基于預算管理一體化系統建設下項目庫完善的實踐和思考

王明輝

一、預算管理一體化概述及項目庫完善價值

1.預算管理一體化

預算管理一體化系統建設，主要是指以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化思想，以系統化思維和信息化手段推進預算管理工作，提高財政管理能力和水平，構建“互聯網+財政”管理體制的重要舉措。

2.項目庫完善價值

項目庫來自現代項目管理實踐需求，在預算管理制度日益深化的過程中，項目庫概念、理念也在日益深化完善。完善項目庫的價值意義可總結如下：第一，完善項目庫，可為預算管理工作的開展奠定良好基礎。在實際管理工作中，所有預算項目均要從項目庫中挑選，嚴格落實“不入庫、無預算”的規章制度。在該情況下，項目庫的完善能夠進一步為資金使用提供支持，促進資金利用率的提高，同時加強項目儲備，充分發揮預算管理中的基礎性作用。第二，項目庫的完善有助于解決預算管理問題。在預算管理一體化建設背景下，各省市項目庫管理“自成一家”，在該情況下，各種、各層級項目庫存在銜接性較差的問題。但是通過完善項目庫，落實規范的項目庫管理，能解決現有問題，提高預算編制準確性。第三，完善項目庫有助于促進預算編制科學水平的提高，實現預算計劃的規范執行。完善預算管理一體化系統建設下的項目庫，能夠有效深化“先有干事方案、再研究安排資金”的工作理念，這要求相關部門提前對事業加以謀劃、對項目加以確定等，確保項目可行性的把握，有效減少“錢等項目”的情況，以此確保各項預算計劃的高效實施。

二、基于實例分析完善預算管理一體化項目庫的實踐不足

1.實例簡述

以N市項目庫建設為例，對標財政部預算管理一體化業務規范和技術標準2.0版本，同時積極貫徹落實省對一體化部署要求，在全市項目庫的建設上大致進入了一個新階段。

（1）統一項目標準分類

基于財政部對預算一體化技術標準的規范要求及N市零基預算改革方案的實施，目前一體化項目庫分為基本支出項目管理和項目支出管理。其中基本支出分為人員經費和公用經費，項目支出分為基本業務費、專項業務費、發展性支出、補貼清算類支出、其他特定目標類。全部支出均以預算項目的形式納入項目庫，未納入項目庫的項目一律不得安排預算。

（2）實現項目庫動態維護機制

項目庫常年開放，實行動態儲備?；局С鲆褜崿F統一由財政設置具體項目及標準、要求，實現定員定額管理，年中須追加的基本支出項目須先由財政部門維護項目庫名稱信息。項目支出的信息項目在明確納入預算后，部門可隨時在系統中進行項目申報，在根據要求填報完必備信息后送審，報財政部門審核儲備入庫。

（3）逐步提高項目儲備質量

項目庫的錄入信息逐步規范完善，包含項目類別、項目概述、項目分年度支出計劃、項目績效目標等信息，部門單位須錄入完整才能保存送審。同時項目庫有嚴格的審核流程，須經主管部門、財政對口科室、財政績效科室、財政預算科室逐一審核，重點審核項目支出的政策性和必要性、支出金額的合理性和可行性、項目實施的預期效果、績效目標的合理性有效性等，經評估后才能最終入庫。

（4）實行項目全生命周期管理

在預算管理一體化系統建設的推進下，項目從前期規劃、項目儲備、項目變更、預算編制、預算調整、項目終止等階段的有效銜接已得以實現，全流程動態記錄和反映項目信息的變化，形成順向可控、逆向可溯的項目管理閉環。依托一體化系統，對納入項目庫儲備的項目實行動態調整和定期清理，經常性項目、階段性項目在年度結束后自動轉入下一年度項目庫，一次性項目自動清理。

2.基于預算管理一體化系統建設的項目庫問題

項目庫作為所有環節的基礎，目前存在項目庫與其他模塊銜接等問題，且維護質量相對較低。經分析，現有問題可總結如下。

（1）儲備項目質量不高

項目庫的建設切實提高了預算編制的效率、準確性和規范性，強化了預算硬約束，加強了預算編制和預算執行之間的有效連接。但由于建設時間短，缺乏有效的宣傳培訓，基層部門單位對項目的要素填報不了解。加之部門單位項目庫填報主要由財務人員落實，對項目的可行性研究論證、具體實施計劃等不了解，與單位內部科室之間缺乏有效溝通，最終降低了項目編制質量。個別單位財務人員業務能力有待提高、認識不足，對項目概述依據等要素簡要填報，項目類別選擇有誤，同類型項目（如后面加個數字）多次重復申報，漏填資產配置信息，這些情況屢見不鮮。上級為跟蹤項目執行情況，目前采用一個本級儲備項目只能關聯一個上級轉移支付項目，如果一個項目有多個層級的資金渠道，那基層單位必須儲備三個同類型項目（添加上級文號以區分），這就加大了基層單位工作量，也不利于項目管理，影響項目庫質量。

（2）項目管理分析仍有待優化

從系統運行情況來看，目前系統對于項目庫的應用僅停留在項目申報后作為連接后續預算編制、執行流程的一個功能，項目庫中的各類項目在儲備入庫后不能進行有效的分類整理，未設置如項目實施目標、項目特征、熱點政策、熱點戰略、是否涉及民生支出等重要指標，未能實現對項目的排序；目前財政只能依靠系統的統一報表輸出功能來獲取項目庫的部分基礎數據，未能實現依據各地需求定制報表，查詢分析的輔助工具不足，無法滿足財政對本地區業務管理需要和統籌預算資金安排的功能要求，最終影響預算管理工作的開展質量；單位的項目目前只能在年度結束后系統根據項目存續狀態自動轉入下一年度項目庫，單位不能及時根據項目的進度、狀態自動標識項目狀態，達不到項目的實施動態管理，不能及時清理已結束或已終止的項目，項目的退出機制仍要繼續完善。

