實務的領先水平，其雄厚的基礎保障足以支撐作為適格主體的原告地位。檢察機關主體資格賦予有不少國外的成功經驗可供參考，國內也有不少關于檢察機關提起的公益訴訟相關案件可資借鑒，綜合來看具備了相應的現實基礎。

2.完善相應的環境公益訴訟程序

第一，試行舉證責任區別化原則。公民、檢察機關以及環保公益組織三者相比，舉證能力存在著明顯差距。當公民個人和環保組織作為環境公益訴訟的原告時，不管是舉證經驗還是舉證條件均存在一定困難，建議被告成為舉證責任主體。當檢察機關作為環境公益訴訟的原告時，考慮其舉證能力不亞于被告的舉證能力，舉證可遵循傳統訴訟的“原告承擔舉證責任”原則，盡可能地保證原告和被告訴訟地位的相對平等。

第二，管轄上采取選擇模式。一般類型的訴訟在管轄地的選擇上基本遵循“原告就被告”原則，環境公益訴訟的被告一般是一些大型排污企業或事業單位，這類企事業單位通常是地方政府稅收的重要來源，在利益誘惑之下極易導致地方本位主義。由此，建議管轄地的選擇問題上主要考慮原告需求因素，或者由上級法院指定管轄，盡可能地避免“原告就被告”的狀況。

第三，適當延長環境公益訴訟的訴訟時效。新《環境保護法》相關條款明確規定，有關環境損害賠償的訴訟時效是三年。環境問題如大氣污染、水污染、土壤污染等一般都具有一定的滯后性，以大氣污染為例，近幾年的霧霾污染問題備受關注，其對當事人產生的危害可能無法在第一時間表現出來，其危害的暴露有一定的時間滯后。而法定訴訟時效是以當事人知道或是應當道知道之日起作為計算開始日，難以及時有效地避免訴訟時效失效問題的出現，建議適當地延長訴訟時效，或是通過創新訴訟時效的具體計算方法等方式間接延長訴訟時效。

（二）健全環境訴訟配套設施

1.進一步優化審判職能

根據《人民法院組織法》中關于“中級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭以及經濟審判庭，根據需要可以設其他庭”的規定，我們認為，中級人民法院可按照各自現實需求自行設置其他庭，這無疑為環保審判庭的進一步設立奠定了法律基礎，這里僅限于各中級人民法院，不包括基層法院。原因在于，環境司法審判過程中會涉及一系列專業化的技術性問題，而且相較于刑事、民事、經濟案件，環境訴訟類案件的數量偏少。如果環保法庭的設置權下放到基層，就很難保證案件數量，容易造成環保法庭空置，在很大程度上浪費國家司法資源。如果實際運行中認為中級人民法院的審級較高，可具體情況具體對待，指定某一基層法院，賦予其集中審理區域內案件的權利。目前，有的環保法庭開始對民事、行政以及刑事案件的傳統分類方法提出質疑，主張實施“三合一”或“四合一”的新型審判模式。國內環保法庭設置水平處于領先地位的有無錫等地，其主要試行的是“四合一”模式。就我國當前司法實踐而言，“四合一”模式的普及尚有較大難度，“三合一”模式可行性較高。環境資源類案件的主要特征是“結果導向”，一庭審理有利于集中管轄同質案件、規范審判標準、確定裁量尺度，從而促進法官專業審判素質的提升和案件審理質量的提高。

2.推動環境律師的專門化

當前，國內大多數律師機構對環境糾紛類案件的重視程度還不夠，直接導致專門處理環境糾紛案件的律師數量非常少，較為專業的環境律師組織也尚未成立。因此，可考慮從提高實習律師的環境法律意識著手，加強其對環境糾紛案件的培訓學習，以深化律師行業的環境法治理念；此外，還可以鼓勵支持律師主動接觸相關環境糾紛案件，積累環境糾紛案件的處理經驗，律師事務所、律師協會以及相關機構和組織有義務、有必要為鼓勵律師從事環境訴訟盡可能地提供平臺支持和資源共享。除此之外，深化環境意識的根本在于法學教育，將環境法學課程納入大學教育體系，才能培養出更加專業化的法律人才。事實上，教育部也曾提出增加法學核心課程的設置，借鑒刑法、民商法等課程的設置，將環境法也納入必修課程范圍。然而，落實到各學校層面，環境法學類相關課程的重要程度不盡相同，大部分學校將環境法學設置為選修課，畢業生尤其是法學畢業生難以全面深刻地學習環境法。環境訴訟人才培養的先決條件是更多的學生選擇從事律師職業并實際接觸環境訴訟案件。因此，中國環境法學教育亟待加強和深化。

3.整頓當前的鑒定評估機構

歷史上造成環境污染的原因有很多、也很復雜，例如大氣污染與土壤污染的成因不同，涉及環境學、生物學、物理學以及化學等諸多學科，這無疑會對評估環境污染成因的專業機構造成挑戰。①陳兵：《建立農村環境ADR 非訴訟機制探索》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2015 年第5 期，第140—147頁。目前，我國雖然成立了不少專業且專門的鑒定評估機構，但相關部門或組織機構對環境污染損害成因的鑒定結論往往難以達成一致。原因在于，污染成因技術鑒定的方法和標準未能統一，不同部門或不同機構大都是按照自身的標準進行衡量，鑒定結論的差異化可能妨礙環境糾紛的順利解決。此外，糾紛案件的解決與否最終要看當事人各方是否認同污染損害賠償的具體數額，關于數額的評估，各地通常采取第三方介入的辦法，即委托相關的行政主管部門、物價部門或者有資質的中介機構，這樣的評估結果在一定程度上權威性不足。因此，環境糾紛的妥善處理應建立在機構完善的基礎之上，如成立相對專業的環境糾紛成因和損害鑒定機構。國家環保部門應該進一步嚴格專業機構的準入資格和程序，包括機構的設立資格、設立程序，相關從業人員的資質、學歷等要求。

