鄉村治理現代化:理論蘊涵、現實困境與實現路徑*

王新城

推進鄉村治理現代化是推進國家治理現代化的題中之義。習近平總書記指出:“農村現代化既包括‘物’的現代化,也包括‘人’的現代化,還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化?！雹僮鳛閲抑卫淼幕?鄉村治理是打通國家治理最后一公里的神經末梢。只有補齊鄉村治理現代化短板,才能推進鄉村全面振興,最終實現真正意義上的國家治理現代化。如何實現鄉村治理現代化是新時代需要思考和回答的重大課題?；诖?本文以中國式現代化為研究視角,在厘清鄉村治理現代化理論蘊涵的基礎上,探究鄉村治理現代化的現實困境,建構鄉村治理現代化的實現路徑,呈現“何為鄉村治理現代化、鄉村治理現代化困境何在、如何實現鄉村治理現代化”的邏輯理路,期冀為實現國家治理現代化夯實理論基礎。

一、鄉村治理現代化的理論蘊涵

國家治理現代化是一個系統,其理論蘊涵包括制度、民主、德治、公平、法治等基本要素,鄉村治理現代化要在治理體制、治理意識、治理文化、治理方法和治理保障等方面實現現代化。鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分,其理論蘊涵包括鄉村治理制度化、鄉村治理民主化、鄉村治理德教化、鄉村治理精細化和鄉村治理法治化等五個方面的內容(見圖1)。

(一)鄉村治理制度化

實現治理制度化是鄉村治理現代化的體制保證。治理制度化在社會行動和價值規則設置的互構中形成,為行動者提供合法性手段和穩定的制度環境。鄉村治理現代化要形成完備的鄉村治理整體性制度框架。一方面,黨和國家要在頂層設計上為鄉村治理現代化提供規則引導和制度原則。②另一方面,在鄉村治理各環節要強化制度建設,依靠制度權威和制度效能處理鄉村治理實踐中的低效、“碎片化”等問題。

(二)鄉村治理民主化

在治理意識上,鄉村治理現代化要著重強調公平和正義,提高鄉村治理科學化和民主化水平。一方面,要真正落實基層群眾自治權,保障村民各項民主權利。另一方面,要在基層黨組織的堅強領導下,最大限度地鼓勵和支持多元主體民主參與鄉村治理現代化實踐。

(三)鄉村治理德教化

道德作為社會成員內心的法律,在教化社會成員個體思想、引導價值秩序等方面發揮著舉足輕重的作用。維護鄉村秩序良性運行,需要發揮道德教化對社會成員個體的規范和約束作用,引導社會成員個體道德素質與現代價值相適應,努力實現社會成員個體自覺遵守社會規則。因此,鄉村治理現代化不是簡單地拋棄傳統,而是要把中華傳統美德融入鄉村治理現代化之中,重視道德教化的重要作用,廣泛踐行社會主義核心價值觀,在文化振興基礎上,充分發揮道德教化作用,以推動鄉村治理現代化。

(四)鄉村治理精細化

鄉村治理現代化實踐要綜合運用多種現代化信息技術,以解決鄉村實際問題為導向,以滿足鄉村治理需求為目標,努力實現鄉村治理精細化和高效化。一方面,鄉村治理精細化要以現代化信息技術為支撐,綜合運用云計算、大數據等現代化信息技術采集鄉村數據信息,為治理主體提供精準的數據支持,用數據理性規避治理主體主觀決策的非理性,提升鄉村治理信息的效率值,以細治、智治等方式提升鄉村治理精細化和現代化水平。另一方面,要構建覆蓋全面的網格化治理網絡,將網格化治理延伸到基層的神經末梢,用網格化解決民眾的所需所求,③讓鄉村治理更溫暖、更貼心。

(五)鄉村治理法治化

法治是維護鄉村社會秩序的重要支撐,要“以良法促進法治、保障善治”④。把鄉村治理納入法治化軌道,是實現鄉村治理現代化最長遠、最根本的問題。要實現鄉村治理現代化,治理主體必須具備法治思維和法治方式,以依法治理為根本原則,運用法治方式化解鄉村社會矛盾、深化鄉村社會改革,提高鄉村治理主體運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。一方面,營造有法可依的鄉村法治生態環境;另一方面,要提升基層治理主體的法治思維和依法治理能力,提高基層民眾法治意識和法治素養,實現鄉村法治文明程度。

