粵港澳大灣區公共文化服務區域發展立法研究

羅冠男

〔天津工業大學 法學院,天津 300387〕

一、問題的提出

立法保障能夠全面有效地引導和規范區域協調發展[1]。實踐中,大灣區公共文化服務體系建設已經成為大灣區區域發展戰略的重要組成部分。怎樣才能在大灣區“一國兩制三法域”的條件下,通過立法保障大灣區公共文化服務均衡、持續、高質量的發展?這一問題亟待回答。目前有關粵港澳大灣區區域發展的立法保障研究主要是總體路徑探討,具體領域的立法保障研究則集中在經濟、環境等領域[2-3]。少數研究論及大灣區公共文化服務建設的法律保障,但是沒有深入、具體地探討如何開展立法工作[4]。因此,有必要立足區域發展的立法保障視角,從大灣區公共文化服務發展的立法現實出發,分析立法不足及其誘因,提出完善對策,依法促進新時代大灣區公共文化服務的高質量發展。

二、粵港澳大灣區公共文化服務區域發展的立法保障的現狀概覽

大灣區區域發展的立法保障形式包含硬法和軟法。硬法由國家強制力保證實施,體現為和區域公共文化服務相關聯的憲法、法律、行政法規和部門規章、地方性法規和地方性政府規章等法律規范。軟法不需要國家強制實施,但是能夠產生法律上的實際效果,主要表現為公共文化服務區域發展相關的綱要、規劃、區域行政合作協議等文件[5]。就此而言,大灣區的立法保障呈現如下特點。

1.區域發展目前初步具備和公共文化服務相關的硬法保障

憲法是最高法,內容極為抽象,其中沒有直接和粵港澳大灣區公共文化服務區域發展相關的條文。但是,新發展理念的序言條文、特別行政區條文以及文化權利條文等可以作為大灣區區域發展的憲法性基礎。相關法律主要有《公共文化服務保障法》,國務院以及有關部門出臺的專門性行政法規。

大灣區包括廣東的九個市和香港、澳門兩個特別行政區。它們的公共文化服務地方省立法是公共文化服務區域發展的重要法律支撐。目前廣東省制定了《廣東省公共文化服務促進條例》《廣東省文化設施條例》《廣東省非國有博物館管理辦法》《廣東省公共文化設施管理辦法》。珠三角地區的九個城市中,部分地方出臺專門的地方政府規章。廣州市為了加強博物館等公共文化設施的管理,規范資金扶持,制訂了《廣州市博物館規定》《廣州市公共文化設施管理辦法》《廣州市博物館扶持資金管理辦法》。深圳市針對圖書館、博物館等設施制定《深圳經濟特區公共圖書館條例》《深圳市非國有博物館扶持辦法》。東莞市、佛山市均制定各市的《圖書館管理辦法》?；葜?、中山、肇慶、江門、珠海沒有專門性的地方立法。香港、澳門沒有公共文化服務為題的綜合性立法,但是存在特定領域的相關立法。香港主要有《文化遺產保護法》《香港圖書館條例》《香港非物質文化遺產條例》等。澳門主要有《檔案館法》《圖書館法》《文化遺產保護法》《文化發展基金法》等。

2.區域發展的主要依據是表現為規劃、綱要、協議的軟法

當前粵港澳三地主要通過綱要、規劃、協議等形式明確文化合作的總體目標和實施機制,建立起部分軟法性質的制度框架。

一類是文化領域的行政合作協議。2002年到2023年,粵港澳文化合作會議共計召開21次,簽訂系列行政合作協議,成為大灣區合作的指引。2003年,三地文化行政機構之間簽訂的《粵港澳藝文合作協議書》細化文化領域的合作內容和形式。2010年的《粵港合作框架協議》第6章第12條“文化體育”部分指出,香港、廣東要構建文化資源的共享體系,彼此分享公共文化資源,相互合辦文化展覽,互贈圖書資料。并且,簡要規定廣東和香港的文化合作事項和機制。2011年的《粵澳合作框架協議》的第5章第4條“文化體育”部分則規定,兩地要加強文化交流,聯合建立文化資源共享體系。上述兩份《協議》均適用于大灣區。

