基于典型人群需求的公共服務設施精細化治理

劉躍 吳康 胡鈺霆 劉陽

摘要：數據構成了城市社區空間規劃、社區基層治理的新環境，探索利用數據賦能社區治理的完善路徑，對社區治理精細化發展至關重要。聚焦北京“回天地區”社區治理中的一刻鐘社區服務圈建設工作，基于典型人群特征的公共服務設施需求分析，通過數字網絡手段獲取城市POI數據，并結合社區類型識別方法，對社區人群與公共服務設施即人與空間環境的關系進行適應性評價。研究發現“回天地區”針對職住分離人群和老年人群的公共服務設施建設呈現中心完善、東強西弱的空間結構，同時基于不同群體的空間分布描述，為優化社區服務圈的公共服務設施建設和規劃提供依據，進一步深化和拓展數據在社區微觀層面的應用。

關鍵詞：人群需求；公共服務設施；社區；精細化治理；一刻鐘社區服務圈

文章編號 1673-8985（2023）06-0098-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20230613

0 引言

推進社會治理精細化是黨的十八屆五中全會提出的重要要求，提高社會治理智能化水平是黨的十九大提出的新舉措，社區作為社會的基本結構單元，實現社區治理精細化和提高社區治理智能化水平是必由之路。當前的大數據和人工智能等數字技術已構成城市和社區治理規劃的新環境，探索數字技術與社區治理精細化融合的概念，并利用新手段進行社會感知，對于識別社區間差異性、社區生活豐富度和社區空間訴求多元化具有積極作用。目前北京市域內“一刻鐘社區服務圈”已基本建成，但其中公共服務設施種類是否齊全及其布局是否合理、不同人群獲取公共服務設施便捷程度和評價如何、怎樣進一步提高社區公共服務水平都是亟需破解的難題。通過技術手段獲取數據、精準感知分析這些問題并厘清背后的原因，對于提高社區公共服務水平和社區治理精細化至關重要。

社區治理是城市治理和規劃領域重要的研究議題，關于社區治理精細化的研究自黨的十八大以來顯著增多。目前學界已有研究主要探討了社區治理精細化的概念、現存問題、優化機制和路徑的相關方面，在數字技術賦能城市社區治理精細化方面也有初步探索及具體實踐。梳理既有文獻，主要從以下3方面進行評述。

一是社區治理精細化的概念。社區的治理精細化并不完全等同于社區的均質化，相反，更應該精準識別社區間的差異及單個社區的豐富性[1]，就是將精細化的理念嵌入社區治理中，同時綜合基礎理論和現代技術，不斷深化社區治理的各個環節[2]。二是社區治理精細化的現存問題。在社區治理實踐中，存在著不同程度的感知居民需求的難點、持續社區活動的資金難點、協調多方利益的難點、納入多元主體的難點、共享資源的難點、數字技術應用的難點等[3-4]。三是社區治理精細化的創新路徑及實踐應用。當前學界針對社區治理精細化的研究主要以微觀視野為主，存在一定的局限性，結合以宏觀視野出發的社會治理精細化的實踐，有利于解決微觀的難題[5]。此外，當前由大數據等構成的新環境為推進社區治理精細化提供了良好的基礎，許多學者利用新手段和方法主動感知城市和社區，針對一刻鐘社區服務圈、社區公共服務、街道活力、功能區識別、室外活動空間等方面進行感知、評價和規劃[6-8]，[9]81，[10]，從而打通社區治理精細化的新路徑。

本文將明晰各類數據在社區治理中的應用，從社區微觀層面進行進一步拓展，并針對回龍觀及天通苑地區的一刻鐘社區服務圈進行分析，補充研究基于典型人群對于公共服務設施需求的社區精細化治理，提出進一步優化服務圈建設布局的策略，并討論推動社區治理數字化和精細化的完善路徑。

