需求溢出理論視角下城市困難群眾社會救助服務需求分析
——以柳州市L 區為例

羅樹杰，李 霖，王 楊

（1.廣西大學，廣西南寧 530004；2.云南師范大學，云南昆明 650500）

一、問題的提出

社會救助作為社會保障體系的核心部分，是社會和政府為維護社會長期穩定發展，向弱勢群體提供的救援活動，是保障社會底線公平的兜底性政策制度[1]。城市困難群眾作為特殊群體，主要包括低保對象、特殊困難人員、困難流動人口等[2]。2020 年脫貧攻堅取得勝利以來，我國絕對貧困問題得以解決，貧困治理由絕對貧困向相對貧困治理轉變，社會救助作為兜底性制度的重要性更為凸顯。在當前推進共同富裕的背景下，原有制度逐漸脫離時代和現實需要，社會救助工作出現了新的特點，進入新的發展階段[3]。

首先，從衡量貧困標準來看，相對貧困和絕對貧困不同，以往多從單一收入維度衡量受助對象困難程度的做法已不能滿足實際需要，困難群眾的困難情形已經從單一向多維轉變。孤寡老人、重病患者、困難殘疾人、困境兒童、失業者等特殊群體出現的困難情形不同，則救助需求也不同，如果仍然僅從單一收入維度去衡量且提供無差別的社會救助，難以體現不同個體之間救助需求的差異性。其次，困難群眾的救助幫扶需求呈現出多元化的特點，在推進共同富裕背景下，困難群眾的救助幫扶需求從“保生存”轉向“促發展”。從救助方式看，以滿足基本生活保障需求的救助手段，難以促進救助對象的自我發展，而醫療救助、教育救助、就業救助等多樣化的服務救助可以幫助受助者提升自我發展能力。貧困治理需不斷提高社會救助層次，不僅要解決救助對象生存方面的需求，更要從貧困問題的根源出發，增強其自我發展潛力，逐漸形成自我內生力，依靠自身力量解決問題[4]。最后，在現有的低保制度下，個別地方低保對象表現出對低保政策的依賴性，刻意選擇并保持“貧困生活方式”。低保政策的“捆綁式福利”，產生了“福利疊加”“福利懸崖”現象，影響了城鄉低保政策基層執行效果，產生了政策執行偏差，不利于社會救助的良性發展[5]。

不斷提高城鄉社會救助治理水平，完善共同富裕的兜底性制度安排，實現精準救助、精準識別和供給是社會救助轉變的關鍵。應轉變我國傳統的“供給型救助模式”，積極構建“需求型救助模式”[4]，精準回應困難群眾需求，糾正和減少救助服務中出現的“供需錯配”“供需脫節”等問題，實現“供需匹配”優化目標[6]。如何對城市困難群眾需求進行科學評估與調研，如何針對困難群體多元化、個性化需求，提供差異化、精準化的社會救助服務，最終形成因人而異的個性化、多樣化的社會救助服務供給，是新形勢下社會救助工作需要考慮并改進的問題。本文試圖遵循需求溢出理論的需求分析方法，結合對L 區低保對象的實際需求調研與柳州市社會救助實踐，以低保對象社會救助服務需求為原點，探討城市困難群眾社會救助體系的優化路徑，以期為提升城市困難群眾社會救助水平提供建議。

二、理論基礎

需求溢出理論以個人需求為起點，當個體和家庭內部資源較低且無法滿足個體所產生的需求時，這部分沒有被滿足的需求即為個體需求的溢出，從而成為公共事務，是公共管理應該解決的問題。需求溢出理論依據需求正義、需求迫切程度將需求分為人道需求、適度需求、奢侈需求三個層次。明晰解決需求溢出的優先次序，按人道需求、適度需求、奢侈需求排序，公共管理只需要解決個體人道需求和適度需求的溢出。個體及家庭才是解決需求的首要對象，只有需求外溢才需尋求政府和社會的幫助[7]。需求溢出理論倡導差異化供給原則，即強調以需求定供給、按需供給，公共政策以及相應的配套支持措施也應根據個體和家庭內部能力的差異和需求而區別對待。反對對富人或窮人進行無差別的民生政策供給、無差別的成本分擔，讓有限的社會資源提供給更需要幫助的群體和個人[8]。

公共物品理論倡導無差別的社會公共服務供給和成本共擔，認為傳統的社會救助進行無條件的福利供給，帶來了政策依賴性、出現“福利疊加”“福利懸崖”現象。一部分人過度依賴政府的幫助，刻意保持“貧困生活方式”，導致社會救助成本高、效率低，不僅給政府財政帶來負擔，也不利于社會救助服務的發展完善。在需求溢出理論視角下，構建的是“無差別”與“有差別”相結合的社會救助方式，社會救助需求溢出多的群眾多受益，社會救助需求溢出少的群眾少受益，個體及家庭內部資源稟賦足且需求未溢出的不受益。