一類是文化領域的區域政策?！痘浉郯拇鬄硡^發展規劃綱要》由中共中央、國務院于2019年出臺。其中,明確提出加大包括文化領域在內的、優質公共產品和服務的供給。到2035年,大灣區擁有高度的社會文明,文化軟實力顯著增強,中華文化的影響更加深入,多元文化融合更為緊密,大灣區內的公共文化服務體系和文化創意產業體系更加優化?！痘浉郯拇鬄硡^文化和旅游發展規劃》于2020年由文化和旅游部、粵港澳大灣區建設領導小組辦公室和廣東省人民政府共同制訂。其進一步闡明大灣區公共文化服務發展戰略的階段性目標。到2025年,大灣區初步成為人文灣區,推進公共文化服務體系一體化建設,灣區內文化設施、文化資源、文化活動更加豐富,文化機構、文化人才、文化信息的交流更加緊密,公共文化數字化共建共享進程更加深入。

一類是文化領域的社會組織間簽訂的協議和意向書。比如,2016年,粵港澳民間團體簽署《粵港澳青年戲劇節合作意向書》《起勢珠三角—粵港澳現代舞聯盟2016—2017行動計劃》《非遺協同戰略合作框架協議》。這些協議、計劃和意向書規定大灣區公共文化服務領域的具體合作方式,反映大灣區文化合作的實踐經驗。

三、粵港澳大灣區公共文化服務區域發展立法保障的既有缺失

灣區法治是區域法治的新類型,包括立法、司法、守法、執法四個維度。法治的前提和起點是立法保障[6]。理想的大灣區公共文化服務區域發展立法保障應當是針對大灣區公共文化服務區域發展的公共治理目標,形成數量充分,系統完備,實施有效的法律規則體系,為區域文化法治提供前提基礎?；浉郯拇鬄硡^法律治理體系初步形成,但還有如下需要改進的地方。

1.區域發展直接相關的硬法欠缺,軟法作用有限

一是硬法保障尚不完備。直接相關的地方立法和區域立法缺失。中央立法方面,公共文化服務區域發展不屬于《公共文化服務保障法》的調整對象。地方立法主要調整本地區的公共文化服務建設,沒有充分重視區域合作?！稄V東省文化設施條例》《廣東省公共文化服務促進條例》沒有與此相關的條文。廣東省部分市制定的、涉及文化領域的地方性法規和規章均無區域發展內容的相應規定。部分市甚至沒有公共文化服務相關的立法。同時,香港、澳門的公共文化服務法律法規中沒有關于大灣區區域合作的規定。因此,區域發展措施缺少系統的立法保障,難以依法實施。

二是軟法保障效果有限。首先,綱要、規劃的法律效力不足?！痘浉郯拇鬄硡^規劃綱要》和《粵港澳大灣區文化和旅游發展規劃》是公共文化服務區域協調的重要上階依據。規劃和綱要的制定主體缺乏嚴格意義的立法權,其內容不具備硬法的權威性和強制力[7]。其次,區域行政合作協議作用有限?！痘浉酆献骺蚣軈f議》《粵澳合作框架協議》中有關公共文化服務的協議內容構成大灣區公共文化服務合作的主要依據。事實上,三地政府沒有相應的法律授權,兩份協議中并沒有具體規定合作開展的實施機制和責任機制,無法通過法律途徑去保證協議的履行。最后,社會組織間的文化合作協議作用有限。社會組織之間協商達成的文化合作協議充分反映建設區域公共文化服務的真實意愿,自發形成合作開展的運行規則,一定程度上發揮保障區域發展的作用。但是,相較于行政協議,社會組織之間的協議效力范圍僅僅限于社會組織之間,難以約束文化合作領域的其他主體,其實施依托簽約各方的自覺遵守,難以形成保障區域發展的有效規則。

