城市總體規劃中結構性分區的創新探討

張曉芾 袁鵬洲 單瑞琦

摘要：國土空間規劃體系改革階段，不同類型的規劃在土地用途管制上有差異化的需求，單一的用地分類標準無法完全適應。為探索面向大城市總體規劃和詳細規劃的土地用途管制的創新路徑，分析日本、新加坡、加拿大在上述兩類規劃中的土地用途管制方式和彼此之間在用地上的規劃意圖傳導手段；總結上?？傮w規劃編制中有關土地用途管制的分區探索經驗。研究發現，用途管制應從依賴用地分類的技術標準向依托分區的政策工具轉型；可在城市總體規劃層面采用“結構性分區”落實戰略性意圖，打破傳統規劃體系中用地分類的“樹形結構”，打造不同規劃類型下的差異化土地用途管制工具；并通過用地兼容性、妨害性的原則進行探索，在保障不同規劃類型保持各自工具理性的同時，提高土地用途管制意圖在總體規劃與詳細規劃之間的傳導效力。

關鍵詞：用途管制；結構性分區；城市總體規劃；傳導

文章編號 1673-8985（2023）06-0145-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20230619

2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），《若干意見》反映出建立國土空間規劃體系是國家實現空間治理能力現代化的重要舉措。而實現國土空間治理水平提升是一項重大且復雜的系統性工程，既要落實“多規合一”，解決過去存在過的“規劃類型過多、內容重疊”等問題，形成一張藍圖；也需要形成一套能夠實現縱向分級傳導的規劃體系，正如文件所強調的“國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎；相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接”，要通過不同層級規劃之間的合理分工，實現從戰略意圖—建設管控—項目實施的有序傳導。用途管制一直都是國土空間管理的核心手段[1]。2020年10月，自然資源部發布《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱“《分類指南》”），其主要意義在于“建立全國統一的國土空間用地用海分類”，核心手段是完成了用地分類“空間標準統一”的工作。2021年12月，自然資源部、國家標準化管理委員會制定的《國土空間規劃技術標準體系建設三年行動計劃（2021—2023年）》印發，表明國土空間規劃技術標準體系目前仍處于構建階段。因此研究城市總體規劃的定制化用地分類工具十分必要。

1 研究設計

1.1 理論綜述

程遙等[2]51曾對《分類指南》進行解讀，并在研究中提出空間用途分區分類標準體系的構建思路，強調了“主要用于空間規劃意圖表達的用途分區”的重要性，及其與運用于規模、用途管控等方面的用地用海分類的區別；還強調“用地分區與分類的適度松綁，使得分區有條件被賦予更大的靈活性和開放性”?！斗诸愔改稀分性O置了“留白用地”，用以“鼓勵土地混合使用和空間復合利用，并為地方制定差別化細則留有空間”[3]。一些既有研究曾針對原來規劃體系中的城市總體規劃用地分類進行討論，提出總體規劃用地分類體系應有“包容性”[4]、不能過于剛性[5]等特征。在國土空間規劃改革階段，王新哲等[6]在研究中從用地、結構、管控、控制線、設施5個方面，提出構建“分級分層分類”的規劃傳導體系的思路，在用地部分提及上海市城市總體規劃（2017—2035年）（以下簡稱“上海2035”）編制中的用地分類經驗，認為從分類到分區的總體規劃用地管制方式“可以延伸用地管控的強度韌性”。

綜上所述，對于大城市、特大城市的國土空間總體規劃而言，面向上萬平方公里的城市管轄范圍，市級層面的編制深度難以達到過于具體的用地分類顆粒度。具體現象表現為高等級上位規劃編制不得不依靠下位規劃的支撐和細化，導致規劃編制過程出現一種“任務層層分解、上下層層對接、數據層層匯交”的規劃編制模式。從國務院已經批復的“上海2035”來看，上海已經率先探索了“結構性分區”的用途管制方式，回應了單一的用地分類無法滿足宏觀層面戰略性規劃需求的特點。

既有研究為本文關于用地管制的“分區”構建思路的討論及如何優化從分區靈活傳導到分類的路徑探索奠定了基礎。結合國土空間規劃體系改革的需要，結構性分區的相關經驗對于建立一套適合于面向大城市總體規劃編制管理、做好“管用好用”的用途管制體系有著一定的借鑒意義，亟待深入研究。