三、城市低保對象社會救助的需求分析

2021 年，柳州市最低生活保障對象6.4990 萬戶，14.9171 萬人，占年末全市戶籍總人口約37.59‰。L 區位于柳州市區的北部，全區總面積301.2 平方公里，常住人口數約46 萬人，戶籍人口約35.47 萬人，下轄3 個鎮、9 個街道、35 個行政村、63個社區。L 區作為柳州市工業大區，聚集了一批大中型國有企業。伴隨城區工業經濟的迅速發展，城鎮化步伐加快，產業升級與產業轉型進程中L 區有大量的國有企業員工下崗失業，其中一大批年齡大、技術落后的下崗人員生活出現了困境，這也間接導致L區在享低保人數規模較大，近幾年L 區城市低保人數近7 000 人。選取柳州市L 區低保對象作為社會救助需求調查的對象，具有一定的典型性和代表性。2021 年1 月至3 月，柳州市龍和社會工作服務中心通過入戶探訪、抽樣調查法、問卷調查對L 區低保對象的需求情況進行收集，共向L 區低保在享戶發出調查問卷250 份，線下回收調查問卷223 份，其中12 份為無效問卷，共獲得211 份為有效問卷，問卷回收率89.2%，問卷有效率94.62%。

（一）L 區低保調查對象基本情況

從年齡分布上看，本次調研樣本中年齡在18周歲以下的有2 人，占總人數的0.95%；18—50 周歲的97 人，占總人數的45.97%；51—70 周歲的有102 人，占總人數的48.34%；70 周歲以上的有10人，占總人數的4.74%。調查對象年齡分布呈弧線形，整體年齡結構偏大，集中在51—60 周歲階段，年齡大、文化低、有勞動能力的最低生活保障對象有71 人，占總人數的33.65%，18 周歲至60 周歲區間為上升趨勢。性別方面，男性129 人，占總人數的61.14%；女性82 人，占總人數的38.86%。50%左右的調查對象主要因家庭貧困被納入低保，73.93%調查對象主要收入來源于政府補貼，僅21.33%調查對象有工資性收入，可以看出大多數低保對象及其家庭受年齡、身體狀況、疾病等影響，只能單純依靠低保金、基礎養老金、優撫金、殘疾人補貼補助等政府補貼維持基本生活。家庭結構方面，81.04%的調查對象與1—6 名家庭成員共同生活，其中有1 名家庭成員共同生活的，占總人數的26.07%；有2 名家庭成員共同生活的，占總人數的27.01%；有3 名及以上家庭成員共同生活的，占總人數的27.96%；約有18.96%的低保對象獨自生活。這說明大多數城市低保對象家庭規模趨于小型化，家庭內部的抗風險能力相對較低，一旦家庭成員出現變化，如有家庭成員讀大學而教育成本增加、意外事故或重病醫療支出劇增等情形，家庭陷入困境的可能性增高。子女撫育與老人贍養方面，35.55%的低保對象目前需要撫養子女，其中需要撫養1 個子女的，占總人數的26.54%；需要撫養2 個子女的，占總人數的7.11%；需要撫養3 個子女的，占總人數的1.43%；需要撫養4 個子女的，占總人數的0.47%。49.76%的調查對象需要贍養老人，其中需要贍養1個老人的，占總人數的28.44%；需要贍養2 個老人，占總人數的18.95%；需要贍養3 個老人，占總人數的0.95%；需要贍養4 個老人，占總人數的1.42%?？梢钥闯稣{查對象總體要撫養與贍養人數均衡，需要贍養老人及養育小孩的低保家庭均有可能面臨著家庭勞動力少、支出負擔重、經濟壓力大、家庭內部矛盾沖突多等諸多問題。

表1 城市低保對象樣本的基本情況

（二）L 區低保對象存在的社會救助需求

1.最低生活保障需求?；旧畋Ｕ鲜浅鞘械捅Ｈ后w維持生計的重要條件。根據問卷調查結果顯示，73.93%低保對象受年齡、身體狀況、疾病等影響，主要依靠低保金、基礎養老金、優撫金、殘疾人補貼補助等政府補貼維持基本生活，收入來源單一。91.46%的調研對象生活主要開支為生活日常費用支出。L 區低保調查對象生活月開支額度在500 元以下的有6 人，占總人數的2.84%；開支額度在500—1 000 元之間的有78 人，占總人數的36.97%；開支額度在1 000 元以上的有125 人，占總人數的59.24%；另有2 人不太清楚自己的生活開支額度，占總人數的0.95%。從上述數據可以看出，L 區低保對象生活主要開支為生活日常費用且消費水平不高，大多數是必要的食品、藥物等生活必需品的支出。相較于普通個體與家庭，低保對象及其家庭往往面臨的經濟保障需求更為明確與迫切。究其原因，一是缺少固定的家庭收入來源；二是受身體狀況、年齡等因素的影響削弱了低保對象獲取收入的途徑；三是低保對象及其家庭抗風險能力弱，一旦遇到突發問題，支出增加，更難以維持自身的基本生活需求。