2.區域發展的立法保障機制效能不足,規則內容宏觀抽象

公共文化服務區域發展的立法協同屬于大灣區協同的有機部分,因此,大灣區發展的協同組織自然承擔公共文化服務區域發展立法保障的職責。具體而言,中央成立粵港澳大灣區建設領導小組。廣東省以及九市設置推進建設領導小組,香港成立大灣區建設督導委員會,澳門設立建設粵港澳大灣區工作委員會。目前,大灣區的綜合協調機制是粵港(澳)合作聯席會議。聯席會議采取專門小組的形式,落實各項發展工作。每屆會議的討論專題都選擇特定的合作問題,收集專題意向,制定解決方案。大灣區公共文化服務發展同樣由領導小組負責。相關政策、綱要和協議主要出自該機制。但是,這一行政主導的區域立法保障機制難以滿足大灣區公共文化服務發展的法律制度需求。

第一,決策機制不科學。專題小組的決策對象側重一事一議,靈活調整,難以適應公共文化服務區域發展戰略的長期性、穩定性、專業性。專題小組的決策過程缺乏相關利益群體的參與,難以保證決策符合大灣區的實際需求。專題小組的決策效力不同于人大立法和行政立法,難以適應公共文化服務區域發展對協同的高度要求。

第二,規則內容不具體?！痘浉郯拇鬄硡^發展規劃綱要》《粵港澳大灣區文化和旅游發展規劃》以及相關的合作協議都提到公共文化服務區域合作的目標和內容。但是,規劃、綱要以及協議中的條文內容普遍宏觀抽象,區域發展的目標、主體、機構、內容、保障機制等重要制度內容都沒有明確,需要相關的立法進行細化。立法細化當以區域文化合作的實踐經驗為基礎。這些經驗分散存在于大灣區的政府、社會組織和企業的區域合作實踐中。既有的立法機制也沒有對這些措施進行系統整理,專門梳理,及時總結,將其提升為可供推廣和遵守的法律規則。

四、粵港澳大灣區公共文化服務區域發展立法保障問題的成因辨析

區域協調的立法保障和區域發展事項的立法價值認知、上位法律依據、立法前期準備等因素相關。這些因素綜合作用,導致目前的立法保障未能及時跟進實踐。

1.區域發展的立法保障必要性缺乏正確的認知

經濟發展優先的理解牽制文化領域立法進展。經濟發展是政府考核的主要指標?；浉郯拇鬄硡^發展的目的是大灣區經濟。改革開放以后,特別是香港、澳門回歸祖國后,大灣區經濟實力、區域競爭力顯著增強。為了促進大灣區經濟進一步一體化發展,建成國際一流灣區和世界級城市群,經濟方面法律規則的對接和銜接成為政府立法工作的重點。相較而言,公共文化服務具有無形性、公益性,其效益具有長期性,在政府績效考核中居于次要地位,并非區域發展的首要事項。因此,立法保障問題相對不易引起政府的關注,其制度建設略為滯后。

法律工具主義的觀念延緩了文化領域立法進展。有時候,法律被視為社會治理的工具之一,文化領域內,公共文化服務的內容變動易遷。和剛性的立法相比較,區域政策和區域協議的制定更加靈活,執行更為便利,更加符合文化治理的需求,區域立法進程則較為緩慢。

2.區域發展的立法保障缺乏相應立法依據

大灣區公共文化服務區域發展立法應當具有合法性,要嚴格遵守相關的上位法。實際上,通過對憲法、基本法以及相關法律法規的分析,立法依據尚且不夠充分。這已然影響到區域發展立法的進程。

