重量級金融監管改革留下四大懸念

李庚南

3月7日，比驚蟄來得晚了一天的是金融領域的一聲驚雷：萬眾矚目的國務院機構改革方案提前揭曉；而其中重磅消息是，組建國家金融監督管理總局，取代中國銀行保險監督管理委員會。同時，對中國人民銀行、中國證監會及地方金融監管局的部分職能進行了調整，對人民銀行分支機構也進行了改革。從業內人士的角度看，此次金融監管改革應該是涉及面最廣、力度最大，也是觸及利益最深的一次改革。

按照黨的二十大精神及政府工作報告要求，本次監管改革的基本邏輯和思路是，強化現代金融監管理念，聚焦于解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題。在落實現代金融監管理念方面，核心是要強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管；在解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題方面，核心應該是治理金融秩序亂象、防范金融風險特別是由于金融機構內部控制不嚴，導致的金融風險。

按照上述思路和邏輯，本次金融改革的路徑清晰，對整體監管框架影響雖不明顯，但改革更強調問題導向，聚焦于于突出問題的解決。主要聚焦于三方面。一是按照依法監管理念，強化了監管機構的行政法律地位，增強監管的權威性。本次改革通過改變監管機構屬性、提高監管機構行政權限，解決了長期以來銀行保險和證券金融監管機構法律地位不明確、參公管理的事業單位履行監管執法權不符合全面依法治國等現實矛盾。二是厘清了監管的職責邊界，強化功能監管，增強了監管的統一性。本次改革將央行對金融集團的日常監管職責劃入國家金融監督管理總局，將國家發改委的企業債券發行審核職責劃歸證監會，將相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，都充分體現了強化功能監管的要求，有助于避免多頭監管和監管空白，切實提升監管的效率。三是整合消費者保護資源，強化行為監管，凸顯了監管的人民性。 這次改革聚焦于解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題。其中金融消費者權益保護問題顯然是近年來社會反響較大、較突出的問題。將金融消費者權益保護職能劃歸國家金融監管總局歸口管理，充分體現了監管的人民性導向，體現了決策層著力抓好消費者保護的決心、以有效監管守護好老百姓“錢袋子”的決心。

本次金融監管的總體方案已然明確，但涉及具體實施依然留有諸多懸念：

懸念之一：消費者保護職能統籌歸口管理后，涉及證券等專業領域的消費者維權事項如何操作？行為監管局離我們還有多遠？

金融消費者保護職能部門的職責，并非簡單的接訪、受理投訴及處理，還包括研究制定消費者權益保護總體戰略、政策法規等。其中最核心和實務性最強的是兩部分：一是建立并完善投訴受理及相關處理的運行機制；二是組織開展金融機構消費者權益保護實施情況的監督檢查。而這兩方面工作顯然具有較強的專業性。因此，將人民銀行金融消費者保護職責、證監會的投資者保護職責劃入國家金融監管總局之后，金融消費者保護相關工作能否順利開展，首先面臨的是專業人員配置問題。如果能按照人隨業務走的模式，或能實現平穩對接（但目測可能性較?。??？梢云诖?，按照改革方案，中央國家機關編制統一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用于加強重點領域和重要工作。那么，在監管資源配置方面有望增強。

比較理想的是，在消費者保護職能統籌歸口的基礎上，按照人隨業務走模式設立相對獨立的消費者權益保護局?？紤]到金融環境的日益復雜化，以此為基礎設立行為管理局或更符合現代金融監管的需要，更有助于將監管制度覆蓋所有金融機構、業務和產品，對各類金融活動依法實施全面監管。

所以，個人認為，將金融消費者保護、投資者保護職能劃歸國家金融監管局，或為消保領域的深化改革埋下伏筆：單獨設立金融消費（投資）者保護局或許是順理成章的，而再往前走，成立行為監管局應該是監管改革的方向。

懸念之二：人民銀行縣支行人員的去留，以及國家金融監管總局基層派出機構如何設置、資源如何配置？

眾所周知的是，在現行監管框架下，監管資源存在明顯錯配：一方面，以貨幣政策為核心職能的央行，重心本應該在省級以上，比較合理的配置應該是呈倒三角形。但實際資源配置卻呈正三角，大量資源配置在縣域。據人民銀行年報披露，截至2020年末，人民銀行縣級支行達到1761個，縣級支行工作人員達4.36萬人，占中國人民銀行全系統12.67萬人的三分之一強。從中央銀行的職能看人民銀行縣支行應該早就使命已達。另一方面，以審慎監管、行為監管為主要職能的銀保監會，監管的重心本應在縣域，監管資源配置應該呈正三角但實際上呈倒三角，銀保監會在縣域僅維持3-4人監管組的微型組織格局。這種監管資源的錯配，無疑弱化了監管的基礎，也成為歷次監管改革的聚焦點。

但問題也來了！人民銀行縣支行撤銷后，4萬多員工如何消化？方案僅提及職能上收，并未涉及人員分流問題。如果在職能上收同時，大量的縣支行人員也上收，那么從優化監管資源配置角度看，監管資源錯配的格局并未得到有效化解，無非是由倒三角配置變為倒梯形配置。而履行具體監管職能的國家金融監管總局在縣域資源的配置依然與所承擔的監管職責極不匹配。這種不匹配不僅表現為人員配置上的不相稱，還表現為專業能力上的不匹配。此前，銀保監合并時就已凸顯市、縣保險行業監管力量的極度薄弱。

