基層檢察院做好新時代公益訴訟檢察工作的舉措

李光菊

摘 要：公益訴訟檢察作為以司法手段保護公益、促進國家治理的重要制度安排，在助力實現國家治理體系和治理能力現代化中發揮著重要作用?；鶎庸嬖V訟檢察工作經過實踐發展，取得了較好成效，但面對新形勢新要求也遇到辦案人員專業能力不足、調查取證難、新領域案件立案條件難以精準把握等問題，需要檢察機關進一步強化系統思維，依法能動履職，從進一步加強專業化隊伍建設、完善辦案機制、加強與行政機關協作配合、推動立法等方面開展工作，更好發揮公益訴訟檢察制度的獨特價值，維護好國家和社會公共利益。

關鍵詞：公益訴訟檢察 能動履職 公共利益

基層檢察院是檢察工作的基礎，承擔了主要的辦案任務，做好基層公益訴訟檢察工作有助于落實好黨的二十大精神要求。本文以安徽省蕪湖市鏡湖區人民檢察院（以下簡稱“鏡湖區院”）公益訴訟檢察近年司法實踐為視角，思考如何進一步做好新時代公益訴訟檢察工作。

一、基層公益訴訟檢察司法實踐

近年來，鏡湖區院全面落實黨中央、最高檢關于公益訴訟檢察工作的決策部署，結合本地實際，堅持以人民為中心，持續推進公益訴訟檢察工作，促進依法行政，守護人民群眾美好生活，努力維護國家和社會公共利益。鏡湖區院單獨設立了公益訴訟檢察部門，現有人員6人，占院總人數的6.8%，其中員額檢察官2人、檢察輔助人員、書記員4人，平均年齡36歲。公益訴訟檢察辦案組被評為2020年度全國優秀辦案團隊。

（一）辦案規模和辦案領域不斷擴大

公益訴訟辦案領域從2015年7月試點開始的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四個領域，到目前，已拓展包括英烈保護、安全生產、未成年人保護等在內的九個新領域。近年來，鏡湖區院加大法定領域辦案力度，積極探索新領域案件辦理。從辦案規?？?，辦案數量呈逐年上升趨勢，由2018年的33件上升至2022年的135件，辦案數量增長4.1倍。從辦案領域看，2018年主要集中在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓3個領域，經過探索實踐，已覆蓋到國有財產保護、英烈保護、安全生產、個人信息保護、未成年人保護等法定領域，同時探索辦理了文物保護、老年人權益保護、公共衛生3個領域。其中，從辦案數量占比看，生態環境和資源保護、食品藥品安全占66.2%，安全生產領域占10%，國有財產保護、個人信息保護等其他領域占23.8%。從辦案結構看，行政公益訴訟案件315件，占74.5%，民事公益訴訟案件108件，占25.5%。

（二）多元化辦案模式助力辦案效果提升

公益訴訟檢察是檢察機關一項重要職能，如何充分發揮該項職能，需要不斷探索新的辦案模式、方法，要積極運用檢察一體化、公開聽證、引入社會監督等工作機制促進辦案效果提升。鏡湖區院發揮一體化辦案優勢，整合內部辦案資源，在公益訴訟案件線索移送、卷宗材料調取、調查取證等方面強化協作配合，形成整體合力。同時在蕪湖市檢察院上下一體化辦案機制的引領下，有力解決了辦案中遇到的諸多難題，先后辦理了多起在全國、全省有影響的重大案件。如辦理的最高檢掛牌督辦的“1.26”李某等人跨省傾倒固體廢物污染環境刑事附帶民事公益訴訟案［1］，省、市、區三級檢察機關共同會商解決了辦案中遇到的民事被告確定、生態賠償金數額計算、因果關系認定等難題，訴請的1302萬元生態環境賠償金全部賠償到位，該案被評為2018年度全國檢察機關“十大公益訴訟典型案例”和全國檢察機關公益訴訟全面實施五周年“好案件”。在辦理本案過程中，注重利用“外腦”，對生態環境、食品藥品等領域專業性問題，邀請特邀檢察官助理參與輔助辦案。對疑難復雜案件，通過公開聽證，邀請人大代表、政協委員、人民監督員作為聽證員參與辦案，廣泛聽取意見和建議。經統計，2022年鏡湖區院開展公開聽證、邀請特邀檢察官助理等參與辦案33件，占全年案件24.4%。辦案模式的優化，提升了辦案效果，五年來，共督促追繳國有土地使用權出讓金10.22億元，國有財產143萬元，督促賠償生態環境修復賠償金4073萬元，在個人信息保護、安全生產等領域也取得較好成效。