首先,《憲法》中的人民文化權利規定、特別行政區規定涉及大灣區的立法保障?！吨腥A人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下統稱《基本法》)規定港澳特別行政區擁有高度自治權。但是,《憲法》和《基本法》都沒有直接規定公共文化服務事項的大灣區區域合作。其次,《立法法》是授予和管理公共文化服務事項立法權的法律。大灣區區域本身不是《立法法》規定的獨立的、有立法權的主體。既有的京津冀、長三角等其他區域立法協作均嚴格遵守中央和地方的立法權限規則,通過本地立法程序實現區域事項調整規則的立法銜接。而且,依照《立法法》,大灣區立法權種類多樣。香港、澳門具有高度自治權,擁有自身的立法權。廣東省的省會市、經濟特區、國務院已經批準的較大的市、其他設區的市立法權有不同的權限。公共文化服務區域發展是否屬于地方立法權限的范圍還不明確,制約立法合作的開展。再次,《公共文化服務保障法》作為公共文化服務建設的基本法律,沒有調整公共文化服務區域發展的專門規定。最后,大灣區公共文化服務區域發展缺少地方立法的支撐?！稄V東省公共文化服務促進條例》第22條規定,支持區域合作和珠三角地區公共文化服務發展的一體化。但是它沒有提及大灣區區域發展的合作機制。香港、澳門的立法中也沒有相關條文。

3.區域發展的立法保障缺乏充分立法準備

立法準備是立法成功的前提。做好立法規劃,進行前期立法資料的調研和整理,并擁有有效的立法機制,才能保證立法的順利。區域發展立法需要區域范圍內的立法規劃、經驗總結和合作機制。但是,目前大灣區的立法預備還不充分,妨礙立法進程。

首先,大灣區缺少相關立法規劃。大灣區現行法律中均沒有規定公共文化服務區域合作的事項。這些區域合作問題沒有列入地方人大和政府的近期立法規劃。既有的規范性文件并沒有明確規定,哪些制度屬于公共文化服務區域發展的必要制度,哪些屬于非必要的制度。

其次,大灣區缺少實踐經驗總結。通過大灣區綱要的具體實施和各類公共文化服務合作的實踐,已經形成相應的協同慣例。比如,區域集體采購公共文化服務,區域聯合舉辦專題文化展覽。大灣區合作起步較晚,條件復雜,主要采取自愿組織的形式。因此,相關經驗沒有系統歸納,沒有形成達成共識的權威規則進行復制推廣。

最后,大灣區缺乏立法合作機制。區域立法需要能夠克服立法合作阻力,有效開展立法協同的合作機制。一般而言,根據大灣區聯席會議機制,首先需要針對性地討論事先確定的協同立法議題。然后,各地方人大依照各自地方性法規的制定程序,分別審議、通過和發布。這種合作立法機制保證立法內容在討論階段的橫向交流。但是內容審議、立法通過、實施評估等后續環節的合作制度缺失。因此,公共文化服務區域發展立法合作欠缺深度,進展緩慢。

五、粵港澳大灣區公共文化服務區域發展立法保障的完善路徑——硬法軟法混合治理

立法保障大灣區公共文化服務發展的優化是一項系統工程。大灣區“一國兩制三法域”,公共文化服務合作所涉及的主體行政層級不同,立法權限不同,制定和實施統一的硬法受到諸多限制,極為困難。相比較而言,在公共秩序的維護中,軟法表現出多重功能,有益于社會的和諧穩定,體現出民主、自由、平等、寬容、理性、文明和效益等價值理念。因此,軟法和硬法混合施治更為符合大灣區的法制實際[8]。為此,有必要依據《憲法》和《基本法》,立足一國兩制的基本原則,在既有區域政策和區域協議的基礎上,大灣區出臺專門的公共文化服務發展綱要,構思區域發展的核心規則體系,有序制定各層級、各領域、公共文化服務區域發展相關的硬法和軟法,逐漸形成法律、政策、協議等為外在形式、核心規則為內在架構的、有機統一的制度系統,保障大灣區公共文化服務體系的高質量發展。

