財政制度創新：主要成就與趨勢展望

馬 驍

習近平總書記在2023 年12 月中央經濟工作會議的重要講話，不僅為我們正確研判形勢、做好2024 年的經濟工作提供了根本遵循和行動指南，而且為我們學界同仁積極參與“謀劃新一輪財稅體制改革”提供了根本遵循和行動指南。

一、財政制度及其創新的內涵

習近平總書記在黨的十八屆三中全會首次明確“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。這一光輝論斷，從國家治理的視角對財政及其制度安排的作用進行了全新的詮釋和定位，實現了財政理論的新突破（傅志華、陳龍，2017），是活學活用馬克思主義關于生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相互關系之理論的典范。如果說我國的財政是人民政府根據憲法授權，為了實現國家職能，滿足社會公共需要，憑借其代表的國家主權（或稱作政治權力）和國家投資者所有權（或稱作財產權力），參與社會產品和國民收入分配、再分配的一系列活動，便可以發現，即使是最樸素的財政分配活動——“一收一支”，都有中央政府、地方政府、企業、社會組織、家庭（個人）等行為主體參與其中，都體現著政府作為國家治理主體參與國家治理的重要活動，都會形成諸如政府與企業、政府與社會組織、政府與家庭（個人）、中央政府與地方政府等一系列財政分配關系。財政顯而易見地內嵌于社會再生產過程和國家治理全過程，動態地為政治、經濟、文化、社會、生態文明建設和黨的建設等提供資金支持，因而是國家治理的基礎和重要支柱。

目前廣泛使用的財政制度、財稅體制、財政體制等概念既相互聯系、又相互區別。財政制度是一個更具綜合性和超越性的概念，指的是由政府主導供給的關于財政分配活動參與者相互關系的行為規則（馬驍等，2022），或者說是穩定的且受到財政分配參與者尊重的行為模式，是財政分配關系的上層建筑，主要包括財政體制、預算制度、稅收制度、稅收征管體制、收費制度、社會保障制度等諸多內容。其中，財政體制、預算制度、稅收制度是財政制度的基本框架（劉尚希、武靖州，2022）。財政制度能否成為優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，完全取決于財政制度能否有效地規范財政分配活動參與者的行為及其活動邊界，尤其是能否有效地激勵財政分配活動參與者遵循分工協作的內在要求，各司其職、各負其責，共同維護國家政治、經濟、文化、社會、生態文明建設所必需的秩序與活力，能否有效約束財政分配活動參與者的機會主義傾向，如企業、社會組織和家庭（個人）的信息扭曲行為、失信行為、欺詐行為，地方政府的模糊活動邊界行為、選擇性執行上級政策行為等。無論人們如何定義財政制度創新，竊以為財政制度創新的根本指向是依據新理論、新環境、新挑戰、新目標，兼顧目標與問題導向，與時俱進地規范財政分配活動參與者應該做什么以及怎樣做，本質上是對政府、市場、社會的角色與職能，以及相互關系的再審視再規范再塑造。

二、新時代財政制度創新的主要成就① 周克清教授、李建軍教授和王平博士為本部分補充了數據和論據，特致謝忱！

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，新時代財政制度創新按照“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013 年版，第19 頁。的要求，緊緊圍繞財政制度不適應新時代要求的具體問題和建立現代財政制度的根本目標，全面發力、系統推進、縱深突破，發生了歷史性變革，取得了舉世矚目的成就，集中表現為財政實力顯著增強，現代財政制度框架基本建立，為國家治理現代化提供了強力支撐（馬驍等，2022）。

（一）央地關系呈現新格局新氣象

新時代財政體制創新圍繞“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”③習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017 年10 月18 日。的目標，按照“調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度”的總體思路（劉尚希，2015）不斷創新，進而“較大程度改變了傳統社會中央權威與地方激勵兩難的問題”（馬海濤等，2022），央地關系的可靠性、透明性與協調性顯著增強，呈現出中央與地方上下齊心、全國一盤棋、政令暢通、充滿活力氣象（馬驍等，2022）。

一是央地事權與支出責任、權責關系更加清晰。中央上收事權，支出責任得到強化。醫療、教育、科技、文化、交通、知識產權等領域財政事權和支出責任劃分基本到位。初步建立起基本公共服務保障標準體系，引入合理增長機制，確保共同財政事權落實和財政可持續（劉昆，2020）。

