藏東南林區城鄉聯動與互促的個案分析*
——基于波密縣噶朗村產業振興的田野調查

才項多杰

一、問題的提出

傳統的“經濟增長極模型”強調將所有資源聚集于城市,優先打造城市的增長極,而后以經濟再分配的方式帶動鄉村,這一模型反映了中國城鄉發展處于起步階段的現實需要。西藏作為我國邊疆省份,在一段時間內力圖打造城市增長極,使得城市增長極得到穩步推進,體現了效率優先觀念。當下西藏經濟走向均衡發展、綠色發展,已逐步縮小區域不平衡和城鄉不平衡發展問題,新型城鎮化建設和“三農”工作取得了顯著成就。作為全國范圍內農村人口超過城市人口的大省,(1)2020年西藏自治區城鎮人口為131萬人,鄉村人口為235萬人,參見國家統計局:《第七次人口普查數據》,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103&zb=A0301®=540000&sj=2020,訪問日期:2022年7月28日。西藏城鄉區域發展和居民收入差距仍較大,城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題較為突出。在推進城鄉融合發展過程中,按照資源稟賦和區位差異,城鄉間的聯動和互促依然面臨著眾多挑戰。

筆者通過西藏波密縣調查認為,西藏的城鄉融合面臨兩個迫切需要解決的問題:一是城市化思維向城鄉融合思維的轉變,二是城鄉間的聯動和互促。第一個問題從我國發展不協調關系中衍生而來。長期以來對城鄉問題的認識受到城鄉二元范式的影響,將城市和鄉村相對立,認為城市化和工業化是解決城鄉問題的重要途徑,試圖通過城市化解決城鄉發展問題。這種以城市為中心的思維偏向導致長期忽視農業和農村,造成農業競爭力和收入水平低下,造成嚴重的城鄉差距問題。第二個問題是城鄉間的政策、資源、機制、人員、組織等方面的聯動和互促。此問題在第一個問題的影響下,鄉村政策和規劃配套、人員配備、組織等均由城市來安排和協調,使得鄉村本身參與發展的力量較弱,很難突出鄉村主體的參與性。2022年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣域為重要載體的城鎮化建設的意見》提出,“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展,發揮縣城連接城市、服務鄉村作用,增強對鄉村的輻射帶動能力,促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋”。(2)參見中共中央辦公廳 國務院辦公廳:《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,https://www.ccps.gov.cn/xtt/202205/t20220506_153809.shtml,訪問日期:2022年5月6日?！多l村建設行動實施方案》提出,“堅持農業農村優先發展,把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置,順應農民群眾對美好生活的向往,以普惠性、基礎性、兜底性民生建設為重點……建設宜居宜業美麗鄉村”。(3)參見中共中央辦公廳 國務院辦公廳:《鄉村建設行動實施方案》,https://www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5695035.htm,訪問日期:2022年5月23日。本文結合上述意見和方案并以此為政策引領,秉承“著力推進城鄉融合和區域協調發展”(4)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》,2022年10月26日,第1版。進行深度剖析,探索西藏城鄉互動和融合發展的路徑。