1 研究思路與數據來源

1.1 研究思路

基于上述文獻評述，本文內容主要基于以下4方面展開。第一，通過問卷調查方法，對“回天地區”典型人群特征差異與各類公共服務設施之間的需求進行相關性分析。第二，通過識別社區類型，明晰各類典型人群在研究地區的大致分布情況，以使公共服務設施的適應性評價更為有效。第三，利用數字技術感知“回天地區”的一刻鐘社區服務圈，通過Python接入百度地圖API接口，獲取該地區的公共服務設施數據，建立模型對公共服務設施種類的齊全度及基于職住分離人群和老年人群需求特征的相關公共服務設施進行適應性評價，利用ArcGIS可視化并進行空間分析，回應利益群體的多元訴求進而提出多種舉措。第四，通過對“回天地區”的分析，嘗試從數字化推動社區治理精細化的角度進一步討論多源數據在社區治理中的應用場景，為推動社區治理精細化提出策略建議。

1.2 數據來源

與研究方法本文的數據主要分為問卷調研數據、社區數據和地理信息數據3類。

問卷調研數據收集采用線下調研和線上調研相結合的方式進行。其中，線下調研人群以老年人為主，主要在受眾廣泛且人流量大的餐飲、超市、醫院、運動場館等大型服務設施場所發放問卷；線上調研以青年人為主，主要關注職住分離人群的需求特征。經?；顒釉谑鼙姀V、人流量大的公共服務設施的人群是直接參與和使用社區服務圈中各類公共服務設施的有效人群。線下調研結果中選取年齡在60周歲以上的人群為老年人群進行分析，線上調研結果中選取通勤時間在60 min以上的人群作為職住分離人群進行分析①。同時調研覆蓋研究區域內中心和外圍的多個社區及各類公共服務設施，調研數據具有相對客觀的參考價值。本文將對問卷調研結果進行Spearman相關性分析，明晰職住分離人群和老年人群對不同類型公共服務設施偏好的相關關系，為評價服務圈內應對差異化人群需求的治理精細化及改進措施奠定基礎。

社區數據包括本文研究區范圍內63個社區的基礎信息數據，主要來源于房天下數據庫，在該數據庫中搜集社區建成年限、住宅均價、綠化率、物業費等相關信息，為識別不同社區類型提供依據，明晰典型人群在地區內的大致分布情況，以使設施的適應性評價更為有效。

地理信息數據包含研究區內各類公共服務設施的POI數據、社區和路網數據模型。研究區內各類公共服務設施POI數據如餐廳、醫院、運動場館、公園等地理實體是利用Python從百度地圖的開放平臺獲取2022年3月的詳細數據，每條POI數據具體包括經緯度坐標、名稱、類別、詳細地址等5類屬性，得到研究區范圍內共計131 656條信息，基于百度地圖社區路網可達性的步行15 min實際范圍，將POI數據劃分至每個社區。社區和路網數據從OpenStreetMap開源地圖移動終端采集，并在ArcGIS10.2中做進一步處理分析，得到研究區內龍躍苑、龍騰苑、天通北苑等63個社區的邊界輪廓范圍和國道、省道、主干道等城市道路數據。本文首先對研究區范圍內的公共服務設施數據進行核密度分析，初步探析區域內公共服務設施在空間上的熱點區域；然后使用因子分析和聚類分析這兩種基礎模型方法，對“回天地區”公共服務設施種類齊全程度分社區基于所有指標進行綜合評價，并基于主因子得分進行聚類分析，將“回天地區”各社區分類，進一步分析社區服務圈內公共服務設施特征。同時，基于不同人群特征對設施需求的分析，采用單因子得分方法，對基于職住分離人群和老年人群的設施建設情況進行評價。

2 基于典型人群需求與公共服務設施類別的相關性分析

2.1 公共服務設施指標選取及問卷設計

2.1.1 公共服務設施指標選取

本文在選取公共服務設施指標時，主要考慮全面性和可操作性兩個原則。全面性即指標選取要盡可能覆蓋到所有影響居民日常生活的各類公共設施，避免因遺漏項而影響評價結果，同時要保證不出現重復和存在包含關系的現象?？刹僮餍约丛诖_保指標盡可能全面的情況下，要考慮數據的可獲得性。本文的公共服務設施數據均來自百度地圖爬取的POI數據，其中個別設施類型可能存在遺漏，要盡可能選取百度地圖所含有的設施類型或找到其中可替代的POI數據。