二、鄉村治理現代化的現實困境

盡管我國鄉村治理現代化建設取得了長足進步,但鄉村治理現狀與高標準現代化之間還存在著較大差距,存在著制度困境、組織困境、人才困境和文化困境等四大現實困境。

圖1 鄉村治理現代化理論蘊涵示意圖

(一)鄉村治理現代化制度困境:體制機制不完善

制度建設是推進鄉村治理現代化的基本前提。面對開放、多元、信息化的鄉村社會,鄉鎮政府服務機制弱化等傳統鄉村治理體制機制阻礙了鄉村治理向現代化轉型。一是鄉鎮政府服務機制弱化。受行政思維影響,部分地區“管理即服務”的鄉村治理體制機制尚未建立,部分地區鄉鎮政府在鄉村治理中過多依靠行政手段直接干預鄉村社會治理,擠壓了其他主體參與鄉村治理的空間,消解了社會力量參與鄉村治理的主動性和積極性。同時,由于“鄉政”與“村治”之間缺乏順暢的銜接機制,“鄉政村治”下的訴求互動、政策傳導深受部門條塊分割的影響,難以滿足鄉村治理的實際需求。此外,“村兩委”具有明顯的行政化傾向,承載著大量自上而下的行政任務,治理手段重管控輕服務,缺乏協商、調節等柔性治理方式,加劇了鄉村治理的沖突和矛盾。二是城鄉融合體制機制不完善。當前,城鄉發展不平衡是我國社會的最大現實。由于城鄉融合體制機制不完善,城鄉二元結構體制尚未得到根本破除,鄉村治理現代化所需的資金、技術、人才等資源面臨著體制機制障礙。加快完善城鄉融合體制機制,暢通城鄉間各生產要素流動,是推動鄉村治理現代化的重要任務。三是鄉村治理現代化有待加強制度供給和執行。在鄉村治理現代化實踐中,國家制定的法律法規等正式制度與鄉村自發形成的非正式制度共同構成了鄉村治理的制度基礎。作為具有普遍約束性的制度機制,正式制度在“生人社會”中發揮著極其重要的作用。鄉村作為“熟人社會”,在“熟人社會”自發形成的非正式制度使正式制度在鄉村難以落地。與此同時,個別地區執行農村制度的態度不堅決、執行手段單一,甚至把現有制度“懸浮”起來,不認真遵守和執行。這些制度供給不足、執行不強的現象,導致鄉村治理現代化難以有效推進。