2.教育救助服務需求。有子女需要撫育的調查對象，除了維持自身以及家庭的日常生活開支，還需要承擔子女的教育費用，他們的家庭必要開支比其他的低保對象有所增加。調查結果顯示，生活主要開支為教育支出的低保對象有9 人，占比4.27%。這一部分的比例雖然不大，但需要撫養子女的低保家庭均可能面臨子女教育支出負擔重的問題，存在子女教育救助方面的需求。

3.醫療救助服務需求。L 區低保調查對象中，因身患殘疾而申請低保的有48 人，因其他原因（慢性病、家庭成員患病或身患殘疾、家庭教育支出大等）申請低保的有57 人。低保調查對象的日常主要開支中因殘疾、重疾、慢性病等原因需要支出大額醫療費用的有9 人，占比4.27%。整體來看，低保對象中存在醫療困境的人較少，但相較于因家庭貧困被納入低保的個體，低保戶中殘疾、重疾、慢性病者以及需要長期照料者是更為弱勢的群體，脆弱性更高[9]。需要借助外部的力量解決其溢出于自身和家庭的需求。針對存在因病致貧、身患殘疾等不同困境的低保對象，仍需要根據其需求提供相應的服務。

4.養老救助服務需求。L 區低保調查對象中，有49.76%需要贍養老人，其中需贍養1 個老人的，占總人數的28.44%；需要贍養2 個老人的，占總人數的18.95%；需要贍養3 個老人的，占總人數的0.95%；需要贍養4 個老人的，占總人數的1.42%。從子女贍養義務履行情況來看，低保調查對象子女應盡贍養義務的有74 人，其中有22 人的子女從未支付過贍養費，占總人數的10.43%；有13 人的子女會偶爾支付贍養費，占總人數6.16%；有21 人的子女支付贍養費的金額為100—200 元之間，占總人數的9.95%；有15 人的子女支付贍養費的金額為201—500 元之間，占總人數7.11%；有2 人的子女支付贍養費的金額為501—800 元之間，占總人數比為0.95%。有1 人的子女支付贍養費的金額為801—1000 元之間，占總人數比為0.47%。調研中，具體了解到贍養費支付與否和子女的贍養意識、子女的經濟收入水平、低保對象的家庭互動模式等相關。低保對象收入來源單一，家庭抗風險能力弱，需要贍養老人的低保家庭均有可能面臨家庭勞動力少、支出負擔重、經濟壓力大、家庭內部矛盾沖突多等諸多問題，存在著供養照顧老人、壓力疏導等需求。

5.就業救助服務需求。調查數據顯示，L 區低保調查對象家庭中無勞動力的有114 人，占總人數的54.3%;家庭中有1 個勞動力的有81 人，占總人數的38.39%；家庭中有2 個勞動力的有13 人，占總人數的6.16%;家庭中有3 個勞動力的有1 人，占總人數的0.47%;家庭中有4 個勞動力的有2 人，占總人數的0.95%?？梢钥闯?，將近一半的低保調查對象家庭有勞動能力，少部分家庭還不止一個勞動力?？沙浞职l揮他們的勞動力作用為家庭增加收入。就業情況方面，L 區低保對象目前無工作的有155 人。其中，受到用人單位以年齡、無相應技能等原因拒絕用人，導致低保對象未就業或無法就業，約占總人數的73.46%，體現了大齡或中齡就業者、特殊就業者的窘境與無奈。目前有工作且已經穩定工作1 年以上的有33 人，占總數的15.64%；有工作但不穩定，工作才半年左右的有16 人，占總數的7.58%；換了很多個工作，工作一般不穩定的有7 人，占比3.32%。此外，在對低保對象無工作原因的調查中，有135 人選擇是因為身體狀況不具備勞動力，有6 人選擇是因為文化低，有15 人選擇是因為無技能，有18 人選擇是因為無合適的工作，有4 人從來沒想過就業問題，另有33 人選擇是因為其他原因（如照顧小孩子或老人）而無法工作。從調研情況來看，影響低保對象就業的原因主要有兩個方面：一是身體原因不具備正常勞動能力，占總人數的63.98%；二是無適合工作、無相應技能、文化低，分別占總人數的8.53%、7.11%、2.84%?？梢姴煌捅ο蟠嬖谥煌木蜆I問題，存在著社會就業救助服務的需求。