二、相關成果與研究框架

黨的十九大以來,中央明確提出全面實施鄉村振興戰略,將城鄉融合作為破局城鄉融合發展的重要策略。學界按照城鄉互動發展和融合發展,圍繞城鄉融合發展的概念、內涵、機理、結構、途徑等內容形成了大量研究成果,研究觀點主要集中在四個方面。第一種觀點認為,大力發展城市的工業化來反哺農村,推動了城鄉一體化發展。(5)參見張占耕:《馬克思主義農民問題的中國化——兼論上海市郊農民百年奮斗歷程與新征程》,《中國農村經濟》2021年第11期,第2—15頁。第二種觀點認為通過市場化機制有效推進城鄉自然資源、生產和服務要素的自由流動和有效協調,從而縮小城鄉居民的收入差距。(6)參見張康潔、于法穩:《綠色發展與共同富裕協同推進:理論、路徑與保障》,《企業經濟》2021年第12期,第19—26頁。第三種觀點認為大力向農村傾斜公共資源的人均投入,打破了城鄉公共服務不均等化。(7)參見崔紅志:《鄉村振興與精準脫貧的進展、問題與實施路徑——“鄉村振興戰略與精準脫貧研討會暨第十四屆全國社科農經協作網絡大會”會議綜述》,《中國農村經濟》2018年第9期,第136—144頁。第四種觀點認為可通過城鎮化與農村產業相融合來破解城鄉發展難題。(8)參見李智、楊英法:《農村產業與城鎮化建設融合:內生困境與動力邏輯——基于結構化理論的闡釋》,《商業經濟》2022年第7期,第132—133頁。此外,還有學者從國內外城鄉融合的理論來分析和建立城鄉融合的范式,提出促進城鄉融合發展的策略。(9)參見劉守英、龍婷玉:《城鄉融合理論:階段、特征與啟示》,《經濟學動態》2022年第3期,第21—34頁。以上研究觀點為推進城鄉融合發展提供了重要思維導引,但西藏作為邊疆大省,與內地相比,在城鄉融合發展、全面推進鄉村振興戰略上均面臨較大的挑戰。一是西藏的農村人口遠遠大于城市人口。西藏的城鎮化率為35.8%,(10)根據西藏2020年鄉村人口數、年末常住人口數計算所得,參見國家統計局:《第七次人口普查數據》,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103&zb=A0301®=540000&sj=2020,訪問日期:2022年7月28日。低于全國城市化率63.9%。(11)國家統計局:《第七次人口普查數據》,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0305&sj=2020,訪問日期:2022年7月28日。二是西藏曾經是全國唯一集中連片貧困區,雖然2020年與全國一道邁入小康社會,但鞏固脫貧攻堅成果任務仍然艱巨。三是全面推進鄉村振興戰略,雖然給西藏城鄉融合發展提供了重要發展契機,但鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興銜接,尚需一段新的發展歷程。故此,如何將上述觀點提煉到邊疆地區城鄉融合發展中還需深入研究,尤其是從縣域經濟發展和全面推進鄉村振興角度,如何縮小城鄉之間的發展差距,進一步推動城鄉間各要素的雙向流動和協調仍需加強。

本文以上述研究為基礎,結合邊疆民族地區自然和經濟社會發展特征,嘗試用“城市與鄉村聯系/互動模型理論”分析西藏的城鄉聯系,在產業發展上建立理論模型,以此窺探其互動模式和經驗啟示。城市與鄉村聯系/互動模型理論,由昂文(Unwin)和波特(Potter)最早提出。同時,他們在城市和鄉村地域間的要素流動概念中提出政治、經濟、社會和意識形態“四分要素模型”。(12)Potter,R.,&Unwin,T.The Geography of Ur- ban-rural Interaction in Developing Countries:essays for Alan B.Mountjoy,Routledge,London,1989,pp.2-14.然而此模型放在中國尤其是西藏實踐上,很難做到量化。此后道格拉斯提出了新的要素流動模式(見圖1)。將兩個模型結合起來,再加上西藏地方的實踐經驗,可知西藏在城市與農村產業發展上有以下發展要素流動:人口、產品、資本及信息、政策、公共服務等,這與一般意義上的“增長極模型”不同,它強調的是一種城市和鄉村的雙向互動,以便實現更加均衡的發展和發展效益的最大化。

圖1:道格拉斯提出的城鄉要素流動模型圖(13)Douglass,M.“A Regional Network Strategy for Reciprocal Rural-urban Linkages:An Agenda for Policy Research with Reference to Indonesia”,Third World Planning Review,Vol.1,1998,pp.124-154.