(二)鄉村治理現代化組織困境:組織治理效果不佳

組織的完備性和系統化是推進鄉村治理現代化的組織保障,但當下鄉村治理組織系統化程度低,組織治理效果不佳。一是鄉鎮組織統合能力弱化。碎片化、條塊分割的鄉鎮政府組織結構,致使鄉鎮政府對鄉村治理力不從心,使其不僅不能為鄉村治理現代化提供優質公共服務,甚至有可能出現治理缺位的現象。從實踐上看,上級職能部門將鄉鎮政府“七站八所”的工作人員以“專干”的形式對接“上面千條線”,在一定程度上分割了鄉鎮的人力資源,削弱了鄉鎮對鄉村治理現代化的統合能力。由于“條線工作”的職能分割,“專干”形式使鄉鎮政府出現了碎片化分工、鄉村治理臨時性和動態性之間的矛盾,造成鄉村治理現代化工作難以協作和配合,甚至出現缺位的現象。此外,上級“對標對表”的剛性考核方式削弱了鄉鎮政府的靈活性和自主性,使鄉鎮政府無法應對鄉村治理現代化實踐中存在的差異性和復雜性問題。比如,在鄉村環境治理和安全生產中,部分地區鄉鎮政府為了完成“對標對表”指標,采用“停止”或“關閉”的簡單化處理方式,通過簡單化終止農民的生產行為,雖達到了考核體系中的“環境指標”和“安全指標”,但農民卻失去了“生產”?！巴Ｖ埂被颉瓣P閉”的簡單化處理方式不是“根本解決”問題的治理方式。二是村級黨組織能力弱化。村級黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力亟待提升,在組織建設上推進鄉村治理現代化任重道遠。如,部分地區沒有將農村基層黨建工作與鄉村治理現代化具體實踐結合起來,導致村黨支部在鄉村治理現代化實踐中難以發揮核心作用;農村干部隊伍整體素質不高,對鄉村治理現代化的思想引領缺乏實效性;部分村級黨組織對群眾工作和發揮群眾作用認識、把握不到位,組織群眾的能力不強;部分村級黨組織與農村社會組織銜接不暢,村級黨組織對農村社會組織的領導力、組織力不夠。三是鄉村社會組織參與不足。部分地區對鄉村社會組織缺乏合作態度和支持力度,鄉村社會組織孕育發展比較困難,致使鄉村社會組織對鄉村治理現代化的參與度不足。在鄉村治理現代化實踐中,鄉村社會組織獲取資源的渠道比較單一,其活動經費過度依賴基層政府服務和政府購買,這導致鄉村社會組織喪失自主性,需按基層政府的意志行動,失去公共政策溝通者的角色定位,無法實現鄉村協調治理。鄉村社會組織還存在人才缺乏、專業性不強、運行不規范等問題,致使鄉村社會組織參與鄉村治理現代化實踐的效果大打折扣。面對復雜的鄉村治理環境,各類鄉村社會組織在鄉村治理現代化實踐中力量分散且弱小,缺乏鄉村治理經驗,鄉村社會組織在鄉村治理現代化實踐中難以有效發揮其專業化作用,進而影響其社會服務能力。

(三)鄉村治理現代化人才困境:農村人才缺失

人才是鄉村治理現代化的重要動力。目前,農村人才缺失現象普遍。一是農村人才普遍短缺。鄉村黨務干部不夠、年輕干部儲備不足、鄉村治理專業人才缺乏等問題阻礙了鄉村治理現代化的深入推進。受城鄉二元結構等因素影響,大量農村人才向城市流動,鄉村治理現代化實踐后繼乏人已成普遍現象。此外,鄉村治理工作強度大,而鄉村工作人員工資待遇較低、職業晉升通道少,年輕的鄉村工作人員難以安心從事鄉村治理工作,農村年輕后備人才“補給不足”較普遍。二是鄉村治理人才數量不足、質量不高。人才數量上,鄉村治理人才供給不足、人才基數小,突出表現在本地人才挖掘不夠、外地人才招不進來、新招錄人才留不住等。人才質量上,鄉村懂管理、懂法律、懂政策的專業性人才極其缺乏?；卩l村人才發展環境空間不大,鄉村很難吸引到優秀的專業人才助其發展,不但缺乏足夠的優惠政策留住優秀專業人才,而且沒有合理、有效的辦法阻止專業優秀人才流失。三是鄉村治理人才結構不合理。鄉村治理實踐中青年人才較少,出現“青黃不接”的現象。青年人才精力充沛,但缺乏現場治理經驗,對鄉村治理規律把握不夠,其鄉村治理的工作方式方法亟待改進。鄉村中老年人才雖然經驗豐富,但思想觀念陳舊,對最新的管理理念和科技信息技術掌握不足。