6.心理情感需求。從共同生活家庭人口上看，約有18.96%的低保調查對象獨自生活，他們極有可能面臨社區和家庭支持體系缺失、居家安全風險、心理行為自我封閉等困境，需要加強來自其他系統的支持。在有家庭成員共同生活的低保調查對象中，家庭關系和睦相處的有139 人，占總人數的65.88%；家庭關系一般的有66 人，占總人數的31.28%；家庭關系緊張的有6 人，占總人數的2.84%。數據表明，L區的大部分低保對象家庭關系和睦，具備相對完善的家庭支持體系。針對獨居、家庭關系不和諧的少部分低保對象，需要進一步評估其具體需求，確定是否需要為其提供家庭關系調試、支持體系構建等服務。

7.社會交往需求。L 區低保對象與社區其他成員的交往頻率為每天都有的有46 人，占總數的21.8%;交往頻率為每周兩三次的有37 人，占總數的17.54%；交往頻率為每月兩三次的有28 人，占總數的13.27%；還有100 人與社區其他成員基本沒有任何交往，占總數的47.39%。在關于低保對象半年內參與社區活動的頻率的調查中，參與頻率為0 的有168 人，占總數的79.62%;參與頻率為1-2 次的有37 人，占總數的17.54%；參與頻率為3-4 次的有4 人，占總數的1.90%；參與頻率為5次及以上的有2 人，占總數的0.95%。調研數據顯示，79.62%的低保對象沒有參與過社區的活動，表明大多數低保對象與社區的互動極少，47.39%的人與社區其他成員基本沒有任何交往，近半數的低保對象與鄰里、社區居民的交流與溝通也極為有限。究其原因，一是部分低保對象受到身體狀況的制約無法參與社區活動；二是良好社會互動的缺失也會致使低保對象難以融入社區，導致低保對象人際關系的緊張乃至不良情緒和行為的產生；三是近年受新冠疫情影響，社區開展活動較少。

圖1 低保對象社會救助服務需求分類

四、柳州市城市困難群眾社會救助的現狀與空間

（一）基本生活保障方面

2016 年以來，柳州市不斷調整城鄉低保保障標準，提高城鄉低保救助水平。與“十三五”初期相比，柳州市區城市低保標準由2016 年的480 元/人·月提高至2022 年的770 元/人·月，增長60.42%，農村低保標準由3 000 元/人·年提高至6 000 元/人·年，增長100%，困難群眾基本生活水平與全面小康建設進程基本適應?！笆濉逼陂g，柳州市超過85 萬名困難群眾的基本生活得到保障，累計發放低保救助資金22.30 億元。提高機構撫養孤兒基本生活最低養育標準，由2021 年的1 200 元/人·月提高至2022年的1 422 元/人·月，社會散居孤兒（含艾滋病病毒感染兒童）基本生活最低養育標準和事實無人撫養兒童基本生活補貼標準從2021 年的800 元/人·月提高至1 022 元/人·月。向困難群眾發放價格臨時補貼，緩解物價上漲對城市低收入家庭生活的影響，保障困難群眾生活。為城市困難群眾提供水電燃氣、數字電視基本收視維護費、城市生活垃圾處理費減免。

（二）醫療以及養老救助方面

柳州市向城鄉特困救助供養對象，包括孤兒、事實無人撫養兒童、城鄉最低生活保障家庭成員等困難群眾提供住院醫療救助、門診特殊慢性病醫療救助、重特大門診特殊慢性病醫療救助等三大類醫療救助保障。同時，對在廣西境內發生急危重傷病、需要急救但身份不明確或無力支付相應費用的患者提供疾病應急救助基金。2018 年以來，柳州市多個部門聯合印發了《關于印發〈柳州市關于進一步加強醫療救助與城鄉居民大病保險有效銜接實施方案〉的通知》，由政府全額資助城鄉低保、特困供養人員和孤兒參加基本醫療保險，確保困難群眾全部能夠獲得基本醫療保障。依托人社部門已有的基本醫療保險結算系統，搭建民政醫療救助“一站式”即時結算系統，提高醫療救助的及時性和有效性，改變了原有的醫療費用、醫療救助結算方式，實現柳州市基本醫療保險、大病保險與醫療救助信息系統的互聯互通，實現城鄉居民基本醫療保險結算系統與民政醫療救助結算系統的無縫對接、同步結算、統一監管，使困難群眾就醫報銷一次完成。