1.2 研究對象與研究方法

本文聚焦于城市總體規劃①的用途管制體系，著重回答如何在總體層面構建結構性分區用于落實戰略性規劃意圖，以及如何優化總體規劃與詳細規劃在用地管制意圖傳導方面的銜接性這兩個核心研究問題。本文中的結構性分區指的是為實現總體規劃戰略意圖的用途管制分區，包括體現主導功能的功能分區，也包括銜接城市發展政策的政策分區和體現重大戰略意圖的戰略板塊分區等方式。

本文采用比較研究方法，選取日本、新加坡、加拿大作為國際案例，分析其在城市總體規劃和控制性規劃等不同層級規劃中，有關用途管制方式和管控意圖傳導手段的經驗。并結合“上海2035”編制中的經驗總結，發現總體規劃中用途管制的核心意圖，在此基礎上探討與其適用的分類框架，以及總體規劃向控制性規劃用途傳導的兼容條件。以期為構建更適用于城市總體規劃的土地用途管制方法提供借鑒。

2 國際經驗分析

2.1 案例選取

縱觀世界各國空間規劃體系，日本、新加坡、加拿大的規劃體系在傳導層次、管控方式上，與我國空間規劃體系具有一定的相似性[7]：均編制城市總體規劃作為空間的總體性、綱領性指導，落實土地利用、交通、基礎設施等宏觀布局，實現城市空間資源分配的最大利益；下位詳細規劃必須符合總體規劃的原則，并滿足具體開發要求[8-9]；均采用由粗到細的方式，落實空間的用途管制，并實現了兩個層級規劃的傳導銜接[10]。面向總體規劃、詳細規劃不同的用途管制模式和傳導方式，對于探索我國空間規劃用途管制體系具有較大的借鑒價值。

2.2 總體規劃以用途分區方式強化政策性

2.2.1 日本的結構性分區設置及其政策意圖

基于對《東京的城市發展愿景》[11]、《六島②城市規劃》[12]等一系列日本大城市城市區域的規劃文本的研讀，本文認為在日本的總體規劃層面，采用了類似于本文所定義的結構性分區的用途管制手段。根據《橫濱市城市總體規劃（總體概念）（2013）》 [13]，橫濱市為強化城市的結構性布局，在全市層面的都市計劃（即總體規劃）中采用了4類兼容性強的城市基本功能分區，實現橫濱市全域規劃覆蓋（見圖1）。

其結構性分區包括以辦公商業為主的用地、以住宅為主的用地、以工業物流為主的用地、以綠地農田為主的用地4類。其中，以綠地農田為主的用地重點劃定城市生態空間、農業空間的專用分區，落實嚴格的生態保護政策，保證城市發展不能突破的底線。其他3類結構性分區以主導功能為表達方式，指導分區內城市功能發展的主體功能。結構性分區的用途管制模式采用簡潔明了的分類方式，明確了橫濱市各空間片區的基本功能，凸顯了總體規劃的結構性、戰略性意圖，達到“可為”的引導和“不可為”的開發控制雙重目的。

2.2.2 新加坡的結構性分區設置及其政策意圖

新加坡的概念規劃（concept plan）起到戰略性、總體性引導的作用[14]，其作用等同于我國的總體規劃。根據《新加坡概念規劃（2011）》（Concept Plan of Singapore）[15]在制定戰略性土地使用和基礎設施需求的長期計劃時，采用類似于結構性分區概念，將全域空間劃分為居住、商業、產業、開放休閑農林、基礎設施、公共機構、特殊用途、儲備區、水體、潛力拓展區10類結構性分區，以及道路、軌道2類線性空間（見圖2）。針對未來發展的重大機遇，遠景預留儲備區、潛力拓展區兩類戰略性的結構性分區。新加坡概念規劃對特殊用途、開放休閑農林兩類結構性分區，明確了底線要求?！缎录悠赂拍钜巹潯芬越Y構性分區的形式，以主導功能優化為政策導向，向詳細規劃傳達了城市空間的總體布局要求，實現了保護底線空間、表達宏觀發展戰略意圖的雙重目標。