（三）健全環境糾紛仲裁制度

現行的法律法規對環境糾紛仲裁條款的規定并不明確，新《環境保護法》中也沒有規定仲裁是處理環境糾紛案件的一種必經程序。從理論上而言，仲裁應該是一種合理且有效的解決途徑；而在實踐中，這種解決方式的實施缺乏法律依據，仲裁的作用難以有效發揮。建議從兩個方面對現行仲裁制度予以補充。②李慶保：《完善我國多元環境糾紛解決機制的思考》，《河北法學》2010年第9期，第47—54頁。

1.組建環境仲裁委員會

《仲裁法》第二條將仲裁界定為“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛”。對此，部分地區的仲裁機構認為環境糾紛嚴格意義上不能納入可仲裁的范圍，因此拒絕仲裁環境糾紛案件。學界對環境糾紛是否屬于可仲裁事項尚存在諸多爭議，很多環境糾紛案件不能采取仲裁形式進行裁決。針對這一現實問題，建議成立類似于國際貿易仲裁委員會之類的專門機構，且該機構與行政部門相互獨立、不存在隸屬關系，由該第三方組織對環境糾紛案件進行統一管理和統一裁決。

2.構建仲裁員選任制度

環境仲裁委員會成立后，還需要對其成員資質進行嚴格篩查。首先，應盡可能地選擇有環保行政機關、高等院校環境法學和社會學專業、環境科研院所等學習或工作經歷的高水平且責任心強的人員，讓這些優秀人員壯大環境糾紛仲裁員隊伍，進而為環境糾紛順利、高效仲裁提供學科專業支持、理論基礎以及經驗保障。其次，人員選擇的標準應與環境糾紛的特點相協調，不同的人員有不同的專長，將專長應用到實際案件中去，以此確定環境糾紛仲裁委員會人員名單。仲裁一般為一局終裁，環境仲裁的結果取決于相關仲裁人員對案件具體事實的綜合研判和運用法律法規的準確性。業務素質高的仲裁員其仲裁水平相對較高，容易使雙方當事人認可仲裁結果。

（四）注重環境糾紛非訴解決機制與訴訟解決機制的有效銜接

現階段，我國環境糾紛解決方式主要包括訴訟與非訴訟兩種，二者其實并非對立關系，而是既有分工又有合作。就目前情況來看，二者分工合作的密切程度還有很大的提升空間，統一并且規范的處理程序尚未形成，難以滿足有效解決環境糾紛的需要。實際上需要非訴解決機制與訴訟解決機制各司其職、相互合作，才能建立真正意義上兼具分工協作和合理高效的糾紛解決機制，進一步形成一個全新的高效的環境糾紛解決系統。

1.非訴解決機制處理結果的法律效力銜接

非訴訟糾紛解決方式有調解、和解等，但這些非訴方式的法律效力不具備強制性，是一種基于雙方自愿達成的共識。雙方當事人在達成調解或和解協議后，如果掌握了新的證據或是發現了新的突破點也可能推翻原先的結果重新提起訴訟，那么之前的調解、和解協議就失去其原有意義。此外，調解、和解結果本身并不具有法律意義上的強制執行力，現實中經常出現難以執行、執行受阻等情況，導致其解決環境糾紛的作用難以有效發揮。因此，建議在不違背司法終局性原則這一基礎上，盡可能地提高環境糾紛非訴解決機制的法律效力和強制力。

2.明確非訴糾紛解決先行制度

訴訟解決與非訴訟解決本身并不存在先后次序，由當事人雙方確定直接采取訴訟解決方式或者先采取非訴訟解決方式。建議可以借鑒確權性案件的復議前置程序設立非訴先行制度，將非訴糾紛解決機制上升為法律層面解決環境糾紛的必需前置程序。一方面形成一套規范的制度體系和法律程序，肯定非訴訟方式的法律權威性；另一方面為這兩種機制的均衡對接提供法律依據，盡可能地使非訴和訴訟兩種方式發揮各自最大的作用。通過這兩種方式的相互合作與相互借鑒，環境糾紛非訴訟解決方式的應用將更加廣泛，面臨的平臺也將更加廣闊。如果有相關環境糾紛案件的發生，當事人對于方式選擇也會有較為清晰的判斷，最終將有利于矛盾的快速化解和糾紛的順利解決。

五、余論

本研究以我國新型城鎮化背景下的環境糾紛解決機制為研究對象，首先在梳理相關文獻的基礎上對我國當前環境糾紛的產生原因及其解決機制現狀進行分析。然后，對我國環境糾紛解決機制現存的問題展開了探討，并就環境糾紛解決機制未來的發展趨勢進行了展望。最后，提出了新時代中國新型城鎮化與生態文明建設背景下環境糾紛解決機制的完善路徑，即環境公益訴訟制度的完善、環境訴訟配套設施的完善、環境糾紛仲裁制度的完善以及注重環境糾紛非訴解決機制與訴訟解決機制的有效銜接。本文以中國新型城鎮化、環境糾紛及其解決機制為切入點，探究我國當前環境糾紛的主要解決方式，有利于進一步加快完善相關法律體系的建設進程。環境糾紛的解決順利與否直接關系到我國推動綠色發展，促進人與自然和諧共生的長遠大計，本研究在對我國環境糾紛解決機制現存問題進行分析的基礎上，進一步探討了新型城鎮化背景下環境糾紛解決機制的發展趨勢和優化路徑，旨在后續環境糾紛相關研究的深入開展提供理論支持。