1.解釋憲法,制定綱要,完善區域發展的上階依據

通過全國人大常委會解釋憲法相關條文,明確大灣區發展的憲法基礎,促使三地形成基于憲法的合作認同[9]?；浉郯拇鬄硡^公共文化服務的區域發展應當以《憲法》和《基本法》為依據。其涉及區域協調發展問題、中央和特別行政區的關系問題、廣東與港澳的關系問題、公共文化服務牽涉的政治、經濟、文化問題。這些問題均可以通過憲法解釋獲得指導依據。其中,《憲法》中關于新發展理念和公民文化權益的條文是其直接相關的重要條文。

一方面,《憲法》序言中關于新發展理念的內容為粵港澳區域公共文化服務建設提供憲法依據。新發展理念指的是創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展[10]。大灣區公共文化服務協調發展是新發展理念的體現,由國家憲法序言予以確認。另一方面,文化權益的相關憲法條文是區域發展的憲法基礎。我國《憲法》第22條第1款規定國家發展文化事業的義務和責任。在理想的公民文化生活中,公民應當對基礎性的公共文化服務有權利無障礙地獲取,憲法中的文化權提供某種請求功能,要求這些公共文化服務被公平、及時地分配。特定區域公民的文化權益的實現需要區域協同發展戰略以及制度的供給。

針對公共文化服務區域發展制定專門的合作規劃綱要。綱要的專門化能夠提高事務處理的針對性,減少信息溝通和傳遞的解釋成本,提升大灣區發展的整體效率?！痘浉郯拇鬄硡^文化和旅游發展規劃》規定合作宗旨、合作目標、重點合作領域以及體制機制安排等內容。為了更有針對性地處理公共文化服務區域發展問題,可以以已有的整體規劃和宏觀綱要為基礎,由粵港澳建設領導小組出臺包含大灣區公共文化服務區域發展核心規則的專門綱要。

2.結合區域發展綱要,確認區域發展立法的核心規則體系

第一,大灣區公共文化服務區域發展的目的和原則。大灣區公共文化服務區域發展應當依據《憲法》和《基本法》,維護和保障大灣區人民的基本文化權益,堅持依法發展、均衡發展、可持續發展、高質量發展,弘揚中華文化,發揚大灣區區域文化,建成公共文化服務國際一流的人文灣區。

第二,大灣區公共文化服務區域發展的規劃組織規則。在粵港澳大灣區建設領導小組框架下,專門建立粵港澳公共文化服務區域發展辦公室,由國務院文化和旅游部、廣東省文化廳、香港特區政府民政事務局、澳門特區政府文化局組成。辦公室的主要職能是,根據大灣區整體的公共文化服務發展需求,制定區域層面的總體規劃并監督實施情況,建設大灣區公共文化服務信息平臺。并在三地的區域發展負責機構下,專門設立公共文化服務管理部門,定期向辦公室匯報規劃的實施情況。

第三,大灣區公共文化服務區域發展的主體功能規則。公共文化服務由政府主導,社會力量參與。大灣區區域發展則需要區域內的政府主導和社會參與。大灣區政府可以通過招標、采購、合約出租等方式,下放部分公共服務職能,鼓勵市場參與?？梢允谟枭鐣M織部分公共文化服務管理權限。建立粵港澳大灣區文化產業協作發展共享機制。培育專業、權威和高水平的第三方組織,尤其是文化非營利組織。

第四,大灣區公共文化服務區域發展的內容事項規則。大灣區公共文化服務發展需要系統全面的布局,注重特定空間的規劃。一方面,開展公共文化服務設施、活動、資源方面的合作。包括開展大灣區圖書館、博物館、文化館之間的交流互訪,組織實施粵港澳大灣區集體節慶,建立粵港澳區域文獻數字資源共享平臺。另一方面,實施大灣區特定空間的文化合作項目。制定大灣區文化合作的空間總體規劃,針對相鄰地區和對點城市制定文化合作專項計劃[11]。對大灣區公共服務供給落后地區建立專門扶持制度。