基于以上原則，參照《城市居住區規劃設計標準》（GB50180—2018）相關規范，并考慮北京市和“回天地區”人口的實際情況，選取餐飲服務、購物服務、生活服務、體育休閑服務等11個大類指標和中餐廳、商店、售票處、運動場館等37個小類指標作為影響“回天地區”服務圈建設的主要公共服務設施種類（見表1）。

2.1.2 問卷設計

選擇餐飲服務、購物服務、生活服務、體育休閑服務、醫療保健服務、住宿服務、風景名勝、政府機構及社會團體、科教文化服務、交通設施服務和金融保險服務11大類作為本次調研的公共服務設施類型。問卷第一部分以性別、年齡和通勤時間3類基礎特征作為人群特征選項，居民對個人信息進行填寫后，就會得到具有不同屬性特征的人群信息，為支撐后續不同群體需求分化提供基礎。問卷第二部分為公共服務設施需求的選擇，包括11大類，問卷中把11大類公共服務設施細分為37小類，便于居民進行選擇，從而得到具有居民主觀偏好的有效問卷。在此基礎上，可以對調研問卷進行相關性分析，從而得出不同人群特征與各類公共服務設施之間的需求規律。

2.2 公共服務設施類別需求相關性分析

問卷采用線上線下相結合的方式進行，共收集到線下有效問卷241份，線上有效問卷145份，合計386份。根據問卷第一部分的內容，收集了該地區人群包括性別、年齡、通勤時間在內的3類群體屬性。從性別上看，在386份有效樣本中，男性199份，女性187份，男女比例較為均衡。從年齡上看，線下調研對象以40—60歲和60歲及以上所占比重最大，達95%以上，以中老年人群為主，退休或其他情況較多。線上調研對象以25—45歲所占比重最大，達80%以上，以上班工作人員為主。從通勤時間上看，線上調研對象的通勤時間在60 min及以上的占比在70%以上?？傮w上，問卷調研結果能夠較好地為后續分析不同人群的公共服務設施需求特征提供良好基礎。

本文將年齡與通勤時間作為職住分離人群和老年人群兩類基礎人群特征的信息變量即本次相關性分析的有序變量，對兩類人群特征中的有序變量與本文選取的11類公共服務設施指標的需求偏好進行Spearman相關性分析，從而得出不同類型人群對不同類型公共服務設施和各類設施下的具體設施項目的需求特征關系，結果如表2所示。

根據表2相關性分析結果，可以發現：（1）餐飲服務類、購物服務類、醫療保健服務類、科教文化服務類、交通設施服務類設施需求偏好程度與通勤時間特征呈正相關，即職住分離人群更注重和偏好以上5類設施。說明該類人群在較遠目的地工作，但更偏好居住地周邊的餐飲和購物類設施，反映了該類群體就近發生經濟活動的強烈需求。對社區周邊科教文化服務類設施及醫療保健服務類設施的偏好，則可能是出于贍養老人與子女教育的需求。（2）購物服務類、體育休閑服務類、醫療保健服務類、科教文化服務類、金融保險服務類設施需求偏好程度與年齡特征呈正相關，即老年人群更注重和偏好以上5類設施。由于老年人可能具有家庭日常采買的剛性活動，其對于購物服務類設施表現出較高的需求。出于在社區附近便捷地享受醫療體系或鍛煉身體以增強體質的需要，他們對社區附近醫療保健服務類設施和體育休閑服務類設施的需求較高。此外，對于互聯網金融產品服務和智能手機操作的不熟悉使得老年群體傾向于前往實體網點辦理金融保險類業務，對于科教文化服務類設施的需求則可能是出于照看、接送孫輩的需要。