2.2.3 加拿大的結構性分區設置及其政策意圖

加拿大多倫多市采用“官方規劃（official plan）+區劃（zoning）”兩級規劃體系。官方規劃為總體規劃，以構建城市基本框架、引導空間結構性增長為目標，重點落實用地政策與空間劃分。在《多倫多官方規劃（2019）》（Toronto Official Plan）中，用途管制通過林蔭大道、中心區、產業區、市中心和中央濱水區、綠地空間系統、郊野綠環、綠環河谷7大類“分區”落實（見圖3）。將多倫多的市中心和中央濱水區的城市核心區定位予以明確，并在全市層面確定了4個次級中心區，錨固了防止城市蔓延的郊野綠環地區。在多倫多的官方規劃中沒有對居住功能進行著重表達。通過這種結構性分區方式，框定了城市發展結構，傳達空間政策，實現城市建設宏觀發展意圖的有效傳導。

日本、新加坡、加拿大以類似的結構性分區方式作為總規層面用途管制的核心抓手，滿足總體規劃的戰略意圖需求，從宏觀層面強調了戰略引導，保障了大城市結構性、片區性的戰略意圖。

2.3 以用地兼容性為原則實現用途管制銜接

2.3.1 降低土地功能的負面干擾

日本在面向實施性的分區規劃層面，細化用地分類時以用地兼容性為主要原則進行類型劃分。以《橫濱市都市計劃——港北區（2015年）》 [16]為例，該分區規劃針對城市建設部分，以《都市計劃法》為準則，以居住、商業、工業、綠地、其他5大結構性用途分區為基礎（見圖4），采用了12小類城市用地進行用途管制。以建設用途及其負外部性作為類型劃分的主要原則[17]。例如，商業用地的細分是按照商業功能與生活功能的兼容度進行區分的，具體劃分為可以“與住宅混合使用的鄰里商業”、優先作為“辦公區和商業辦公功能的區域”2小類，前者與居住空間具有較高的兼容性，而后者與生活空間存在一定的負面影響，兼容度更低。

《多倫多市區劃（2019）》（Toronto Zoining）將用地分為7大類（見圖5），并以7大類用地的具體特征、與相關設施的交叉關系為依據，形成26小類用途功能[18]。該規劃以開發建設為導向，提出無條件兼容、有條件兼容、現狀兼容3種兼容類型，明確了26類用地與城市各類設施的兼容關系。在26類用地的開發建設中促進用地功能兼容，有序引導城市用地開發控制。

2.3.2 兩級規劃間形成有限兼容的傳導邏輯

在規劃體系設計上各國均基本采用總體規劃、控制性規劃兩個層面相結合的制度體系，總體規劃側重戰略引導，控制性規劃強調開發控制。兩個層面的用途管制手段，即用途分類方式有所不同，保持了各自的工具理性。

日本的分區規劃在延續結構性分區的主導功能時，遵循“妨害性原則”細分城市用地功能的分類，使得分類與分區之間存在著一定的關聯，并保持了各自的工具理性。例如，以住宅為主的結構性分區在分區規劃中會進一步細分為低層住宅為主區域、中高層住宅為主區域、與小商店混合的住宅集合住宅區域、主干道路沿線與商業酒店等設施混合的居住區域4小類。這4小類用地均以總體規劃所確定的結構性分區的功能為主導，兼容了不妨害居住功能的小商店、商業、酒店等功能。一方面體現了總體規劃對分區規劃的戰略引領性作用，另一方面也體現了結構性分區對于下位規劃指引時的不妨害、開放兼容的特點。

新加坡的總體規劃（master plan）作為開發控制的法定依據[19]，內容類似于我國的控規[20]。通過“分區+用地分類”的管控措施，實現了新加坡全域土地的精細化管理[21]。它從城市開發建設需求出發，綜合考慮城市開發白地狀態，將空間細分為31類。通過較為細致的用地分類方式，達到對城市開發建設進行用途管制的目的。31類用地彼此之間的兼容程度通過兼容比例和妨害性用地清單的構建得到落實。比如，新加坡概念規劃中的居住類結構性分區，在總體規劃中進一步細分為居住用地、一層商業用途的居住用地，同時也具有一定的開放性、兼容其他非妨害性細分用地的特點。居住類結構性分區與教育、公園、醫療等公共服務設施用地兼容，可兼容比例最高可達到25%，同時禁止建設公墓等妨害性用地，通過這種妨害性用地負面清單的建立，得以保障約束性和開放性的同時實現。