(四)鄉村治理現代化文化困境:鄉村文化環境缺失

精神層面的現代化是鄉村治理現代化的重要組成部分,精神層面的現代化訴諸于良好的鄉村文化環境。良好的鄉村文化環境是鄉村治理現代化的內在支撐,但當下鄉村文化環境亟待提升。一是以德治厚植文明鄉風的作用不夠突出。在鄉村治理實踐中,鄉村文明有兩個矛盾需要高度關注。一個矛盾是現代價值觀念與傳統道德之間的矛盾。當理性、法治、民主等關涉現代性的價值觀念出現時,一定程度上意味著鄉村社會中原有的血緣、家族等傳統道德觀念遇到挑戰,鄉村社會文化環境容易處于傳統與現代斷裂之間。另一個矛盾是現代移風易俗與傳統民風民俗之間的矛盾。傳統鄉村形成的“孝子厚葬”“天價彩禮”等民風民俗已不適應現代移風易俗的“理性”要求,鄉村社會中傳統的生活方式、消費模式面臨著解構。因此,亟須以德治來厚植鄉村文明新風,亟須發揮德治在鄉村治理中的重要作用。二是鄉村法治文化意識不強。弘揚良好的法治文化,依靠法治推動鄉村治理,是加快推進鄉村治理現代化的關鍵切入點。鄉村是一個“熟人”社會,在“熟人”社會中,“人情”是鄉村治理實踐繞不開的難題。正是因為“人情難繞”,經常會出現“清官難斷家務事”的窘態,最終影響鄉村治理的成效。在鄉村既有傳統的鄰里關系糾紛、宅基地使用糾紛、婚姻家庭糾紛等,也有掛靠經營、勞務合同等新的矛盾糾紛。這些矛盾糾紛離不開“熟人社會”宗族親緣關系和傳統的“人情思維”。在處理這些矛盾糾紛時,大多數村民法律意識淡薄,不是選擇用法律來維護自身權益,而是習慣于用人情、民俗等非法律方式解決。這使得鄉村治理仍建立在“人情思維”的基礎上,缺乏法律保障和支持。三是村民自治意識不強。長期以來,習慣于被動接受的村民缺乏參與鄉村治理的主動意愿,一方面,村民對選舉權、被選舉權等自身相關權利重視程度不夠;另一方面,村民自治素養和自治能力不高,不愿意履行自我管理等相關責任。此外,以村委會為載體的鄉村自治管理實踐,村民履行權責的渠道單一、鄉村社會民主政治建設舉步維艱等,均客觀存在。

三、鄉村治理現代化的實現路徑

鄉村治理現代化涉及方法、技術、體制機制等一系列問題。推進鄉村治理現代化需要從體制機制、協同治理、技術賦能、產業振興、激發內生動力等方面發力,其實現路徑有:建立健全治理機制,推動常態化長效治理;增強鄉村治理技術韌性,實現信息化數字治理;推進鄉村產業振興,實現鄉村造血式治理;加強鄉村文化建設,實現鄉村內生性治理。

(一)建立健全治理機制,推動常態化長效治理

健全的治理機制可以使鄉村治理難題得到有效解決。對于鄉村治理中需要長時間治理實現的目標,通過構建常態化治理機制分階段、分步驟推進,以常態化治理機制解決鄉村治理中深層次治理難題。健全的治理機制可以確保鄉村秩序和諧穩定。當鄉村社會秩序陷入無序混亂時,健全完善的鄉村治理調試機制,可確保系統內外要素得到協調和整合,從而保障鄉村社會秩序有條不紊。健全完善的鄉村治理糾正機制,可及時發現問題,并通過教育引導、監督約束等措施有效解決問題。建立健全鄉村治理機制,不是簡單的“事前預防”,也不是簡單的“事后補救”,而是要著眼于鄉村治理全過程(見圖2)。一是建立信息發布機制和風險預警機制。在問題預判階段,要精準掌握鄉村治理的難點、堵點,及時發布預警信息,為應對突發事件做好充分準備,做到早識別、早預案、早處理。二是建立溝通協調機制和科學決策機制。在問題應對階段,既要發揮領導干部的部署指揮作用,也要充分聽取權威專家的專業性建議,推動各治理主體配合協作。以科學的規章制度和決策機制明確界定各治理主體的權責,真正做到依法決策、科學決策。三是建立監督評價機制和民意反饋機制。在問題修復階段,“要疏通民意收集、問題處理、結果回復三個環節,確保相關利益主體的意見得到妥善處理?！雹萃瑫r,問題的修復范圍、修復目標、修復政策等都要公開透明,接受村民監督。采用自身考評、同級考評、群眾考評等監督考評形式,推行跨區域、跨部門監督考評。四是建立約束激勵機制。根據鄉村治理實際,合理制定預防、應對、恢復、評估等指標,使鄉村治理評價體系具備專業性、適用性。將