本文以職住分離人群和老年人群對不同類型公共服務設施偏好的相關關系為基礎，為 “回天地區”一刻鐘社區服務圈內應對差異化人群需求的精細化治理及改進措施提供依據。

3 “回天地區”一刻鐘社區服務圈建設評價

基于通過獲取的社區基礎信息，對社區類型進行識別，以明晰典型人群在區域內的大致空間分布，同時利用Python從百度地圖爬取的POI數據并結合因子分析、聚類分析等數據分析方法，從“回天地區”一刻鐘社區服務圈總體公共服務設施種類齊全度、各社區一刻鐘社區服務圈公共服務設施發展差異以及基于“回天地區”不同人群需求特征對公共服務設施與人群相融程度進行探究，剖析基層社區治理難點，據此提出相關策略建議。

3.1 “回天地區”社區類型識別

“回天地區”位于北京市昌平區，該區域內社區的建設時序不同，基于房天下數據庫相關數據，以及原珂[11]、朱靜輝[12]關于城市社區類型的研究，本文將社區劃分為3種典型類型，分別為：傳統型社區、中等型社區、高品質型社區（見表3），其空間分布如圖1所示。傳統型社區主要分布于天通苑地區，高品質型社區主要分布于回龍觀地區外圍，部分傳統型社區和中等型社區均衡分布在回龍觀中心—外圍過渡區。

根據第七次全國人口普查數據，“回天地區”19—44歲青年人群比例超過全市90%的街道，說明該地區具有龐大的勞動人口，而大部分年輕的勞動者會選擇住宅均價和物業費相對較低的傳統型社區居住以降低生活成本，因此區域內存在嚴重的職住分離問題，且職住分離人群相對分布在傳統型社區中。而老年人更注重居住環境和生活質量，相對分布在高收入商品房社區中。中等收入社區則聚居了部分高薪人才和老齡人群，居住者年齡相對平衡。識別研究區內不同社區類型，為明晰典型人群在地區內的大致分布情況提供依據，以使設施的適應性評價更為有效。

3.2 對“服務圈”進行綜合評價分析

分析2022年3月“回天地區”POI數據的空間分布核密度圖（見圖2）可知，回龍觀和天通苑兩個地區的公共服務設施水平上具有非常聚集的空間分布特征，回龍觀地區的公共服務設施水平在靠近主要道路的節點呈集聚態勢，天通苑地區單中心結構明顯，區域中心的公共服務水平最高。

通過對原始POI數據矩陣進行因子分析，根據旋轉后的因子載荷矩陣，餐飲服務、購物服務、體育休閑服務、風景名勝類設施在第1個公因子上具有較大載荷；住宿服務、生活服務、醫療保健服務、政府機構及社會團體、科教文化服務、金融保險服務類設施在第2個公因子上具有較大載荷；交通設施服務類則在第3個公因子上具有較大載荷。因此，本文分別對3種公因子進行命名，根據各類設施特點與服務類型，歸納總結得出娛樂休閑類、生活服務類及公共交通類3個公因子，具體分類如表4所示。

進一步采用回歸最小二乘法得出旋轉后因子得分矩陣，根據各社區的綜合得分得到“回天地區”公共服務設施種類的綜合評價結果（見圖3）。從綜合得分情況來看，綜合因子得分的平均值為0.174，僅有12個社區超出平均水平，這表明“回天地區”一刻鐘社區服務圈的建設是不均衡的，尤其是回龍觀區域分異嚴重，排名靠前的社區綜合得分斷層明顯，并主要分布在天通苑地區。

基于社區3因子得分結果使用K-means聚類分析，進一步探究各一刻鐘社區服務圈的娛樂休閑類、生活服務類、公共交通類3大類公共服務設施建設的具體情況。通過手肘法確定k值為3，將“回天地區”63個社區劃分為3類，并根據聚類結果（見表5，圖4）判斷各類社區特征。

第1類社區有34個，主要以龍錦苑、龍澤苑等社區為代表。該類社區數量占總社區比重為54.0%，以回龍觀地區的外圍社區為主。該類社區表現為生活服務設施欠佳，主要體現在公園設施和醫療保健服務設施數量較少，平均設施數量分別為3個和62個，遠遠不能滿足區域內居民對于該類設施的需要。但該類社區的公共交通設施水平較第2類社區更有優勢，主要原因是處于回龍觀地區外邊緣，鄰近高速道路和地鐵站點。