（三）檢察協同共治更加緊密有力

檢察公益訴訟是協同之訴、督促之訴，最高檢提出“雙贏多贏共贏”理念，在維護國家和社會公共利益上，檢察機關與行政機關目標一致。鏡湖區院牢固樹立協作共贏的理念，推動區政府出臺《關于支持檢察機關開展公益訴訟檢察工作的意見》，依托“府檢聯動”平臺，檢察機關與區市場監督管理局、區河長辦、田長辦等會簽了關于加強食品安全、河流保護、耕地保護等協作機制，增強了守護公益合力。圍繞長江大保護，與公安機關、審判機關建立辦案協作機制，通過“嚴懲+修復”，刑事、公益訴訟齊發力，對在長江非法采礦、污染長江生態環境、非法捕撈水產品等114件案件提起刑事附帶民事公益訴訟，督促當事人賠償生態環境修復費用。踐行恢復性司法理念，通過增殖放流、補植復綠等措施促進長江生態環境修復，培育的“鏡衛皖江”品牌被安徽省檢察院評為基層檢察院建設品牌。堅持訴源治理，將辦案職能向社會治理延伸，推動建立完善相關行業、領域治理體系。如針對中小學校園保安力量不足暴露出的管理問題，撰寫調研報告，推動區政府將校園輔警隊伍建設作為為民辦實事“暖民心”工程，護航校園安全。

（四）人民群眾的認可度越來越高

公益訴訟檢察與人民群眾切身利益密切相關，做好這項工作，最能體現執法為民工作目標。鏡湖區院堅持以人民為中心，通過加強宣傳，不斷提高人民群眾對公益訴訟工作的知曉度，利用鏡湖檢察微信公眾號開通“公益訴訟隨手拍”，接受群眾舉報，為民及時解決了噪音污染、施工揚塵、占道經營、消防安全等方面問題。如2022年10月，針對轄區多個重點工程建設項目施工單位在施工過程中，未采取有效的防塵降塵措施，導致道路、大氣污染嚴重，居民反復投訴的情況，鏡湖區院通過調查、取證，開展“公益訴訟督促治理施工揚塵污染專項行動”，向區城管、住建、所屬街道及項目建設單位發出檢察建議，并協同相關部門多次開展回訪、督促整改，同時邀請人民檢察員參與監督，通過持續監督，有效督促問題的整改。

二、做好基層公益訴訟檢察工作遇到的難點

公益訴訟檢察工作在各方高度重視下，五年來的司法實踐取得了一些成績，但相比刑事、民事等其他檢察業務工作，起步較晚，還在不斷探索、完善中?；鶎訖z察院在實踐中也遇到了困難和問題，需要不斷的加以改進。

（一）執法辦案能力不足

公益訴訟辦案領域在不斷的拓展之中，涉及新領域專業知識和法律法規、以及規范性文件較多，同時對檢察人員線索發現、調查取證、溝通協調、庭審應對、溯源治理等方面的業務能力提出新要求，辦案人員存在知識不全面、專業能力不足的問題，部分檢察人員業務水平和執法能力尚不能完全適應工作需要。

（二）調查取證保障措施不夠

《人民檢察院組織法》《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規則》均規定，檢察機關行使調查核實權時，有關單位和個人應當予以配合，但沒有規定相應的強制措施，法律規定相對原則。辦案人員對拖延、拒絕配合的相關單位或個人，因沒有強制性措施作保障，往往無所適從，影響了檢察機關司法權威和辦案效果。

（三）外部協作機制作用發揮不充分

公益訴訟檢察需要檢察機關與相關行政機關加強協作配合，同向發力。目前，基層檢察院內部及上下一體化辦案機制較為健全，實現了線索及時移送、辦案相互配合、信息共享等。在對外協作上，檢察機關雖然與相關行政機關建立了協作機制，但是覆蓋面不廣、深度融合不夠，有些制度還停留在紙面上，實際推動落實的具體舉措不多，作用發揮不充分。

（四）科技賦能檢察辦案不夠

目前，案件線索主要依靠檢察機關內部各部門移送、檢察人員自己查找發現，群眾參與度不高，利用大數據智能分析篩查線索的方式在基層檢察院還沒有得到很好推廣應用。調查取證方式單一，大多使用拍照、詢問等傳統方式，無人機、快速檢測等高科技設備在調查取證環節應用率低。