田野考察可見,西藏波密縣及其下屬的噶朗村在2018年至2022年各要素流動中,當地縣、村通過中央及地方各項發展政策推動,尤其是鄉村振興戰略的推動,城市和鄉村間的雙向流動更加頻繁,并保證了產業發展要素的外流和資金要素的輸入,同時優化了發展要素的雙向流動,顯著促進了鄉村振興?？傮w上看,西藏的城鄉雙向流動,倡導用城鄉一體化的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態,建設一種兼有城市和鄉村的宜居宜業和美新農村。其成效如何,本文將利用鄉村產業的選擇與實踐對此進行分析。

三、田野點及其環境

本文的田野點為西藏波密縣下屬行政村噶朗村。噶朗村位于波密縣著名歷史遺址噶朗王宮所在地,距鄉政府15公里、波密縣城17公里,平均海拔2700米,屬亞熱帶季風氣候。全村耕地面積739.5畝,林地面積3.60萬畝,草原面積2.49萬畝,主要農作物為青稞、小麥、土豆、油菜。特色農牧產業和特色資源(含自然資源)有天麻、松茸、羊肚菌等。該村下設上嘎朗、下嘎朗、龍果、永學、董5個自然村,總人口468人。嘎朗村風景秀麗,帕隆藏布江由北至南流經村莊,整體地形以高山為主,山間平地較少。噶朗王宮遺址和噶朗湖是該村最主要的旅游景點,目前已得到初步開發,建有國家級濕地公園,2010年被中國生態文化協會評為全國生態文化村,2013年被西藏自治區環保廳評為西藏自治區級生態村。全村有16家家庭旅館,可容納350余名旅客食宿,主要收入來源于旅游業、交通運輸業、服務業、林下資源等。噶朗村區位優勢明顯,最美風景路G318國道及219省道穿嘎朗村而過,正在修建的川藏鐵路波密站位于村內。區內、外部交通狀況良好,出入便捷,水、電、通訊、網絡等設施齊備,是西藏農旅結合實踐較有優勢的地方之一。

四、城鄉互動的方式與成效

為便于理論分析和表述,在城市與鄉村互動理論視角中,以城市、鄉村的互動為主。實際上,研究中對二者間的關系界限不是很清晰,尤其是放在西藏城市和鄉村的要素流動中,城鄉關系微妙,交集較密,本文為了更加清楚地表達城鄉角色及其互動現狀,用城市和鄉村二分法來闡述。

(一)城市層面

波密縣作為行政管理單位,是噶朗村諸多發展項目的直接來源地。按照中央、自治區、市、縣的相關政策和規劃,目前城市層面的產業政策輸入有以下幾種類型。

1.政策規劃輸入。2018年至2022年期間,噶朗村打贏了脫貧攻堅戰,并于2020年跟全國一道全面建成小康社會。之后接續鄉村振興戰略項目,順利爭取到鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興戰略的銜接項目。這些項目(見表1)和政策的落地,使得噶朗村的基礎設施、公共服務能力、產業發展基礎得到改善,人均收入持續增長(見表2)。

表1:2020—2022年噶朗村項目落地清單

表2:2019—2022年噶朗村農村居民人均可支配收入比例

2.資金項目輸入。 波密縣積極爭取上級部門及國家的有關惠民政策,通過項目資金和轉移支付為噶朗村撥付了大量資金。如,2022年縣旅游局規劃打造噶朗村民宿酒店和田野風光項目,前后投資700多萬元。調研得知,該民宿打造完成后,讓利于村民,由村民經營。又如,實施村內住戶廁所改造項目,每家投資2000元。另外,按照轉移性支付,設置六類生態崗位,包括衛生員、護林員、水源保護員、濕地保護員、防火員和公路養護員,其工資為每年3500元,有效覆蓋貧困戶。其中(林地補貼)護林員每年2699元,全村86戶全覆蓋,再加上草場補貼,這些項目補貼為村里再投資積累了資金支持。

3.人才要素輸入。自2011年始,西藏逐步向區內各村派駐駐村工作隊。以噶朗村為例,現有5名駐村干部、3名監督委員。2013年開始選派大學生村官到噶朗村任職,近些年分派第一書記具體管理村中事務。另外,從2019年開始分派鄉村振興專干1名。除對公事務管理工作人員外,村里還從2012年開始安排3名農民擔任科技特派員,主要職責為勘查農田,保證各項政策落地;還分派1名獸醫和2名村醫生,人均一年工資1萬多元。各類人才相互配合,對有關項目的落地實施進行監督,極大方便了噶朗村群眾的生產生活。