在兩個規劃層次之間，采用不同的用途管制方式，同時通過一些兼容規則實現彼此之間的適度銜接。在結構性分區向控制性詳細規劃在用地分類進行規劃意圖傳導的過程中，通過明確用地兼容性、妨害性規則等方式，可以在保障規劃意圖傳導的同時，促進控制性規劃的現實合理性、實施可行性。

3 上海市城市總體規劃中的用途管制創新探索

3.1 歷史上的結構性分區及其類型轉變

在不同階段，上海規劃用途管制分區的類型設計存在差異。2000—2010年城市建設規?？焖贁U張，是上海土地開發主導的發展階段，規劃通過結構性分區的用地分類方式，重點鎖定城市開發的空間框架。以嘉定區為例，2004年編制的《嘉定區區域總體規劃綱要（2004—2020）》中，用地空間劃分為城鎮建設用地、工業園區用地、主要生態公園、其他城市建設用地、中心城建設用地、生態結構綠地、儲備用地、耕地及其他用地等8類。2006年編制的《嘉定區區域總體規劃實施方案（2006—2020）》中，用地空間劃分為集中城鎮建設用地、工業園區建設用地、其他集中城市建設用地、對外交通用地、中心城建設用地、農用地及生態結構用地、儲備用地等7類。

2010年至今，上海的城市建設進入存量發展時期，更關注精明增長，提出建設用地總規模負增長的要求。在該階段，用地分類進一步精細化，在2010年編制的《嘉定區城鄉總體規劃（2010梳理版）》中，劃定了以下用地類型用于土地用途管制：居住生活區用地、商業辦公區用地、科教文衛區用地、體育休閑區用地、工業倉儲區用地、研發產業區用地、大型綠地、主要對外交通用地、主要市政公用設施用地、結構林地區、農林復合用地區、基本農田集中區等12類。

在上海市規劃體系的發展歷程中，以嘉定區、浦東新區和閔行區為代表，結構性分區的設計經歷了類似的演化過程。特別是在2000年至2010年的城市建設高速擴張階段，各區的規劃體系通過類似結構性分區的用地分類思路，重點鎖定了城市開發的空間框架。然而，隨著城市建設進入存量發展時期，尤其是2010年至今，上海更關注精明增長，并提出建設用地總規模負增長的要求。在這一階段，用地分類進一步精細化的這一變化趨勢在上海市各郊區縣的規劃體系中較為一致，進一步證實了用地分區由大分區向更加精細化的趨勢演化。這種變化不僅是區域性的，也反映了上海市從2000年到2010年這一階段規劃體系中對土地利用精細管理的共同追求。

3.2 新一輪上海市城市總體規劃的結構性分區

（1）結構性分區在“上海2035”中的應用

在“上海2035”新一輪總體規劃[22]編制中，上海市基于實現超大城市空間結構優化的核心目標，創新探索了結構性分區的應用。制定了“居住生活區、產業基地、產業社區、商業辦公區、公共服務設施區、大型公園綠地、公用基礎設施區、戰略預留區、農林復合生態區、生態修復區”等10類結構性分區。實現了在總體規劃層面，城市空間用途管制方式從“城市用地分類”向“結構性分區”的探索與轉變。

（2）結構性分區的創新亮點

一是結合產業部門管理需求，提出產業功能結構分區。在本輪總體層面的產業布局擺脫了傳統一類、二類、三類工業用地的分類劃分方式，轉變銜接產業經濟主管部門的管理需求，重新劃定“產業基地、產業社區”兩類結構性分區。其中，明確在產業基地范圍內實行產業升級強化政策，打造世界級先進制造業集群，保障工業用地規模與比例，對于關鍵性、戰略性工業用地進行長期鎖定；產業社區則優先實施產業空間復合化調整策略，加快地區從生產功能向研發中試、都市型工業轉變，形成寬松靈活的產業發展空間。兩類產業空間不再將工業用地的控制作為核心，而是對產業空間如何升級優化進行空間優化方向與政策的引導。