可以預見，隨著金融競爭的加劇、金融機構服務重心的下移，對縣域的金融監管任務將更加艱巨，對縣域理應配置更多的監管資源。相應地，在監管資源的配置上應盡快扭轉現行的錯配格局。因此，個人認為比較符合資源優化配置、最大可能降低改革成本的人員消化模式，可以人民銀行縣支行、現銀保監會監管組為基礎，或加上縣政府金融辦，整合為國家金融監管局地方派出機構的縣級組織（監管支局）。

懸念之三：同在地方金融管理體制之下的地方金融監管局與中央金融管理部門地方派出機構之間如何協同？地方政府如何協調金融口工作，以推動金融服務與防范金融風險？

一方面，地方金融監管局與國家金融監管總局派出機構之間的關系如何協調？按照改革方案，將建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。顯然，地方金融監管局也在地方金融監管體制框架之下。那么，二者的關系如何協調？是否依然存在業務指導關系？之前對地方金融組織的監管模式是否維持不變？既然地方金融監管局專司監管，那么與中央金融管理部門地方派出機構整合就有了想象的空間和邏輯。

另一方面，地方金融監管局專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子之后，地方政府如何協調金融口事務？這是一個不可回避的問題。從地方政府角度出發，不僅要承擔了地方金融風險防范處置的主體責任，還要協調金融部門配合支持全省的經濟社會發展戰略、推動金融機構服務實體經濟。因此，在地方金融監管局去掉優化金融服務、促進金融發展職能后，地方政府勢必另設專門部門來對接和協調金融部門，這種必要性和必然性是毋庸置疑的，這或帶來新的改革成本。此外，地、市層面也面臨地方金融組織由誰來監管、如何組織實施（如果縣級按前述模式的話）的新問題。

懸念之四：國家金融監管總局、證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構后，監管費還收嗎？

改革之后，在銀保監會基礎上翻牌的國家金融監管總局和證監會均由原來的國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構，即成為國家行政管理機關。監管機構屬性改變之后，原來向銀行、證券、保險機構收取的監管費是否繼續收取，或存在不確定性。

邏輯上，監管機構屬性改變之后，金融監管費收費主體的資格和理由或都不存在了。

一方面，兩大監管機構屬性明確為國家行政機關之后，作為收費主體的資格顯然存疑。改革之前，監管機構作為國務院直屬事業單位，并非嚴格意義上的行政執法機關，而是受國務院委托履行監管職責，因此其收取監管費名正言順。但轉為正式的國家行政機關后，其收取監管費的資格顯然不再具備?！缎姓S可法》明確規定，國家行政機關的收費應當依法進行。行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，不得收取任何費用。

另一方面，金融監管收費的理由實際上也不再充分。按照此前監管部門對實行監管收費理由的闡述，主要包括兩點：一是實行監管收費更能強化監管當局和被監管機構的監管成本和監管效率觀念，增大監管當局節約監管資源、改善監管服務、提高監管效率的外部壓力，促進實現有效銀行監管。但實際上，金融監管收費納入財政預算，實行“收支兩條線”管理。在此框架下，“實行監管收費更能強化監管當局和被監管機構的監管成本和監管效率觀念”的邏輯似已不復成立。二是實行監管收費符合國際上的通行做法。盡管目前多數國家的銀行監管當局對金融業實行了監管收費制度，但實際上，這些國家監管收費的實施主體并非國家機關。如，美聯儲實際上是純由私有銀行成員組成的“獨立”的“中央銀行”；英國金融服務管理局（FSA）的經費來源完全依靠收費，但FSA本身是獨立的非政府組織。

實際上，雖然之前銀、保、證監管主體的事業單位屬性賦予了其收取金融監管費的資格，但收取監管費的理由其實一開始并不充分：監管收費并沒有與監管成本、監管效率掛鉤，也未必能強化監管當局和被監管機構的監管成本和監管效率觀念，增大監管當局節約監管資源、改善監管服務、提高監管效率的外部壓力。也就是說，在監管費實行“收支兩條線”模式下，監管費收取的理由早已缺失，但監管費依舊在收取。推而論之，改革之后，監管費是否繼續收取，需要考量的或許并非前述的理由，而是財政的需要。畢竟，《行政許可法》在行政機關收費方面仍留有彈性：“法律、行政法規另有規定的，依照其規定”。

當然，最讓監管人揪心的懸念無疑是“錢袋子”會不會被戳破？按照改革方案，央行、國家金融監督管理總局、證監會、國家外匯局及其分支機構、派出機構均使用行政編制，工作人員納入國家公務員統一規范管理，執行國家公務員工資待遇標準，這一調整對一行一會一局工作人員的工資待遇將產生怎樣的影響？監管民工正翹首靜候。

沒有懸念的作品算不上好作品。改革從來都是充滿懸念的、復雜的系統工程，需要不斷探索、不斷權衡，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸?；蛟唬焊母镉肋h在路上。