4.金融要素輸入。 脫貧攻堅政策落實以來,很多惠民金融貸款政策開始有序落地。按照還貸能力,分為銅卡、銀卡、金卡、鉆石卡,卡額度為5萬、10萬、15萬、20萬。貸款抵押主要為宅基地、耕地經營權、房產證、牲畜。四個卡中鉆石卡申請難度較大,主要視村民整體收入的高低而定。貸款利率一般在1.75%至2.2%間。這些金融貸款為村民提供了大量急需資金,成功為噶朗村經濟發展注入了流動資金。

5.技術要素輸入。農業經濟發展方面引進新的技術,讓村民有效吸收,才能將農牧資源轉化為商品資源。目前,村里主要由科技特派員傳授農牧業先進技術。如,2013年村里開始推廣大棚種植。剛開始優先分配給17戶貧困戶,主要方式為先交2000元押金,建成后退還押金,由國家投資,成本大概在7000—8000元。2020年開始,村民們依靠國家投資和提供的科技技術,開始培育一些果蔬和果樹,也利用林下資源試種天麻。

6.大型工程項目的勞動需求。按照《西藏自治區應對新冠疫情加快農牧民轉移就業促進農牧民增收的實施方案》,林芝市依據此文件精神,制定《川藏鐵路林芝段工程建設路地合作指導意見》,明確規定參建單位用工優先考慮當地鄉(鎮)村勞動力,原則上不得低于工程用工總量的60%,群眾機械參與度原則上達到60%。目前,噶朗村幾乎全村參與了這些大項目,保證了村民的收入。(14)根據村黨支M委員的訪談整理,訪談時間:2022年8月15日。

(二)鄉村層面

從噶朗村現狀來看,噶朗村目前在項目實施過程中扮演著被規劃角色,負責人才、技術、金融、資本、大型項目等的接收和安排,也存在項目規劃上的博弈。隨著鄉村振興戰略的全面推進,噶朗村順利接受城市的政策規劃,尤其是在資金、人才、金融、技術等方面的傾斜扶持,整體的基礎設施、公共服務能力、旅游資源開發、農牧林資源的利用得到了加強,綜合發展能力顯著增強。

1.政策規劃的適應。從2020年開始,噶朗村實施的基礎設施項目、鄉村振興示范村溫室設施農業建設項目、波密縣古鄉噶朗村給水排水(污水)建設設施項目、旅游發展項目等均得到了有序推進。如給水排水(污水)建設項目,為噶朗村解決了旅游小村排污問題,又如溫室設施農業建設項目,基本解決了全村86戶的蔬菜供給問題。

2.資金等轉移支付的適應。生態類崗位的六類設置,為噶朗村的山、水、林、草、路、衛生等方面形成利用和保護機制,如衛生員,每天打掃村里衛生,三年輪換一次。又如濕地保護員,每周末打掃濕地周邊等。

3.人才流入的指導和適應。駐村工作隊中第一書記、鄉村振興專干、科技特派員、獸醫、村醫等保證了村里各項產業的順利推進,如科技特派員對農牧作業中遇到的自然風險進行防治,村醫和獸醫保障了村里日常生活和生產。

4.金融要素輸入的適應。噶朗村金融要素的適應,主要是生產性需求,調研顯示,(15)噶朗村全樣本調研數據,由中國藏學研究中心社會經濟研究所采集,2022年8月。噶朗村95%的村民均有貸款,(16)2022年對噶朗村的全樣本調查數據。主要用途有兩類,一是開設家庭旅館,目前噶朗村有17家家庭旅館。二是由于大型項目工程的推動,村里開始置辦挖掘機、裝載機和大車,其中挖掘機20臺、裝載機15臺、大車53輛。

5.技術要素的適應。噶朗村農牧業處于發展的初級階段,且耕地是旱田,只有少部分技術用來種植大棚,但隨著近些年來果樹和果蔬等新品種的推廣,噶朗村也加入其中,目前來說效果很好。