（三）教育救助方面

柳州市為義務教育階段家庭經濟困難學生提供生活費補助，包括義務教育階段建檔立卡學生，以及非建檔立卡的家庭經濟困難殘疾學生、農村低保家庭學生、農村特困救助供養學生等四類家庭經濟困難非寄宿生，從2019 年秋季學期起，補助標準按寄宿生標準的50%核定，小學每生每年500 元、初中每生每年625 元。同時，免收困難家庭考生初中學業水平考試報名費用，減輕其家庭教育支出負擔。在高中教育階段，對中等職業學校全日制學歷教育正式學籍一、二、三年級在校學生免除學費（不含住宿費），并向家庭經濟困難學生以及原連片特困地區農村學生提供中等職業教育國家助學金。對具有正式學籍的普通高中在校學生中的家庭經濟困難學生免除學雜費。在高等教育階段，為家庭經濟困難大學新生提供入學資助項目，大學新生入學資助主要用于一次性補助家庭經濟困難大學新生從家庭所在地到被錄取院校之間上學所需路費及入學后短期的生活費用，2022 年資助標準為區內院校錄取的大學新生每生一次性補助500 元，區外院校錄取的大學新生每生一次性補助1 000 元。統籌國家獎學金、國家勵志獎學金、學業獎學金、國家助學金、免學（雜）費補助資金、服兵役國家教育資助資金、高校應屆畢業生基層就業學費補償金、國家助學貸款獎補資金、自治區人民政府獎學金、大學新生入學資助、中職升高職學費補助等共同保障困難家庭學生受教育權利。

（四）就業救助方面

柳州市為社會救助對象提供就業補助資金，就業補助資金的使用范圍包括就業創業補貼、職業技能培訓補貼、公共就業服務能力建設補助、農民工就業創業獎補和用于促進就業創業工作的其他支出。為畢業學年身患殘疾、獲得國家助學貸款或屬于低保家庭、貧困殘疾人家庭、脫貧戶家庭、特困人員（孤兒）中的高校畢業生、中等職業學校（含技工院校）畢業生，按照上一年度全區一類地區月最低工資標準的80%給予一次性求職創業補貼。對招用脫貧勞動力（含監測幫扶對象），與之簽訂1 年（含）以上勞動合同并為其依法繳納企業職工基本養老保險滿6 個月的企業或社會組織，按其為脫貧勞動力實際繳納的社會保險費給予補貼，2022 年1 月1 日起按照2 000 元/人·年的標準給予帶動就業補貼。另外還為困難家庭勞動者提供每人每年一次職業技能培訓補貼等。

（五）住房救助方面

柳州市向低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭、新就業住房困難職工、外來務工住房困難人員等四類住房困難家庭提供公共租賃住房，并給予相應的租賃補貼、租金核減，公共租賃住房保障遵循明收明補、分檔補貼、租補分離的原則。對特殊困難家庭及低保家庭等優先配租公共租賃住房，并為承租的特困供養人員家庭、低保家庭、低保邊緣家庭、享受國家定期撫恤補助的優撫對象家庭減免100%、50%、30%、50%的物業服務費，按1.0、0.9、0.7、0.9的租金核減系數計算租金核減金額，予以減免租金。

（六）社會救助信息共享與數據利用，大數據治理提升群眾獲得感方面

柳州市依靠低收入人口動態監測預警平臺、政務信息共享平臺，精準瞄準與管理，推進社會救助體系與救助能力的現代化。2022 年柳州市以政務數據治理試點為抓手，依托大數據局建設了低收入人口動態監測預警平臺，通過大數據采集各類困難群眾信息數據，進行數據歸集、抽取、分析，篩選出低收入人口中存在致貧風險的邊緣人口、患病住院等剛性支出較大等可能存在基本生活困難的群眾家庭，及時將風險數據分發到縣級民政部門。柳州市大數據發展局依托市政務信息共享平臺，牽頭建設了社會救助、資源環境等16 個主題庫和40 個跨部門融合應用場景，平臺匯聚了5.67 億條數據，各部門調用數據超過4.2 億次。數據內容涵蓋醫療、教育、人社、不動產、公積金等領域，匯集了工信、稅務等全市571 家管理部門數據，為教育資助、法援惠民、住院醫療救助等121 個應用場景提供數據支撐。有了大數據介入，通過與醫保、民政、教育、應急等部門進行數據共享比對，能及時獲取疑似需要政府救助的人員信息，有效提高社會保障的及時性、主動性，為實現“及時救助”“精準救助”提供了數據支持。

（七）社會救助服務方面

柳州市積極打造“物質+服務”“專業社工+志愿者”的社會救助服務新模式，通過創新社會救助服務內涵、理念與方式，形成了物質救助幫扶與社會心理支持相結合、基本社會救助服務與專業化個性化服務相補充、政府主導與社會參與相銜接的新型社會救助服務模式，形成了柳州經驗。第一，從加強社會救助對象動態管理工作出發，開展入戶核查及需求評估，緩解基層社會救助力量不足。通過購買社會服務，將原有直接承辦的事務性工作交給社會力量承擔，由服務機構完成對所服務城區低保在享戶100%的入戶探訪工作，對低保在享戶的基本信息及家庭情況進行核實，建立低保數據信息統一檔案，為民政部門掌握和分析低保家庭的動態情況提供參考和依據。第二，從社會救助對象服務需求出發，設計、組織和開展專業社會工作服務，確保社會救助對象服務需求得到及時回應與有效滿足。通過“專業社工+志愿者”模式，對社會工作服務機構服務的城區低保家庭進行100%的需求調研，為有需求的低保對象開展心理疏導服務，協助低保對象形成健康理性的身份認知，理性對待來自內心的煩惱與外界的壓力，學會合理解壓和宣泄，促進其養成良好的心理狀態。除此之外，還幫助救助對象鏈接生活、助學、就業、慈善等方面的社會資源，在困難家庭和社會愛心資源間搭建互動平臺，讓更多社會大眾與愛心企業通過互動平臺了解和認識困難家庭的現狀，激發慈善行為。2022年，柳州市共舉辦社會救助人員培訓13 場次、培訓3 000 余人次，籌集資金2 202.57 萬元，實施政府購買服務項目24 個。