圖2 鄉村治理四階段治理機制構建示意圖

鄉村治理評價結果作為獎優罰劣的重要依據,對鄉村治理不及時、不到位的責任主體要嚴肅問責,糾正鄉村治理治標不治本的治理亂象。

(二)增強鄉村治理技術韌性,實現信息化數字治理

鄉村治理現代化需要借助科學技術手段,使治理過程精細化、科學化、人性化和便捷化?？萍假x能有利于實現鄉村治理精細化?？萍伎梢允怪卫碛|角延伸到鄉村的神經末梢,使快速反應和高效處置機制成為可能,便于將問題和矛盾化解在萌芽之中?？萍假x能有利于實現鄉村治理科學化?？萍假x能為鄉村治理主體提供精準的數據支持,有利于克服治理主體決策過程中主觀臆測的非理性,使決策更理性、更科學?？萍假x能有利于實現鄉村治理人性化。傳統鄉村治理依靠的是強制性、命令式的剛性治理手段,這些剛性治理手段不利于消除社會矛盾。把現代科學技術應用于鄉村治理中,可以有效拉進與群眾的心理距離,激發群眾的情感共鳴,消除人際關系間的隔閡,讓鄉村治理更溫暖、更貼心?？萍假x能有利于實現鄉村治理便捷化?？茖W技術手段可以消除因空間和時間造成信息不對稱的傳統障礙,降低治理成本,實現鄉村治理結構扁平化、便捷化。將科學技術手段應用于鄉村治理,應搭建信息共享平臺了解群情民意,通過治理互動平臺傾聽、回應群眾訴求,提升鄉村治理的精準化、智能化水平。一是加強數字化基礎設施建設。實現信息化數字治理,要盡快補齊鄉村移動通信、光纖網絡等數字鄉村建設短板,完善基礎設施建設,縮小城鄉間信息鴻溝。二是加強數字化公共服務。推動數字化技術與惠民服務一體化,加快智慧醫療、智慧養老、智慧教育等發展步伐,提升與村民切身利益密切相關的數字化公共服務水平。三是健全智能化風險監測系統。要對火情、水情等險情實現動態監測,建立信息采集、信息分析、信息評估、信息反饋機制。充分發揮數字鄉村互聯互通功能,準確、及時發布風險隱患,確保村民知情權,提升村民風險防范意識。四是培養鄉村數字化專業人才。要著力培養掌握數字化治理手段的鄉村干部,提升鄉村干部數字化治理能力和水平。要加強對鄉村數字化技術應用人才的培養,培養一支有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民隊伍。

(三)推進鄉村產業振興,實現鄉村造血式治理

鄉村只有實現了產業振興,鄉村經濟社會才能得到大發展,鄉村治理才有堅實的物質基礎。鄉村產業振興了,能增加鄉村創業就業機會,保障村民持續穩定增收,幫助村民生活上實現富裕富足。鄉村高質量產業帶來的經濟效益,能從根本上改變鄉村治理資源匱乏、治理基礎薄弱的現狀,切實解決鄉村治理過程中存在的短板、弱項。產業振興帶來鄉村經濟繁榮,既有利于吸引具有公益精神的社會組織,也有利于吸引具有專業技能的精英人才,為村民提供優質的公共服務,促進鄉村公共服務向普惠、均衡和優質方向發展。一要發展壯大特色優勢產業。要因地制宜發展特色養殖和種植,建設特色農產品基地,發展特色食品、手工業等地方產業,形成農業特色產區。大力發展鄉村旅游和休閑農業。充分利用鄉村自然生態、田園風光的優勢,建立生態與旅游文化融合發展模式,打造具有地方特色的旅游品牌,通過鄉村旅游推進農產品特色化、商品化。大力發展創意農業。充分挖掘鄉村文化資源,將文化藝術元素融入農產品科技創新應用,引導創意農業特色發展。推進農業與旅游、教育、醫療等產業深度融合,創新農業產業鏈,培育多功能創意農產品,促進創意農業產業化。⑥二要推進農村多種產業業態融合,培育多種類型的新模式、新業態。以鄉村資源稟賦為基礎,推進農林文旅一體化融合發展。大力推進美麗村莊、休閑農場等建設,實現農業與休閑旅游融合發展。大力發展綠色種植養殖業,研發具有保健養生功能的綠色食品,建立生態健康食品產業鏈。依托鄉村林業資源,將優質林業資源與現代醫藥結合起來,推動農業與康養融合發展。三要以質量、綠色和科技等三要素推進鄉村產業振興。要加快推進綠色農產品質量體系建設,建立綠色農產品質量評價標準和等級規范,在源頭上確保農產品質量。推動農業科技創新升級,通過科技創新解決制約鄉村產業發展的突出問題,建立具有高生產效率、高產品質量、高科技含量、高附加值等特征的現代農業產業體系。