二是央地財力格局保持總體穩定。國家財政收支規模大幅度上升，2012—2022 年全國一般公共預算收入從11.73 萬億元增長至20.36 萬億元，累計183.42 萬億元，年均增長6.42%；2012—2022年全國一般公共預算支出從12.60 萬億元增長至26.06 萬億元，累計219.63 萬億元，年均增長8.32%①數據來源于《中國統計年鑒2023》，國家統計局網站，https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2023/indexch.htm。累計和年均增長數據系筆者根據歷年全國一般公共預算收入數據計算得出。。國家財政收支結構明顯改善，2022 年直接稅占稅收收入比重為35.18%，比2012 年的25.32%提高了9.86 個百分點②筆者根據《中國統計年鑒2013》和《中國統計年鑒2023》中的數據計算得出。參照呂煒等（2022）的研究，本文的直接稅只包括了企業所得稅與個人所得稅。；國家不斷加大民生支出，普通民眾的獲得感和幸福感明顯上升，2022年民生支出占比達到37.84%，比2012 年上漲了16.04%③參照焦長權、董磊明（2022）以及李戎、田曉暉（2021）的研究，民生支出以教育支出、社會保障與就業支出以及衛生健康支出（醫療衛生支出）之和表示。相關數據系筆者根據《中國統計年鑒2013》和《中國統計年鑒2023》中財政支出數據計算得出。。中央和地方政府財力格局總體穩定。特別是增值稅“五五分享”成為彌補“營改增”導致的地方收入缺口的“女媧石”。2012—2022 年，中央與地方政府財政收入格局大致保持在45∶55 左右，實現了總體穩定。

三是轉移支付制度促進了區域均衡發展。轉移支付力度不斷加大。2012—2022 年，中央對地方政府轉移支付從2012 年的4.54 萬億元增加至2022 年的9.69 萬億元，增長了113.61%，年均增長率為8.48%④數據來源于財政部官網公布的《2013 年中央財政預算》中的《2013 年中央對地方稅收返還和轉移支付預算表》《2012 年中央對地方稅收和轉移支付決算表》，http://yss.mof.gov.cn/2013zyczys/index.html；《2022 年全國財政決算》中的《2022 年中央對地方轉移支付決算表》，http://yss.mof.gov.cn/2022zyjs/。增長率系筆者根據中央對地方政府轉移支付數據計算得出。。省際的財力差距從2015 年的0.674 下降至2022 年的0.645，區域間的財力差距從2015年的0.403 下降至2022 年的0.204（見表1），基本公共服務差距總體呈縮小趨勢。

表1 中央轉移支付對省際和區域間的財力均等化效果

（二）基本確立現代預算制度主體框架

新時代我國預算制度在“全面規范、公開透明、標準科學、約束有力”上下功夫，基本確立現代預算制度主體框架（趙福昌，2023）。

一是明確了預算制度創新目標。黨的十八屆三中全會要求“實施全面規范、公開透明的預算制度”。黨的十九大報告要求“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。黨的十九屆四中全會進一步要求建立“標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”。二是完善了政府預算體系。新《預算法》體現了現代預算理念，突出了預算的完整性，包括四本預算的政府預算體系得以確立，初步建立預算依法追責機制（趙福昌，2023）、規范透明的財政轉移支付制度和跨年度預算平衡機制（何成軍，2014）。三是強化了預算績效管理。2018 年以來，各地區各部門認真貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。四是增強了預算約束剛性。預算審查、監督機制不斷健全，預算約束力不斷加大（趙福昌，2023）。人大建立全國性的預算聯網監督系統，不斷創新監督方式，社會參與熱情不斷高漲，第三方監督力度不斷加大，保障了社會公眾對預算的知情權、監督權。五是實現了全口徑預算公開透明。從清華大學編制的歷年《中國市級政府財政透明度研究報告》①參見清華大學公共管理學院網站，https：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg.htm?？梢园l現，近年來我國預算的公開透明度顯著提升，在一定程度上實現了“標準科學、規范透明、約束有力”的目標。