第2類社區有23個，主要以龍躍苑、風雅園等社區為代表。該類社區數量占總社區比重為36.5%，以回龍觀中心社區為主。該類社區處于社區中心地段，生活服務類設施建設較為完備，擁有較多的幼兒園及中小學校、博物館等文化類設施和各種事務所、辦事機構等事務性設施，但同時也帶來對外交通通達性相對較低的問題。

第3類社區有6個，均為天通苑地區的社區。該類社區數量占總社區比重為9.5%。該類社區在娛樂休閑和公共交通2類設施方面明顯優于其他類型社區，天通苑地區的社區相對建設較晚，本身的建成環境和周邊配套設施更加完善，擁有更多的餐飲、購物、影院等消費場所，休閑娛樂社區等設施平均數量約為575個，同時天通苑社區周邊倚靠多條城市交通干道，公共交通設施較為發達。

當前“回天地區”與北京市內其他較發達地區相比仍有一定差距，但在公共服務提升、交通治理和完善市政基礎設施等方面均取得一定成效，如何進一步提升公共服務質量、針對區域內典型人群的精細化治理等都是需要深入探究的問題。

3.3 基于典型人群需求特征的公共服務設施評價

3.3.1 基于職住分離人群需求特征的設施適應性評價

“回天地區”存在嚴重的職住分離問題，儲妍等[9]84研究發現，回龍觀地區居民的平均直線通勤距離為10.9 km，高于北京市居民的平均直線通勤距離10.6 km，該地區內部的極端通勤情況嚴重。本文選取通勤時間在60 min及以上的人群為職住分離人群，通過Spearman相關性分析，發現這類人群更加偏好餐飲服務類、購物服務類、醫療保健服務類、科教文化服務類、交通設施類設施5類公共服務設施。以職住分離人群的利益需要為出發點精準感知和評價社區服務圈，利用單因子得分的方法，基于一刻鐘社區服務圈中上述5個評價指標的細化數據，根據得分分布劃分“回天地區”社區回應職住分離人群需求的服務圈設施建設情況，得到評價結果（見圖5）。

3.3.2 基于老年人群需求特征的設施適應性評價

隨著我國老齡化問題日益嚴重，國家提出97%的老年人要依托社區環境和服務體系的建設和完善來滿足老年人需求?！盎靥斓貐^”作為典型的超大型社區，存在著明顯的人口老齡化問題，從2016年開始，回龍觀地區年齡在19—25歲的青年人比例嚴重下降，26—35歲社會中堅階層人口穩定，老年人占比增加，社區精細化治理更應關注老年人的需求。

老年人群對于社區周邊環境有特殊需求，趙萬民等[13]通過問卷調查研究發現，老年人的步行活動點與其居住地的距離之間具有非常明顯的關聯特征，并且活動空間存在圈層需求差異。選取60歲以上的人群為老年人群，通過Spearman相關性分析，發現這類人群更加偏好購物服務類、體育休閑服務類、醫療保健服務類、科教文化服務類、金融保險服務類5類公共服務設施，評價同樣采用單因子得分方法，基于一刻鐘社區服務圈中上述5個評價指標的細化數據，根據得分分布劃分“回天地區”社區回應老年人群需求特征的服務圈建設情況，結果如圖6所示。

3.3.3 評價結果分析

從評價結果（見圖5-圖6）總體來看，“回天地區”關于2類典型人群需求的設施建設完善程度同樣呈現中心完善、東強西弱的空間結構，且注重典型人群需求特征的適應性建設水平高的社區，其公共服務設施整體完善程度也較高。在職住分離人群的公共服務設施方面，基于社區類型識別（見圖1），在回龍觀地區中心及過渡地帶廣泛分布了職住分離人群，而中心建設要明顯優于中心—外圍的過渡區建設，說明過渡區建設明顯有待加強，在大型商超、餐飲等消費型設施建設方面仍存在服務供給與居民需求不匹配的情況。這間接導致地區缺乏經濟活力，內生動力不足。