(四)加強鄉村文化建設,實現鄉村內生性治理

鄉村治理的落腳點在人民,鄉村治理的重點是人的問題。鄉村社會是“熟人社會”,決定了鄉村治理不能完全依靠外力施壓,而要注重內力化解。鄉村文化是根植于廣大鄉村民眾的內生性力量,是鄉村治理的隱形治理手段。通過加強鄉村文化建設,充分發揮以文化人的作用,用文化認同、情感認同將外部性內部化,凝聚鄉村治理合力,為實現鄉村治理目標貢獻治理智慧和治理熱情。一要加強鄉村文化建設。鄉村文化建設要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,引導廣大村民踐行社會主義核心價值觀,樹立正確的文化價值觀,發揮村民在鄉村文化建設中的主體作用,不斷提高村民文化意識,使鄉村文化建設轉化為村民的自覺意識和自覺行動。二要加大鄉村文明建設力度。要大力宣傳社會主義核心價值觀,大力倡導和弘揚美德新風,用道德模范凝聚鄉村文明的正能量,要開展鄉村“文化善治”系列工程,將文化元素融入鄉村社會治理領域。⑦要加大對鄉村教育的投入力度,培育和弘揚新時代優秀鄉村家風,提升廣大村民思想文化素質。三要傳承發展鄉村文化。要整合、優化鄉村優秀傳統文化資源,注重鄉村優秀傳統文化的傳承與“活化”,增強鄉村文化吸引力、凝聚力。要加大鄉村優秀傳統文化創新性發展、創造性轉化力度,有效轉化、創新中華優秀傳統文化的“義利觀”“知行觀”等。要加強鄉村文化傳播、交流,增強鄉村文化活力,激活鄉村文化內生動力。四要培育新時代鄉村文化。要挖掘鄉村文化創新人才,加快培養鄉村文化人才,鼓勵創作積極向上的文化產品。要挖掘和評選鄉村文明家庭,弘揚當代優秀家風、家教和家訓,推動鄉村更多家庭形成良好家風。以鄉音、鄉愁和鄉情為紐帶,吸引和凝聚鄉賢支持家鄉文化建設,建設新的鄉賢文化,發揮鄉賢在鄉村治理中的引領作用。五要加強鄉村農民道德建設。加強鄉村農民道德文化教育,提升農民思想道德水平,增強其自我約束能力,維護鄉村和諧氛圍。在廣大農民中開展豐富多樣的教育活動,弘揚中華傳統美德,形成崇德向善的良好鄉村風氣。加強鄉村文化活動廣場和文化中心建設,組建高水平的思想道德宣傳隊伍,營造積極、健康、向上的鄉村道德文化環境。

注 釋：

①《習近平談治國理政》(第三卷)[M],北京:外文出版社,2020年,第258頁。

②李三輝:《鄉村治理現代化:基本內涵、發展困境與推進路徑》[J],《中州學刊》2021年第3期,第76頁。

③蘇暢,任鳳琴:《新時代鄉村治理現代化的發展困境與實踐進路》[J],《山東農業大學學報》(社會科學版)2023年第1期,第70頁。

④習近平:《論堅持全面依法治國》[M],北京:中央文獻出版社,2020年,第166頁。

⑤譚英俊,蒙曉霜:《韌性治理:新時代鄉村治理現代化的新思路》[J],《中共天津市委黨校學報》2023年第3期,第52頁。

⑥王藝明:《鄉村產業振興的發力點和突破口》[J],《人民論壇》2022年第1期,第23頁。

⑦陳曉霞:《鄉村振興戰略下的鄉村文化建設》[J],《理論學刊》2021年第1期,第147頁。