（三）稅收法定顯著增強

新時代我國稅收制度圍繞完善稅收制度、優化稅制結構、完善個人所得稅制度不斷創新，稅收法定顯著增強，稅收營商環境持續優化。

一是提高了稅收治理法治化水平。黨的十八屆三中全會明確提出落實稅收法定原則，2015 年修訂《立法法》將“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列入法律保留內容，現有的13 部稅收法律有9 部是在黨的十八大以后完成立法的，極大地提高了稅收治理法治化水平。二是進一步優化了增值稅制度。增值稅留抵退稅使增值稅更趨中性；增值稅稅率簡并同時大幅降低增值稅稅率，實現間接稅稅負減降，企業所得稅、個人所得稅收入占稅收收入的比重日益提升（趙福昌，2023），稅制結構不斷優化。同時，在“營改增”后實行增值稅央地“五五”分成，優化了商品稅在政府間的分配比例。三是強化了個人所得稅公平收入分配功能。個人工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得和特許權使用費所得四項納入綜合課征，個稅課稅模式由分類課征邁向分類綜合課征。提高基本費用扣除標準，增設子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人、3 歲以下嬰幼兒照護等扣除，優化稅率結構，增設反避稅條款，實行“代扣代繳、自行申報、匯算清繳、多退少補、優化服務、事后抽查”征管模式，顯著增強了個人所得稅公平收入分配的功能。四是進一步優化了企業所得稅。實施小微企業減征企業所得稅的規定，提高企業研究開發費用稅前加計扣除比例，優化固定資產加速折舊政策，為小微企業成長注入了動力。五是不斷創新稅收征管制度。優化征管體制、合并國稅地稅、整合征管資源、建設智慧稅務，稅收征管效能、稅收服務水平顯著提高，稅收營商環境持續優化。在世界銀行營商環境評價中，我國納稅指標排名不斷上升，納稅人繳費人滿意度第三方調查得分從2012 年的79.72 分提升到2021 年的87.2 分。六是主動融入國際稅收治理，展現大國擔當。探索建立“一帶一路”稅收征管合作機制，搭建多邊國際稅收合作平臺。加強國際稅收交流與合作，參與數字經濟下國際稅收規則改革，有效服務高水平對外開放。

三、新一輪財政制度創新目標、基本原則與著力重點

財政制度創新雖然取得了重要成就，但仍有需要改進的地方。其中，最重要的問題不再僅僅是如何處理好政府與市場的關系，而是要立足處理好政府、市場、社會三者的關系，落腳點便是有關財政分配活動參與者——政府、企業、社會組織、家庭（個人）等行為主體的行為規范、激勵與約束。新一輪財政制度創新的根本目標將是以國家治理體系和治理能力現代化為依歸，建立現代財政制度，為優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興提供科學的制度保障。

新一輪財政制度創新的基本原則是必須把握好習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，堅持好、運用好貫穿其中的立場觀點方法。具體包括：一是堅持人民至上。人民性是我國財政的根本屬性。財政制度創新必須始終站穩人民立場、把握人民愿望。二是堅持自信自立。立足國家治理實際，以更加積極的歷史擔當和創造精神推動財政制度創新，既不刻舟求劍，也不照抄照搬。三是堅持守正創新。堅持馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合。堅持黨對財政制度創新的全面領導，堅持中國特色社會主義，敢于干前人沒有干過的事情。四是堅持問題導向。聚焦國家治理創新與財政實踐發展遇到的新問題與深層次問題、人民群眾急難愁盼問題、國際變局中的新問題，創新財政制度。五是堅持系統觀念。財政制度不是孤立的，總是與上層建筑其他制度緊密相連，往往牽一發而動全身。新一輪財政制度創新必須堅持系統觀念，貫徹落實2023 年中央經濟工作會議精神，進一步強化與其他制度創新的協調聯動。六是堅持胸懷天下。中國正在走向世界舞臺的中央，財政制度創新必須有利于推動高水平對外開放。新一輪財政制度創新的著力點應堅持短期策略與中長期策略相統一。

（一）新一輪財政制度創新必須揚棄“政府-市場”二維世界思維范式

國家治理現代化，是中國式現代化的題中之義。一般而言，國家治理體系包括三個最重要的次級體系，即政府治理、市場治理和社會治理（俞可平，2014），三者是國家治理的有機組成部分，如圖1 所示。