五、城市困難群眾社會救助面臨的挑戰

（一）兜底保障政策綜合供給不足，未能及時回應特殊困難群眾的個別化需求

低保對象需求調研發現，部分對象享受低保后依然存在基本生活困難的困境，即使有了低保政策的支持，其基本生活保障依舊受到威脅。如個別低保對象屬于獨居老人，由于特殊原因達不到特困的條件，只能享受最低生活保障；部分人自身患有多種慢性病，除了平時會去醫院做正規的檢查外，大多只是到小門診等問診拿藥。部分患病低保對象到正規大醫院進行大病治療時，有些藥品并不能在醫院通過醫保結算購買，只能在藥店自費購買，但這類藥品的價格往往不低，加大了低保對象的醫療成本，從而使低保對象的低保金受到隱形的擠壓，基本生活受到威脅。

在低保對象群體中，一些低保對象為重病、殘疾或精神障礙等人員，這給他們的家庭成員帶來了較大的照顧壓力，也影響了家庭內部關系的和諧。困難群體內部的異質性較高，個體需求差異明顯，在貧困程度、自主脫貧能力等方面存在廣泛差異，因而在社會救助訴求上也各不相同[10]。目前除了低保對象、特困對象以外，國家還增加了對于低保邊緣家庭（即原來的低收入家庭）、支出型家庭的認定。2022 年廣西壯族自治區出臺了相應的審核認定文件，但目前尚缺乏對于這兩類困難對象的社會救助配套支持措施。例如對于醫療救助，針對支出型家庭是否需要配套有醫療救助政策，對于低保、特困對象的新生兒家庭是否有對應的醫療保障措施，針對低保邊緣家庭的就業救助、受災人員救助有什么政策配套，都需要認真思考，提出解決問題的合理方案。

（二）困難群體自我認知不清晰，表現出對社會救助的依賴性

調研數據顯示，L 區低保調查對象中對低保政策非常了解的有4 人，占總人數的1.90%；對低保政策了解一點的有94 人，占總人數的44.55%；對低保政策不了解的有103 人，占總人數的48.81%;對低保政策完全不了解的有10 人，占總人數的4.74%。在對低保對象是否知道本地最低生活保障標準的調查中，表示不知道的有176 人，占總人數的83.41%。L 區僅有1.90%的低保對象對低保政策非常了解，12.80%的低保對象知道本地最低生活保障標準。L 區低保對象對低保政策了解度低，對本地最低生活保障標準了解極低。低保對象對關乎切身利益的低保政策的不了解，不僅不利于社會救助工作的開展，也影響社會保障政策的執行效果。

雖然有相關的文件精神作為指導，但每個人對低保的認識都不一樣，特別是低保對象對政策不了解的情況下，會產生自己對低保的自我認知。如什么人可以領低保，什么樣的生活是低保對象應有的狀態，低保對象的家庭應該是什么樣子的等。在調查過程中發現，一些低保對象認為自己是“老煙鬼”，抽煙喝灑是正常的；一些低保對象認為自己剛申請了廉租房，按照進新房的習俗請親友吃喝是正常的；還有一些低保對象認為自己的孩子在外工作不容易，特別是孩子掙了錢從來不給父母的家庭，低保對象也不問孩子要錢，因為他們認為孩子“沒有錢”,自己領取低保補貼是正常的。

（三）困難群眾信息數據共享仍存在壁壘

目前，困難群眾的分布及社會救助呈現出“碎片化”特征，醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等相關部門分別掌握了不同救助對象的數據信息，同一救助對象的不同救助需求信息數據在不同部門的業務數據庫中，并未實現信息互聯互通，困難群眾數據共享仍然存在壁壘。這不僅可能造成符合條件的困難群眾沒有被納入救助，也可能造成救助資源使用低效。2017 年網信研究院對全國的調查結果顯示，省級政府不同部門之間基本實現信息共享的僅13%[11]，以醫療、教育和大額取款為主的支出型貧困的信息互聯僅在上海等極少數地區開展[12]。社會救助數據實現完全的互通共享還存在較大困難，推動信息整合共享，打破數據壁壘的工作仍需進一步推進。