6.大型工程項目的適應。按照上級單位規定的用工和用機械量不能低于60%的要求,村委會統一排班,按照公平原則進行工程的需求分配,目前的用工量為17戶、26人,衛生員15人,共計41人。用機械量為挖掘機20臺、裝載機15臺、大車53輛,有效增加了村民的收入。

五、城鄉產業互動的幾個邏輯和現實問題

西藏的城鄉發展實際是上下聯動的垂直關系。由于城市發展要素輸入到鄉村,鄉村逐漸適應了這些要素的流動,鄉村產業有了看得見的發展,顯著提高了發展能力。但隨著鄉村振興戰略的進一步推進,以上城鄉互動模式有了新的挑戰。

(一)發展目標和主體的關系

習近平總書記在2020年底召開的中央農村工作會議上指出,“舉全黨全社會之力推動鄉村振興,促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”。(17)習近平:《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重 舉全黨全社會之力推動鄉村振興》,http://www.wenming.cn/ldhd/xjp/xjpjh/202203/t20220331_6329784.shtml,訪問日期:2022年9月18日。這一重要論述,深刻闡釋了新時代中國農業農村現代化的重要要求。黨的二十大報告指出,“全面推進鄉村振興”、“堅持農業農村優先發展”,(18)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,第1版。為農業農村現代化指明了前進方向、提供了根本遵循。按照噶朗村實際,要實現中央的要求和目標,除城市的要素輸入外,必須考慮鄉村自身發展的邏輯問題,在產業選擇時需強調農民的主體性地位。鄉村產業的發展,實際上是農民自己的發展問題,需穩步提高農民的主體性地位。目前,噶朗村除基礎設施項目和公共服務能力提升外,其產業發展基本上按照縣鄉村振興局和旅游局制定的規劃實施,群眾在規劃設計和制定中參與度低,主體性地位不夠明顯。

(二)規劃思路與鄉村接納的困境

產業設計和配套時需理順農民的決策參與機制。根據噶朗村數據進行旅游資源規劃時,噶朗村村民的頂層設計參與力度不強,如噶朗村作為本縣重點打造的農旅結合的鄉村示范村,天然優勢在于生態資源和人文底蘊,但其天然資源利用和人文空間利用均遇到外來資本的介入。

案例一:西藏噶朗國家濕地公園(19)根據噶朗村村委D主任的訪談整理,訪談日期:2022年8月13—14日。

2006年,噶朗村的噶朗湖及噶朗王宮所在遺址被西藏藏游旅游開發公司租賃,并與波密縣協商簽訂租賃合同,期限為30年。2008年該公司鋪設了村口318國道至濕地的水泥路,并完善了一些基礎設施。在此項目的開發過程中,村民未參與其決策。2009年國家批復建立噶朗國家濕地公園后,次年開始收取濕地公園的門票費直至2015年。是年隨著鄉村旅游資源的發展,村民對生態資源的擁有需求增強,便以未參與此次項目合作為由,與上級部門協商村中生態資源的共享問題。2015年,按照村民意愿,藏游公司同意從一年門票收入中支付給村委會2萬元作為對村民的補償。但村民依然對此有意見,因為濕地公園及周邊不歸村民所用。

案例二:噶朗王宮文化空間的利用(20)根據民宿經營人K某的訪談整理,訪談日期:2022年8月15日。

噶朗王宮遺址的利用是2006年,次年藏游公司與波密縣合作,對噶朗王宮遺址進行打造。2013年噶朗村村民與另一個公司(古鄉噶朗王宮殿旅游開發有限公司)協商談判,最后藏游公司轉讓了王宮所在地遺址,由古鄉噶朗王宮殿旅游開發有限公司經營。2014年,該公司投資了1400萬建設酒店,以投資項目中6%的比例分紅給噶朗村村民。2018年,古鄉噶朗王宮殿旅游開發有限公司把王宮遺址轉租給當前的隱世山居酒店。該公司投資了2000萬,在王宮遺址下面建造了新的宮殿,并改建了酒店。按照租金合同,酒店每年給開發公司35萬元,而開發公司分給村民的其實是租金分紅,每年遞增,但村民每年實際收入在6萬元左右。另外,按照合同附加條款,隱世山居民宿需從自己的收入中每年支付給村集體12萬元,并簽訂本村用工合同。