圖1 國家治理體系的三維思維范式

國家治理現代化是政府治理、市場治理、社會治理協同創新的過程，謀求的是政府、企業、社會組織和家庭（個人）等財政分配活動參與者在認同和尊重各自的獨立性和利益的前提下，以“良法”為依歸，通過溝通交流、談判協商、平等合作等方式，實現公共利益最大化的過程和活動（馬驍、周克清，2016）。在國家治理現代化語境中，政府既是治理主體，又是治理對象，其權力和職責邊界理應受到規范和約束。政府應努力成為法治政府、有限政府和有為政府，即政府作為社會公共管理功能和責任的承擔者，必須真正把“法治精神”作為政治信仰，尊為社會柱石，依法治國、依法行政，既充分發揮市場和社會在國家治理中的作用，又揚棄大包大攬傳統，更好發揮政府在資源配置中的重要作用，做好職責范圍內的事情，為市場和社會提供高質量公共產品與服務。市場在資源配置中起決定性作用，但市場能否有效運行，既決定于市場主體在有限理性前提下的自律行為，又決定于政府供給的法律法規和監管質量?？梢娛袌鲋黧w同樣既是治理主體，又是治理對象，必須依法經營、接受監管。此外，不斷壯大的社會組織、社區將會對公共產品與服務的供給與需求、政府的職能定位產生巨大的影響，同樣需要在國家治理現代化進程中予以考慮。社會和諧是國家長治久安的重要基礎，社會組織、社會企業、社會團體、社會公眾必須知義務、擔責任，依法參與社會治理現代化進程?？偠灾?，財政制度創新應立足于國家治理現代化語境下的政府、市場、社會的相互關系來規范各自的職能范圍和活動邊界。

（二）新一輪財政制度創新應努力推動制定財政基本法

在憲法框架下制定財政基本法應成為財政制度創新的努力方向、根本選擇。財政基本法是現代財政制度的根本大法，是其他財政制度的法律基礎，其核心功能在于以法律條文規范政府、市場、社會三者的職能范圍、活動邊界和相互關系，規范政府間財政關系，以及政府與納稅人之間的相互關系。最基本最樸素的選擇是依據現代財政理論，結合中華優秀傳統文化，立足國家治理現代化進程，制定公共產品與服務目錄、準公共產品目錄、社區公共產品目錄及準入與退出條件，規范政府、市場、社會的活動邊界，建立健全政府、市場、社會參與資源配置的激勵約束機制和動態優化調整機制。

根據現代財政理論，社會產品按照其消費的競爭性和受益的排他性區分為公共產品、私人產品和準公共產品。其中公共產品是指同時具有非競爭性和非排他性的產品，私人產品是指在消費過程中同時具有競爭性和排他性的產品，準公共產品是指非競爭性和非排他性不完全的產品。盡管有人認為準公共產品包括“俱樂部”產品，但本文將具有非競爭性和排他性且受益范圍小的準公共產品稱為“俱樂部”產品，也稱作社區公共產品，如社區醫院、社區安全、社區防疫衛生、社區養老、社區文化建設、社區物業管理和村規民約等。一般而言，公共產品供給責任主要由政府承擔，私人產品供給責任主要由市場承擔。準公共產品供給責任究竟由政府承擔，還是由市場承擔，主要取決于誰的供給效率高。隨著社會治理創新的不斷推進，社會組織、社會企業將不斷壯大，社會自治水平將不斷提高，社區公共產品供給責任可由社會組織、社會企業、社區承擔，其供給成本則由具有俱樂部屬性的社區和行業組織及其成員分擔。

規范政府間財政關系，重在劃分事權和支出責任，“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”，基礎性工作是明確財政事權?，F代財政理論還告訴我們，根據公共產品的外溢性或受益范圍的大小可以在一國范圍內將其分為全國性公共產品、準全國性公共產品、地方性公共產品。以此類推，地方性公共產品也可以細分為?。ㄗ灾螀^、直轄市）域公共產品、準?。ㄗ灾螀^、直轄市）域公共產品、縣（區）域公共產品、準縣（區）域公共產品、鄉（鎮）域公共產品、準鄉（鎮）域公共產品、社區公共產品。在開放條件下，根據公共產品的外溢性或受益范圍的大小還可以分為全球性公共產品、準全球性公共產品、國際公共產品。據此可將財政事權劃分如下：中央政府承擔參與全球性公共產品、準全球性公共產品、國際公共產品、全國性公共產品供給責任，各級地方政府承擔轄區范圍內公共產品供給責任。國內跨域公共產品，如準縣（區）域公共產品、準?。ㄗ灾螀^、直轄市）域公共產品、準全國性公共產品等由同級政府合作供給或由上一級政府統籌供給?？偠灾?，劃分財政事權、優化共同事權、明確支出責任，建立健全地方稅體系，保障各級政府必需的財力，將是財政基本法重要內容。