（四）社會救助多元主體參與力度不足

當前各國都在積極探索多主體參與、多主體責任共擔的社會救助模式。如英國，政府負責困難群眾的教育、就業、醫療、住房以及殘疾人等特殊人員的救助，非盈利組織、宗教組織、公益組織等為更廣范圍的弱勢群體提供捐款、情感關懷等救助[13]。根據L區的問卷調查結果，在關于生活中遇到困難后會優先向誰尋求幫助的調查中，低保對象中有106 人選擇向親戚尋求幫助，有65 人選擇向居委會尋求幫助，有3 人選擇向鄰居尋求幫助，有10 人選擇向政府相關部門求助，有13 人選擇向朋友尋求幫助，還有14 人選擇其他（即自助、無求助等）?？梢钥闯?，L區一半以上的低保對象在生活中遇到困難時會優先向親戚求助。除此之外，社區居委會也是低保對象優先尋求幫助的重要平臺。出現這種情況，一方面說明親戚及社區是低保對象尋求救助的首要對象，提供救助的可及性時、效性強，非正式的社會支持也是低保人員可依靠的力量；另一方面說明低保對象的社會救助主體較為單一，主要的依靠對象是親戚、社區、政府，低保對象遇到困難向公益組織、盈利組織、社會團體尋求幫助的極少，間接表明實際的社會救助實踐中公益組織、盈利組織、社會團體等主體未積極參與社會救助服務，發揮的作用較小[9]。

六、提升城市困難群眾社會救助水平的思考與建議

（一）加大政策宣傳，正確引導困難群眾認知以及對政府社會救助責任的期望

在推進共同富裕背景下，貧困治理的重點轉向相對貧困。我國社會救助的目標對象范圍也從絕對意義上的貧困群體擴展到相對意義上的低收入群體，面對的群體對象更復雜，需求結構更多元，貧困發生表現形式更多樣，涉及的群體分布更廣[14]。要繼續推動社會救助高質量發展，提高民眾的思想認知仍是重要問題。當前，一部分困難群眾對政府的依賴較大，認為社會救助是政府的責任而忽視個體和家庭不可推卸的責任。根據需求溢出理論，政府并非是承擔需求的唯一主體，只有溢出于個人和家庭的需求才需尋求政府和其他社會組織的幫助。要避免福利疊加，消除個別對象“等靠要”的思想，打破群眾因自身文化程度低或政策宣傳工作不到位等原因對政策了解程度低、不清楚社會救助申請條件與申請流程等情況，引導居民不斷加深對政府社會救助等政策的了解，通過加大社會層面宣傳，組織社區開展社會救助政策宣傳和政策咨詢服務活動，在社區形成良好的政策學習氛圍與了解政策的熱情，在全社會營造政府救助+生產自救+互助救助相結合的良好風氣。

（二）建立救助對象多維評估指標與需求科學評估機制，動態按需救助

為適應社會救助的服務對象范圍廣泛、救助對象的復雜性增加的現實需要，必須建立一套更加科學合理的社會救助幫扶對象識別標準，改變以往單一的從收入來識別救助對象的方式，采取多維貧困指標，綜合貧困群體對健康、教育、就業、住房等方面的實際需求來確定。在一這方面，可參考借鑒國際認可度較高的多維貧困指數（MPI）。多維貧困指數主要包括健康、教育和生活條件3 個維度以及受教育程度、兒童入學率等10 個指標，指標從不同維度反映不同個體及家庭的實際情況和社會救助服務需求程度，為按需救助、因戶施策提供了較為可靠的依據[15]。各地區可借鑒多維貧困指數，探索建立符合當地實際情況的社會救助多維識別指標。

面對復雜多樣的社會救助對象，要增強社會救助效力，除了構建多維識別指標，也要多方面衡量并考慮救助對象存在的困境與社會救助需求，不僅是經濟需求，也包括就業、養育、養老、照料壓力等方面的需求，做到按需救助。對困難人員和困難家庭救助需求進行綜合評估，建立需求科學評估機制并適時開展需求評估調研，積極構建“需求型救助模式”。根據具體的困難類型、程度和特點，給予相應的基本生活救助（如最低生活保障、特困人員救助供養等）、專項救助（如醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、受災人員救助等）或急難社會救助（如臨時救助、生活無著的流浪乞討人員救助、突發公共事件困難群眾急難救助等），再綜合考慮身心健康、社會支持、精神慰藉等因素，開展心理關愛、社區融合等服務，滿足困難家庭多樣化的救助需求[16]。應及時反饋信息，防止過度需求、超前需求等無價值的社會救助需求信息導致供給不足和錯位，最終形成按需供給、多維供給的社會救助資源供給結構。