從以上兩個案例來看,村民在整個生態資源共享問題上分紅比例偏低,與目前經濟水平不符,給村集體帶來的收入不佳。

(三)旅游產業與種養殖業的關系

噶朗村生態資源豐富,是波密縣農旅結合發展的重要鄉村。按照調查數據,該村的農旅結合實踐,并沒有產生預期的良好效益。目前噶朗村已有18戶旅游民宿,但旅游發展的同時,漸漸脫離了種養殖業。比如耕地的出租,噶朗村耕地面積1000多畝,600畝耕地已出租給藏游旅游公司,該公司利用耕地種植果樹,每年按照800元/畝的標準承租,承包期為10年。

案例三:“噶朗的父母是山”(21)根據村委會G主任的訪談整理,訪談日期:2022年8月17日。

噶朗村林下資源豐富,山上有各種菌類,全村86戶中,65戶參與林下采集。從2月底到3月可采挖羊肚菌,4月開始到7月可采天麻,7—9月開始挖松茸,9月開始可采冬天麻,一直到11月。當地村民采挖各種菌類后,按照顏色、大小、品質等情況,與波密縣城及區外商戶進行交易(見表3)

表3:噶朗村全村野生菌類采集出售情況

從以上采集情況來看,林下收入占比非常高,但總體上看,林下資源處在原材料批發的初級階段,沒有加工成產品(簡單的加工包裝),而且與旅游結合力度不強,農旅結合還沒有完全做到。

六、城鄉聯動和互促的力量調整

噶朗村的經驗表明,在城市和鄉村的關系上,一是適應規劃安排,把農村發展成宜居宜業的新時代村莊,實現鄉村振興,共同富裕;二是外來資本相助,吸引資本但不能建立利益共享機制;三是內生動力弱,集體經濟有待壯大。噶朗村在鄉村振興推進過程中,適應規劃能力較強,取得了一定成績,但也有需改進的地方。

(一)鄉村層面——要素的利用與提升

從鄉村視角來看,噶朗村應充分利用自身擁有的發展要素進行提升,特別是區位要素、生態要素、農牧業要素和文化要素等。

1.優化區位要素

隨著區位優勢的提升,鄉村紅利會增加,一些政策和理念、項目、資金、技術、人才等也會下沉鄉村。隨著鄉村振興相關政策安排的增多,鄉村的基礎設施、公共服務能力也會得到加強。故此,噶朗村在現有發展規劃和思路引領下,在農旅深度結合基礎上,應利用區位優勢并依靠城市和區位輻射,在產業發展上做強自身土地、政策、社會等發展要素,吸收外來資本時需更加謹慎,掌握主動權,抑制發展要素過度外流。

2.優化產業要素

噶朗村早期主要以傳統農牧業、林下經濟和砂石開采為主,第一次轉型時主要依靠當地生態資源以農旅結合方式發展,但這樣的產業發展時常被規劃和外來資本分割,需引起重視。噶朗村應在現有鄉村生態旅游和林下產業基礎上,根據規劃大力發展農旅融合的經濟適用型產業,與周圍工程項目和區位優勢形成合力,提高鄉村生態和文化旅游的融合能力,助力提升鄉村的綜合效益。

3.優化生態景觀要素

一般來說,噶朗村不存在大范圍居住、生產、農地等多類型地塊交錯問題,但也不能直接使用,需進行景觀打造,如結合鄉村振興項目,修路、改善綠化、修建圍墻、人畜分離,打造旅游景觀,優化人居體驗,為鄉村保留并改善重要的生態景觀要素。

4.優化組織要素

噶朗村目前的組織要素中有駐村工作隊、鄉村專干等,需要繼續優化鄉村組織,積極營造文旅產業發展和監管的良好環境,提升現有組織要素,推動鄉村產業有序健康發展。

5.壯大集體經濟

新型集體經濟組織是農村生態資源價值實現的組織制度創新,對發揮集體經濟組織的作用至關重要。由于噶朗村資源的多元性,需有一個集體經濟組織發揮“中介”作用化解交易費用,發揮資產管理作用,與包括外來公司和合作社、個體經營者在內的不同經營主體進行談判,最終形成全域農村生態資源的合理開發利用。