在老年人群的公共服務設施方面，天通苑地區較為完善，回龍觀地區亟須提高?；谏鐓^類型識別（見圖1），在回龍觀地區外圍廣泛分布了老年人群，而老年人設施建設明顯呈現由中心至外圍遞減的趨勢，“回天地區”多為職住分離人群，所以在老年人生活剛性需求的場所上關注度偏低，在社區服務圈內的公園和體育運動等公共活動設施空間普遍匱乏，回龍觀地區評價結果為一般及以下的社區占70%以上，既有社區的室外環境設施的適老化改造發展滯緩，老年人的步行空間亟待提升。

綜上，“回天地區”在針對職住分離人群的公共服務設施建設方面評價結果為中等，能夠滿足該類人群在社區服務圈內的基本需求，但在消費性公共服務設施建設方面有待完善，且要注重回龍觀地區東西兩側的均衡發展；在針對老年人群的公共服務設施建設方面存在明顯不足，需大力推進。

3.4 對“服務圈”進行優化的策略建議

3.4.1 針對職住分離和老年人群服務設施的差異化安排

通過對職住分離人群需求特征的設施適應性評價結果分析（見圖5），應在回龍觀地區尤其是東西兩側即外圍區域增加商業、交通、科教文化和醫療類的設施布局，并增加相關就業崗位，切實改善職住分離與通勤不便的情況，使人才回流服務于區域自身，并且在區域內部可進行足夠的消費活動，滿足居民的消費需求，進而提高內部經濟活力，同時增強居民生活幸福感。通過對老年人需求特征的設施適應性評價的結果分析（見圖6），由于其運動能力不足，活動范圍較小，應在服務圈的內圈增加更多的便民商店、綜合市場、體育休閑、社區醫院等老年人偏好的服務設施，最大限度地滿足老年人群的生活必要需求，同時優化人行步道，提高道路通達性和便捷性，提升老年人室外空間活動的體驗感。此外，要在重點場所建設無障礙通道，加大對行動不便的老年人的保護，提高社區空間功能品質?！盎靥斓貐^”存在嚴重的職住分離和老齡化現象，要通過數字技術等方法深度感知不同群體在生活圈內的多元化需求及現有建設情況，保證社區公共設施的精準供給和質量提升。

3.4.2 提升體育休閑設施質量

通過對“回天地區”進行問卷調查及基于POI數據的服務圈評價，發現居民對體育休閑類公共服務設施的關注度最高?！盎靥斓貐^”人口基數龐大，中老年群體占比大。目前越來越多的居民對體育休閑設施的需求顯著增強，更傾向于利用日常體育活動強身健體。根據因子得分評價和聚類分析結果，許多社區的體育休閑設施處于總體中下等水平，說明區域內該類公共服務設施較為匱乏，要加快建設更多的體育休閑場所，同時將部分現有的適宜場館對公眾開放，提高軟硬件設施水平和服務體驗，以滿足居民在運動和健身方面的內在深層需要。

4 結語

“以人民為中心”建設美好城市，既要進行精細化治理，又要關注人與空間環境的關系。本文通過問卷調查和網絡獲取數據感知以及分析社區人群與社區、一刻鐘社區服務圈的建設情況，提出基于典型人群需求特征進行社區公共服務設施布局及優化的策略，同時建議進一步拓展感知社區中人與空間的活動場景、推動社區典型人群參與社區治理、構建社區數據共享機制，以及加大社區規劃師引進與培訓力度等4方面路徑，加強以數字化推動社區治理精細化的發展步伐。

本文研究結果具有一定現實意義，但是社區作為一個有機的生命單元，其內部空間結構是復雜多樣的，需要結合典型人群行為特征及各年齡段人口空間分布等進一步研究服務圈的形成機理及其規劃布局。未來可以借助各類多源數據，分析基于個體的社區空間行為模式，為社區治理規劃提供更多依據，高質量推動社區智能化、精細化發展。

（感謝天津財經大學本科生李夢緣和布里斯托大學碩士研究生趙鴻蛟等對此文的貢獻。）