數字政府標準體系構建研究

黎東初，羅雪蓮，劉長財

（廣東省標準化研究院，廣州 510220）

1 引言

加快數字政府建設是建設網絡強國和數字中國的基礎性和先導性工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力支撐，也是引領我國經濟、社會、生態高質量發展的關鍵舉措。2022 年6 月出臺的《關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出，發揮數字政府建設驅動引領作用，要著力深化數字政府全面賦能，以數字技術服務黨政機構職能轉變、制度創新、流程優化，將數字化理念思維和技能素養融入黨政領導干部履職全過程[1]。2023 年2 月印發的《數字中國建設整體布局規劃》要求，加快制度規則創新，完善與數字政務建設相適應的規章制度，促進信息系統網絡互聯互通、數據按需共享、業務高效協同[2]。而標準是引領和支撐數字政府規劃、建設、運營、評估升級的重要抓手，構建數字政府標準體系對推動我國數字政府健康發展意義重大。

2 我國數字政府標準化現狀

2.1 發展歷程

隨著政府數字化轉型的深入推進，標準化工作已經成為數字政府建設的重要基礎支撐。我國數字政府的發展歷程可總結為三個階段，如圖1 所示。

圖1 我國數字政府的發展歷程[4]

第一階段：電子政府階段（1992 年—2001 年）。隨著我國改革開放的不斷深入，我國電子政府正式啟動建設并逐漸加快步伐，從1992 年開始推行辦公自動化改革到陸續施行“三金工程”“政府上網工程”，但整體而言還處于初級階段，相關標準化工作也才剛剛起步。

第二階段：網絡政府階段（2002 年—2014 年）。國家先后發布《關于我國電子政務建設指導意見》《國家電子政務總體框架》《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》等指導性文件，引導電子政務深化發展，推動網絡時代政府治理轉型，但在網絡政府標準化工作方面尚缺乏具體的標準化管理方法和標準體系。

第三階段：數字政府階段（2015 年至今）。各級政府在“互聯網+服務”與“互聯網+監管”上不斷探索，十九大以來，“建設數字中國”“運用大數據提升國家治理現代化水平”使我國數字政府建設更上一層樓[3]，而數字政府標準化工作也在穩步推進中。

2.2 存在問題

近些年來，各地圍繞電子政務、政務數據中心等建設，已開展了一系列標準化行動，取得了豐碩成果，為我國數字政府標準化工作奠定了堅實基礎。[5]但隨著數字政府建設的不斷推進和深入，我國數字政府標準化工作中的不足逐漸凸顯。

（1）缺乏統籌規劃和頂層設計。各地對數字政府建設的理解帶有地方色彩，對經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、生態環境等不同領域也有所偏重，缺乏系統性規劃和頂層設計，未能形成整體化的數字政府標準體系，造成不同領域相關標準不協調、不一致。

（2）標準交叉重疊或矛盾沖突。數字政府建設要求推動政務跨部門跨層級互聯互通、信息共享和業務協同，但由于數字政府建設的各級各領域牽頭部門或承建方不同，且缺乏有效的溝通和協調機制，導致出現資源碎片化、業務應用條塊化、政務服務隔離化等“散而亂”現象，而多頭研制也使得包括基礎設施、數據資源、支撐平臺、安全與管理等在內的通用及公共標準之間存在交叉重疊或矛盾沖突。

3 數字政府標準體系構建

3.1 數字政府建設特征

《指導意見》提出了數字政府建設的六大基本原則，即黨的全面領導、以人民為中心、改革引領、數據賦能、整體協同、安全可控，為全國各地加強數字政府建設提供了根本遵循；規劃了數字政府建設的五大體系，即履職能力、安全保障、制度規則、數據資源、平臺支撐，為構建數字政府體系框架指明了方向；明確了數字政府建設的兩大主要目標，即政府治理能力現代化、國家治理現代化，為開啟我國數字政府建設新篇章指明了方向。歸納起來，數字政府建設的主要特征為整體性、安全性、賦能化、平臺化。

（1）整體性。數字政府指的是政府整體，而不是某一個領域、行業或部門，數字政府建設是一項系統性、整體性改革。這就要求強化系統觀念，全面提升數字政府集約化建設水平，加快形成整體型數字政府，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同聯動，提升政府運行效率。