(二)城市視角——責任和擔當

鄉村發展與城市的重視、包容、支持密不可分,在現有發展規劃下,城市應該從以下幾個方面進行調整。

1.轉變城鄉規劃思路

按照中央決策部署,鄉政府根據所在縣要求制定“一村一策”,目前噶朗村鞏固脫貧攻堅成果、鄉村振興戰略實施項目及縣的“十四五”規劃等均按照此規劃發展。但此項規劃缺乏總體產業思路,并未制定農旅產業發展的具體規劃,且縣旅游局和鄉村振興局實施的項目也沒有聯系,頂層設計不一致,并未形成合力,直接制約了鄉村產業的發展。因此城市中的規劃部門,應優化有條件的村莊,針對性地規劃出一個更加具體、清晰的定位和發展目標。

2.轉變項目管理監督方式

噶朗村重大項目、投資工程、招商引資需經過波密縣和古鄉等上一級單位的兩級審批。此種審批制度有一定必要性,但進行項目組織化管理時應適當簡政放權。同時,在項目實施過程中進行監督,尤其是在項目實施后建立評價和監督機制、長時段的回饋機制,保證最后一公里的最大效益,加強對外來旅游資本的確權和分割。

3.傳統種植養殖合作需發揮結構性外力作用

噶朗村的農牧業發展,仍然以傳統生產方式為主,目前沒有合作社來推動,村民自我保護和自我發展能力有限。噶朗村應通過農民合作的漸進方式,提高農村的經濟規模,提高其有組織地與其他外來資本談判的地位和能力。然而,就噶朗村的現狀來看,農民自身沒法維系合作秩序,只能通過超出農戶的結構性外部力量向鄉村輸入,才能形成有利于農民合作的社會、經濟和政治條件以及組織制度結構,從而使農民合作持續并發揮改善農民生產和生活處境的作用。噶朗村的實踐表明,社會公益導向的外部力量,對轉化鄉村發展具有積極影響。

七、城鄉聯動與互促的經驗啟示

劉易斯·芒福德在《城市發展史:起源、演變與前景》一書中指出,把城市和鄉村的改進作為一個統一的問題來處理是走在時代前列的明智之舉,“城與鄉,同等重要;城與鄉,不能截然分開;城與鄉,應有機結合”。(22)劉易斯·芒福德:《城市發展史:起源、演變與前景》,倪文彥等譯,北京:中國建筑工業出版社,1989年,第6頁。此理論邏輯在西藏得到了發展,并有良好的實踐效果。把鄉村建成功能齊全、配套完善、環境優美、宜居宜業的現代小型經濟、文化、生活空間是城市的目標,也是鄉村的目標。城市和鄉村二元結構的打破,依然需要觀照城鄉間如何聯動與互促。根據噶朗村的調查,鄉村發展面臨的既是系統性問題,又是結構性問題。這種問題一是因城市化思維向城鄉融合思維轉變的困境導致,二是城鄉間聯動和互促問題上缺少“臨門一腳”。

解決此結構性問題,本文認為需綜合施策,基于噶朗村的經驗,城鄉發展應是同步的。一方面城市和鄉村按照自身特點,打造與之相匹配的發展模式,包括自生的區位優勢、生態優勢、文化優勢,形成資源的集中和合力是重要突破口。另一方面,城鄉相互包容,加強資源輻射能力,賦能生產要素的多渠道、多方面流動,并以項目管理和人才振興的方式影響鄉村,提升鄉村的自我發展能力,帶動、服務、融入城市市場,突出鄉村的優先發展地位。同時,項目運作中科學決策和民主決策的合理度需進一步提升。很多項目實施缺乏政策的能動性,缺乏目標群體意見,應大力完善村民的聽證會、征求意見會。

總而言之,城鄉的聯動與互促,是城鄉融合發展、城鄉一體發展的重要過程,也是城鄉逐漸走向系統化、規律化發展的重要渠道。