（三）打破數據壁壘，繼續拓展數據共享渠道

大數據治理充分利用信息化對貧困治理進行技術賦能，能夠實現困難群眾數據的共享、實時、整合與應用。通過動態監測、及時預警、主動識別和篩選對象，可以有效避免監測預警遲滯所帶來的倫理風險和“福利依賴”問題[17]。社會救助服務要積極用好大數據技術手段，著眼大數據救助，加速實現社會救助體系數字創新，讓救助更加便捷高效。要實現這一目標，應從以下四個方面著力。一是各部門要梳理各自職責范圍內的困難群眾數據并上傳到大數據平臺。二是各部門上傳到平臺的數據，要確保傳得及時、準確，數據處于不斷更新的狀態，并對上傳數據的準確性負責。三是部門與部門之間的數據需求，可以直接通過大數據平臺申請，大數據部門根據業務部門提出的數據需求，通過技術手段實現使用場景、字段條目、比對邏輯，最終得到目標數據，力求實現數據共享與分類推送同步，定期反饋與動態更新同步。四是鼓勵由地方黨政機關而非單一政府部門牽頭部署信息共享平臺與大數據平臺建設，以降低各部門在信息共享過程中的畏難與推諉情緒，實現各救助主體救助信息的互聯互通，提升救助能力[13]。

提升社會救助智能化水平，需打破各部門間的數據壁壘，實現政府機構之間的數據信息交換共享，依托政務信息共享平臺，把民政、鄉村振興、衛健、醫保、教育、人社、住建、應急等相關部門掌握的困難群眾信息互聯互通，集成數據共享交換的各類數據，從而實現低收入人口數據交換、業務協同，形成強大合力。此外，還要實現政府與利益組織、非利益組織、第三方服務機構之間的信息聯通共享，讓多元主體共同參與社會救助的信息平臺建設，便于救助服務資源的利用及反饋，減少政策落實不到位、政策落實錯位、服務疊加等情況。如針對在享救助對象死亡難以監控的問題，衛健部門和民政部門要定期進行信息交換，從殯葬管理、公安、醫院等部門收集死亡人員信息與在享救助對象進行數據比對，建立數據分析比對系統，將比對結果及時反饋給有關部門，實現所有數據互聯互通，最大限度避免“死亡人員吃低?！钡默F象發生。通過大數據技術對救助信息統一匯集、集成應用，減輕社會救助工作人員業務管理的負擔，方便基層快速研判困難群眾是否符合納入相應社會救助或相關政策幫扶范圍，逐步在社會救助領域實現網絡化、協同化、智能化，為進一步推動救助政策的科學制定、救助對象的全面覆蓋和救助效能的精準、高效發揮作用。

（四）加強社會救助多元主體合作力度，提高社會救助服務的可及性

政府作為社會救助服務供給的主體發揮著無可代替的作用，但某種程度上也因長期承擔兜底性社會保障責任，容易忽視從整體角度考慮運用多元社會力量解決救助難題?，F實中面臨的社會救助需求往往多元且復雜，僅單純依靠政府力量并不能從根源上解決貧困問題，多元主體的融入能夠彌補政府在提供基礎性保障服務中的不足[18]。根據需求溢出理論，個人需求溢出問題可通過血親組織、利益組織、非盈利組織、政權組織這四大組織解決，家庭和營利組織主要解決個體未溢出的需求，而非營利組織和政權組織主要解決個體溢出的需求[19]。既要強化家庭的救助責任，也要加強社會救助多元主體的合作力度，提高社會救助服務的可及性。一是在社會救助服務主體上，要以政府主導為基礎，積極引導鼓勵血親組織、利益組織、非盈利組織等多元主體參與，深入挖掘其他組織的潛能，加強多元主體聯動，充分利用社會組織的力量，不同社會救助主體各負其責、各盡其職，共同解決個體社會救助需求溢出問題[9]。同時鼓勵條件允許的困難群眾依靠自身力量進行自我救助，提升自我發展能力，解決其生存困境。二是整合資源，實現社會救助服務制度和工作的銜接。社會救助工作不僅涉及民政、衛生健康、鄉村振興、人力資源和社會保障、教育、住建、應急管理等政府部門的共同參與，同時涉及紅十字會、殘疾人聯合會等社會公益組織。除了要做到信息資源跨部門、跨主體互聯互通，還需要不同部門間的資源整合和銜接、各類社會救助制度之間的銜接，做到社會救助服務供給與救助對象需求相對應，如盡快確定出臺新增加的低保邊緣家庭、支出型家庭兩類困難對象的幫扶救助政策配套措施，以提高社會救助的效率與能力[20]。三是繼續提升多元主體社會救助服務供給能力，完善社會救助人才培養與培訓機制，繼續探索“物質+服務”“專業社工+志愿者”的社會救助模式，繼續完善物質救助幫扶與社會心理支持相結合、基本社會救助服務與專業化個性化服務相補充、政府主導與社會參與相銜接的新型社會救助服務模式。