規范政府與納稅人之間財政關系的核心是要堅持以人民為中心，牢記“江山就是人民，人民就是江山”，從國家治理現代化視角認識財政。我國財政實踐目標與歸宿在于：政府根據人民授權，既通過收入的組織與使用持續“生產”自己賴以存在與運行的物質條件，又持續“生產”和供給公共產品與服務，以獲得最廣泛的情感認同、政治認同和政治支持；所有市場主體需要向政府納稅以獲得政府提供的公共產品與服務。市場主體一旦向政府繳納稅收，便意味著作為納稅人的法定權力與利益應依法獲得保護。這顯然是一種包含著政府與所有市場主體（納稅人）之間有關彼此尊重、保護對方權力與利益的相互承諾的合作關系，蘊含著我國財政有關民生、民主、法治、公平、和諧等諸多價值取向。因此，財政基本法應確立所有市場主體（納稅人）在征稅事務上平等的同意權和稅收使用方面的參與權，為平等保護所有市場主體（納稅人）的權力與利益提供堅實的法律依據。

（三）直面現實問題，優化財政制度要素組合

2023 年12 月中央經濟工作會議明確要求，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，全面深化改革開放，推動高水平科技自立自強，加大宏觀調控力度，統籌擴大內需和深化供給側結構性改革、新型城鎮化和鄉村全面振興、高質量發展和高水平安全，切實增強經濟活力、防范化解風險、改善社會預期，鞏固和增強經濟回升向好態勢，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，增進民生福祉，保持社會穩定，以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業。因此，推動新一輪財政制度創新，應貫徹落實好中央經濟工作會議精神，把堅持高質量發展作為新時代的硬道理，把推進中國式現代化作為最大的政治，加大財政制度和財政政策同國家重大戰略協同力度，強化財力保障。

一是財政制度創新和財政政策選擇要圍繞“強信心”發力?！皬娦判摹庇匈囉趯嶓w經濟的高質量發展，落腳點是改善社會預期，讓投資者愿意投資、消費者愿意消費。2024 年應繼續保持適當支出強度，要合理安排政府投資規模①《明年財政政策重點在哪里？財政部：八方面工作聚焦高質量發展》，央廣網，https：//news.cnr.cn/native/gd/20231223/t20231223_526531956.shtml。，通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，著力提高投資效率。持續優化兼具需求管理和供給管理屬性的減稅降費政策，激發市場活力，促進實體經濟高質量發展。加大均衡性轉移支付力度，強化財力薄弱地區的資金保障，切實兜牢基層“三?！钡拙€。在財政補貼、財政貼息、稅費優惠、政府采購等方面對所有市場主體一視同仁、平等對待，推動全國統一大市場建設。要激發有潛能的消費，為培育消費熱點和新型消費增長點提供必要的財政補貼和稅收優惠。激發消費的根本仍然在于健全就業促進機制，促進高質量充分就業；完善收入分配制度，增加低收入者收入，擴大或穩定中等收入群體；健全社會保障體系和社會救助體系。只有這樣，才能讓消費者敢于和樂于消費。

二是財政制度創新和財政政策選擇要圍繞“調結構”發力。調結構既是供給側結構性改革的重要內容，又有利于需求管理。要進一步強化對過剩產能的財政制度約束，促進相關行業和企業轉產或進行產品升級換代。要與國家發展和改革委員會、中國人民銀行等相關部門協調配合，出臺約束重復投資、重復建設的財政制度和財政政策，確保與其他政策的一致性。要強化地方專項債券資金使用管理，支持地方政府加大重點領域補短板力度。要進一步完善專精特新中小企業的稅收優惠政策，保護其創新發展的積極性②《明年財政政策重點在哪里？財政部：八方面工作聚焦高質量發展》，央廣網，https：//news.cnr.cn/native/gd/20231223/t20231223_526531956.shtml。。

三是財政制度創新和財政政策選擇要圍繞“利長遠”發力。利長遠的根本選擇就是為科技創新引領現代化產業體系建設提供資金支持和財政制度保證，鼓勵以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，發展新質生產力。加大財政科技投入力度，為國家重大科技項目提供強有力的資金支持，切實支持企業科技創新，有效解決“卡脖子”問題。加大新型工業化的支持力度，培育新產業新賽道，統籌運用好專項資金、政府采購、首臺（套）保險補償等政策，有效支持發展先進制造業、數字經濟和人工智能等戰略性新興產業發展壯大。健全差異化財稅政策，促進城鄉融合、區域協調發展以及人與自然的和諧共生。