（2）安全性。由于政府治理覆蓋經濟社會各領域，數字政府的安全就顯得尤為重要。安全是數字政府建設的底線也是紅線，必須穩固筑牢、堅決恪守。因此，要堅持發展和依法管理相統一，安全可控和開放創新并重，要加快構建數字政府全方位安全保障體系，切實為數字政府建設保駕護航。

（3）賦能化。數字經濟時代，數據已經成為基礎性、戰略性生產要素，成為決定各國數字經濟發展水平和競爭力的核心資源。這意味著政府數據（如政務數據、公共數據、監管數據和社會數據等）不僅可以支撐政府履行職能，賦能政府數字化轉型，還可以作為公共資源或新型生產要素，催生經濟社會發展新動能。

（4）平臺化。數據共享難、業務協同難是數字政府建設中亟待突破的問題。堅持“大平臺、大數據、大系統”一張藍圖繪到底，則是有效破解這一問題的“良方妙藥”。因此，要加快推進全國一體化政務大數據體系建設，消除數據孤島，打破部門壁壘，要構建結構合理、智能集約的平臺支撐體系，實現數據互通、系統互聯、職能優化、決策協同。

3.2 數字政府標準體系構建思路

數字政府標準體系應聚焦數字政府建設一體化、集約化、全方位要求，運用系統思維、標準化理念和方法，強化政府數字化頂層設計，規范數字化轉型路徑，破解數字化轉型焦點、難點和堵點。重點在于：

（1）統籌協調，系統謀劃。圍繞“全國一體、全域聯動、全要素整合”，堅持基礎設施與數據基座一體化、集約化建設，深入梳理和整合各部門業務內容及業務流程，推進數據開發利用、系統整合共享、關鍵政務應用、網絡安全防護等標準制修訂，統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，全面提升數字政府建設的系統性、整體性和協同性，打造高質量發展新引擎。

（2）需求導向，有序推進。緊扣群眾、企業和基層的高頻事項，加快推出一批數字政府建設的亟需標準，促進基本公共服務標準化、規范化、便利化水平持續提升。要根據廣域通用、局域通用標準優先以及重點領域適用的原則，以成熟一批制定一批為導向，逐步完善標準體系建設。[6]

（3）迭代提升，注重實效。以應用場景為牽引，以數據治理為關鍵，通過重組、再造、優化等推進社會治理、政務服務精細化、規范化、智能化，并在數字政府建設中持續迭代完善，不斷提升標準化建設實效。

（4）層次清晰，結構合理。數字政府標準體系的構建要堅持系統觀念，按照數字政府建設頂層設計要求，結合政府數字化轉型實際需求，遵循層次清晰、結構合理、完整配套、相互協調等原則，避免標準之間出現交叉、重復、不協調或矛盾等問題。

3.3 數字政府標準體系總體框架

基于上述構建思路和原則，充分考慮數字政府建設的基本特征和規范對象，構建數字政府標準體系，如圖2 所示。

圖2 數字政府標準體系總體框架

數字政府標準體系的整體框架分為三層，分別是基礎層、通用層和專用層。

（1）基礎層：該層標準是指適用于各類數字政府標準化活動的基礎性標準，能夠厘清數字政府的概念、邊界、內涵及其標準化范圍，具有廣泛的指導意義。主要包括術語、指南、應用架構、技術架構和參考模型等標準。

（2）通用層：該層標準是指聚焦設施一體化、數據共享化和應用集約化等數字政府建設要求，以及貫穿數字政府建設全過程、全方位的安全保障、技術支撐、管理和評估等方面的通用性標準。按照標準類別分為強基類標準、安全保障類標準、管理和評估類標準。其中，強基類標準依據數字政府強基工程還可細分為基礎設施類標準（如政務云、政務網、大數據中心等標準）、數據底座類標準（如政務數據資源、基礎數據庫、專題數據庫等標準）、支撐平臺類標準（如統一認證平臺、電子證照平臺、數據資源開放平臺等標準）。

（3）專用層：該層標準是指圍繞經濟、社會、民生等領域，面向政務服務“一網通辦”、社會治理“一網統管”、政府運行“一網協同”等需求的專用性標準。主要包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等方面的標準。

4 結語

標準化是數字政府建設中不可或缺的軟性基礎，更是實現其高效性、集約性、協同性發展的重要抓手。[7]建立健全數字政府標準體系，強化標準應用實施，充分發揮標準化的基礎性、引領性作用，可加快推進政府治理流程優化、治理方式變革和治理能力提升，有效推動數字政府應用創新、服務創新和制度創新，進而助力服務型政府建設和經濟社會高質量發展。