第五,大灣區公共文化服務區域發展的資金來源規則。區域發展需要多種類資金的支持。中央政府和大灣區政府主導純公益性的大灣區公共文化服務發展項目,加大地方和中央的專項財政投入,成立大灣區區域公共文化服務發展專門基金。中央和地方通過獎勵、補貼等方式間接資助由社會資本支持、參與大灣區發展的非盈利性文化企業。適當放開經營性公共文化服務市場[12]。

第六,大灣區公共文化服務區域發展的人才培養規則。人才隊伍是公共文化服務發展的基礎。大灣區區域發展要求文化人才具備相應的區域服務能力。建立大灣區文化人才服務政策體系。組織大灣區公共文化服務人才的交流和培訓。推行大灣區文化服務人才資格證書互認。鼓勵大灣區文化領域社會組織間的合作,支持大灣區文化領域企業人員的交流互訪。

第七,大灣區文化公共服務區域發展的評估監督規則。結合大灣區公共文化服務的發展目標,依據國家和地方的公共文化服務標準,制定區域發展公眾滿意度評價指標體系,由大灣區政府部門、社會組織、專業人員組成的調研隊伍定期開展發展情況的聯合評價,撰寫年度區域發展報告,提出相關建議和措施,作為政府年度工作報告的組成部分。

3.推進制訂區域發展相關的硬法和軟法

硬法方面,推動大灣區多級立法主體以大灣區公共文化服務區域發展專門綱要為示范文本,協同行使各自的立法權。第一,將大灣區區域發展立法納入相應立法規劃。全國人大、國務院、文化和旅游部等中央立法主體在各自立法權限范圍內的立法文本中增設支持大灣區公共文化服務區域發展的條文。廣東省、香港、澳門立法支持區域發展。廣州市及其他城市科學行使地方立法權,在各自地方立法中明確支持區域發展[13]。第二,建立大灣區公共文化服務區域立法數據庫。大灣區公共文化服務協同立法協作涉及多方主體,需要建立立法協作的信息平臺,實時整理區域內相關立法。第三,建立大灣區公共文化服務立法公開和審查制度。由于合作的跨域性,有必要向大灣區公開區域發展的立法草案,征求意見。同時,建立區域事項立法的審查機制,保證地方立法內容的合法性?？稍诖鬄硡^建設領導小組辦公室下設大灣區協同立法辦公室,成立審查委員會,出具立法審查意見。該委員會可由三地的法律專家、公共文化服務專家等組成。

軟法方面,支持大灣區多元參與主體制定大灣區公共文化服務合作協議、合作規劃、合作聲明、合作指南等多種形式的規則。支持粵港澳各層級地方政府之間簽訂公共文化服務的合作協議。大灣區內公共文化服務機構、行業協會以及其他社會組織可共同起草區域公共文化服務發展專門事項的指南、標準(1)目前,粵港澳三地共同公布110項“灣區標準”,簽署《關于共同促進粵港澳大灣區標準發展的合作備忘錄》?！盀硡^標準”是由廣東省市場監督管理局會商香港、澳門相關部門,就市場監管事項制定的統一標準?！盀硡^標準”的出臺為公共文化服務大灣區建設提供借鑒,可以制定大灣區公共文化服務標準,用來指導區域建設。。

六、結語

大灣區公共文化服務的發展是大灣區區域發展戰略的有機組成部分。為促進大灣區文化融合,實現區域文化權益,大灣區公共文化服務立法保障亟需加強。作為大灣區法治建設工程的重要部分,大灣區可以嘗試以憲法解釋為依據,出臺公共文化服務區域發展的專門綱要,注重硬法和軟法的制訂和實施,推進大灣區公共文化服務均衡、持續、高質量發展。