（3）項目績效指標體系未完全建立

依托預算管理一體化系統實現在部門和單位申報項目時，已經強制要求在一級績效目標的產出指標、成本指標、效益指標、滿意度指標下至少要錄入相應個數的三級指標，未按要求設定績效目標或審核未通過的項目不得納入項目庫。審核單位儲備項目及系統的建設情況，可發現績效目標建設仍存在以下三個問題：一是單位編制的績效目標普遍存在質量不高，不能清晰反映資金的預期產出和效果，設定隨意，無法量化考核，定性表述不具有可衡量性等問題；二是目前指標庫是由單位此前儲備的績效目標形成的，但不能通過單位、行業分類、項目名稱等來篩選查找，同時不能審核設置比較優秀的績效目標；三是上級下達的專項，基層單位仍要重復錄入績效目標，上級錄入的績效目標沒有同步下來以供參考或者直接生成。

三、思考預算管理一體化系統建設下完善項目庫的實踐路徑

1.多維度提升項目儲備質量

一是加強宣傳指導培訓。市財政部門需要發揮牽頭組織作用，切實履行指導和監督職責，積極協調各預算單位全面做好項目入庫前期各項準備工作，確保項目庫工作有序推進；積極組織各預算單位財務會計人員進行項目庫培訓，詳細講解項目入庫要求、項目申報要素、項目審批流程和單位相關責任，指導單位具體操作流程并進行答疑解惑，加深與會人員對項目庫的儲備入庫認識，切實提高預算單位工作人員的業務素質。同時，應進一步規范本級項目名稱填報，名稱要基本涵蓋項目支出主要內容、用途和預期目標，原則上不將文件標題作為預算項目名稱，完善項目分年度預算安排機制，根據實施計劃確定分年支出計劃。二是加強整合各預算單位的專項資金。應整合歸并支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，歸并整合優化零星、小散資金，設立重大專項，并按照輕重緩急原則調整支出順序和規模，提出保障重點，有效減少單位工作量，提升項目庫編制質量。三是強化項目編制質量考核機制。財政部門應定期開展項目申報和預算編制質量的考核，加大項目庫的入庫審核力度，明確審核要點和規范，對申報項目內容不規范、立項依據不充分、申報資料不完整等問題，及時退回修改，嚴把審核關口，將審核責任落實到位，逐步提高項目編報和預算編制的準確度和規范性。

2.優化項目管理機制，規范項目管理

一是加強頂層設計，建章立制。為規范和加強財政資金管理，充分發揮項目庫對預算的約束和支撐作用，逐步構建起規模適度、結構合理、重點突出、管理規范的項目庫管理體系，市財政需要研究制定出臺項目庫管理辦法，規范項目申報、組織論證、審核評審、滾動管理等業務流程，明確各部門職責，進一步規范項目庫管理。二是對預算管理一體化系統的匯總統計分析功能予以強化，尤其是項目庫匯總工作，應當充分挖掘數據潛力，實現數據的自動匯總，匯總明細由系統批量生成并提供給相關單位，實現項目儲備的常態化、動態更新。三是建立動態管理機制。結合中期財政規劃編制工作，加強對單位根據其主要職能、重大改革、重要政策和重點項目等的系統梳理指導，促進政策與預算相結合，形成常態化、機制化的專項資金立項申報制度；對專項資金清單實施動態管理，及時調整。重點針對政策目標完成、設立依據變更、政策內容變化、支持方向重合、績效評價不合理的項目，按程序調整項目庫信息，建立定期評估和退出機制。四是加強模塊聯動與銜接，持續推進項目庫信息優化。通過流程優化，不斷提升項目庫與資產配置、政府采購、績效目標、單位核算等多個模塊的有效銜接，形成各流程環節的相互約束、相互銜接、相互反饋的機制。

3.強化績效理念，深度融入項目庫管理

加快分行業、分領域、分層次核心績效指標和標準體系建設，建立健全績效指標庫及其相應的基礎數據庫，從源頭上有效提升預算績效管理水平。加強績效指標入庫審核，統一規范績效指標設置。嚴格績效目標管理，按照“高度關聯、重點突出、量化易評”的原則，合理設置績效指標，突出項目核心產出和效果，科學設定績效指標值，未按要求設定績效目標或審核未通過的，一律不納入項目庫，不得安排預算。應加強部門評價和單位自評，客觀反映績效目標實現結果，提高評價質量。依托一體化系統，強化績效監控，對績效目標實行動態監控，及時糾偏，確保完成既定的績效目標。定期對項目績效目標完成情況進行評價，并將評價結果作為項目納入預算安排的重要依據。應加強績效結果應用，建立健全績效評價結果反饋整改制度，將績效結果與完善項目庫建設、調整預算安排有機銜接，對實施效果不明顯、發現問題較為突出的項目和單位，不安排或少安排預算，提升資金使用效益。

四、結語

綜上所述，通過在預算管理一體化系統建設過程中完善項目庫，能夠實現對資金的嚴格控制，提高資金利用率的同時避免不必要的資金浪費。在項目庫實際完善過程中，可做好功能模塊與項目管理的銜接，為預算、資產全過程管理奠定良好基礎。同時，應優化項目管理流程，加強分類管理，以此促進入庫項目質量的提高。