三、做好基層公益訴訟檢察工作的建議

最高檢圍繞落實黨的二十大精神，就公益訴訟檢察工作作出了一系列新部署、提出了新舉措、新要求?；鶎訖z察院是整個檢察工作的基礎，可以從以下五個方面著力加強公益訴訟檢察工作。

（一）加強隊伍建設，提升執法辦案能力

做好公益訴訟檢察工作，隊伍是關鍵。要以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平法治思想為指引，加強政治建設，胸懷“國之大者”，增強依法履職的政治自覺、法治自覺、檢察自覺。要選優配強公益訴訟檢察隊伍，解決有人干事、干好事、干成事的問題。要將最高檢提出的“雙贏多贏共贏”“持續跟進監督”“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”等公益訴訟執法理念融入到辦案全過程、各環節。要著力加強專業人才培養，特別是加強對新領域案件辦理的學習、研究，與相關行政機關密切溝通，不斷提升新領域案件辦理能力，引導檢察官以“求極致”的精神辦好每個案件。要通過建立科學合理的考評機制，激發檢察干警內生動力，著力提升工作的責任感和價值感。

（二）規范新領域案件立案標準，做到依法監督

通過總結公益訴訟實踐，筆者認為公益訴訟檢察新領域案件的立案條件可以參考以下四個方面：（1）國家利益或社會公共利益遭受嚴重侵害或存在重大侵害風險，人民群眾反映強烈；（2）現有行政執法制度嚴重失靈或存在明顯短板，難以有效解決公益損害問題；（3）侵害行為違反法律強制性規定，具有明顯的違法性；（4）沒有其他適格主體可以提起訴訟，難以通過其他途徑有效實現公益保護。對公益侵害應作審慎理解，需要進行實質性的判斷分析，把握好依法、謙抑、有限監督原則，對已經出現損害結果的，需要達到嚴重侵害的程度，嚴重性的判斷可以結合違法行為人的違法時間長短、主觀惡性，造成的人身損害或財產損失、涉及到的范圍、對社會造成的負面影響等統籌把握。

（三）堅持抓好執法辦案，回應群眾訴求

公益訴訟檢察作用的發揮、價值的體現，關鍵是要通過一個個案件的辦理，解決人民群眾的煩心事揪心事，回應人民群眾的訴求?；鶎訖z察院要始終立足于辦案這個主責主業不動搖，不斷以辦案回應人民群眾的關切。要進一步加強檢察機關與行政機關協作機制的建立，通過“府檢聯動”，加強在線索移送、公益保護宣傳、共同守護公益等方面的聯動，形成守護公益合力。要加大科技投入，提升科技設備、大數據在線索發現、調查取證、庭審等辦案中的輔助作用，提升公益訴訟辦案的科技化水平。要重點聚焦人民群眾身邊生態環境和資源保護、食品藥品安全、農產品質量、安全生產等重點領域案件的辦理，結合各地實際，可積極穩妥探索法定領域外公益訴訟案件的辦理。要發揚斗爭精神，通過持續開展“回頭看”，對拒不整改、公共利益持續受損的，要堅決提起訴訟，緊盯不放，直至推動問題解決。

（四）強化系統思維，提升治理水平

檢察公益訴訟要立足服務大局，積極主動履職盡責，深入融入推進環境污染防治、長江大保護、鄉村振興等國家戰略實施要求，結合本地區黨委、政府推進的重點工作，開展專項監督活動，促進經濟社會高質量發展。要強化系統思維，摒棄就案辦案、機械辦案的傳統模式，在辦案中要深入思考，加強訴源治理，主動將公益訴訟辦案職能向社會治理領域延伸，探索實現“個案辦案——類案監督——系統治理”的治理路徑，運用“檢察建議+調研報告”辦案模式，為黨委政府及相關部門提供加強綜合治理的建議參考，推動健全完善相關行業、領域治理體系建設，切實將制度優勢轉化為社會治理效能。

（五）加強調查研究，積極努力推動立法

公益訴訟專門立法是落實保障“完善公益訴訟制度”的重要內容，也是滿足實踐發展需要，破解制度發展瓶頸的客觀要求?；鶎訖z察院承擔了主要的公益訴訟辦案工作，在實踐中遇到的問題也最多，如何更好推進公益訴訟檢察發展，作為基層檢察院要有全局觀、大局觀，加強思考，深入研究。針對辦案過程中遇到的調查保障措施不夠、辦案程序不完善、公益訴訟賠償金管理不規范等問題，要深入總結，加強分析，提出切實可行的立法建議，以此促進公益訴訟立法的科學性、合理性、有效性。

*安徽省蕪湖市鏡湖區人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［340202］