二是提出生態修復區，銜接生態修復工作，指導生態修復工作的落地實施。生態修復區這一結構性分區的劃定，與國土空間生態修復工作相對應，重點就長江、東海岸線整治、杭州灣北岸、城市部分廊道提出生態修復的戰略要求。在生態修復區內禁止對主導生態功能產生影響的開發建設活動，控制線性工程、市政基礎設施和獨立型特殊建設項目用地等功能，優先進行生態修復工程謀劃。

三是新增戰略預留區，從城市發展建設時序維度出發，應對城市發展功能變化或重大事件情況，對空間進行戰略預留。在城市范圍內，預控了總規模約200 km?的戰略預留用地，用于重大事件、重大功能項目建設。明確了對戰略預留區內的現狀建設用地實施過渡期管控政策，以及評估啟動機制。

上述這些應用結構性分區概念的功能區創新，表明上海在總體規劃層面的空間管制已從對于土地用地分類管制轉變為對特定分區實施相應的政策治理指引。這種突破性嘗試，體現了面向大城市總體規劃空間治理的創新，體現出結構性分區的鮮明特征。

3.3 總體規劃與下位規劃的傳導銜接創新

（1）主導功能約束，以用地布局圖傳達戰略性、結構性的空間引導意圖

“上海2035”在用地布局規劃圖中，創新性地采用反映主導功能的表達形式。一是強調主導功能的這種結構性分區方式，起到傳達空間戰略性布局意圖、優化城市重點功能格局的作用；二是打破了原有用地分類方法中上位規劃的用地大類傳導向下位規劃的用地小類的傳統用地分類的樹形結構，克服了從總體規劃到詳細規劃在用地分類上采用閉環引導方式的局限性。

（2）總量指標約束，實現用地、居住商辦等開發規模的總量控制

在總體規劃中制定用地平衡表，對各類用地的總量進行精準控制。以各區人口為基礎，控制城鎮居住用地總量，并在“分區指引”中明確城鎮住宅建筑規模、重點片區商務辦公開發總量。制定農村居民點用地面積上限、公共設施用地面積下限、綠化廣場用地面積下限、工業倉儲用地的總體區間等。

（3）通則標準約束，提出規劃用地布局剛性準則要求

在總體規劃中明確15分鐘生活圈公共服務設施與綠地配置的標準要求，分區提出人均公園綠地面積目標，作為下位規劃用地空間布局的必要準則。這一規則的實施有效保障了各類公益性用地的落實。

（4）優化規劃體系，新增單元規劃層級，加強總體規劃與詳細規劃的管制意圖銜接

為更好地實現總體規劃和開發性規劃之間的規劃意圖傳導，上海在規劃體系制度設計上增加單元規劃這一層級的規劃，也為總規層面結構性分區這一創新探索的落實提供了保障。以一定的區域作為單元，落實關鍵性控制指標與公益性服務設施布局，包括整體控制單元內的居住用地規模及住房總量、商務辦公開發量、綠地規模、各類公共服務設施邊界等。

此外，總體規劃與下位規劃的傳導銜接也需要完善。在用地布局規劃向下傳導的過程中，結構性分區的落實細化與用地兼容的規則仍然有待進一步明確，用地的混合與兼容方式較為寬松，賦予下位規劃較大的靈活性與自由裁量空間。例如，規劃中僅提出“產業社區宜設置寬松靈活的產業發展空間，加強土地空間管理的彈性和包容性，完善產業用地兼容性管理，在保證生態環境質量的前提下，允許產業用地根據經濟發展趨勢靈活使用，滿足中小微企業的發展需求”。相關功能兼容性的規劃引導仍比較薄弱，妨害性用途管制引導相對缺位。

4 結論與討論

4.1 實現“技術標準”到“政策工具”的改革

傳統用地分類思路具有樹形結構框架的特點[2]53，參考上海市總體規劃編制過程中的創新探索，應加快國土空間用地分類的深化改革，促進用途管制方式從“工具理性”回歸“政策理性”。在面向大城市的總體規劃中，要結合總體規劃的核心管理目標，區分底線性、引導性意圖，優化用途管制工具。強化底線性空間的剛性管控，如生態保護紅線、歷史文化保護紫線等，實行空間精準鎖定規劃要求的嚴格傳導。強化系統性空間要素的結構性錨固，如交通及市政基礎設施網絡，做好廊道、錨點的結構性落地。面向市場性要素，完善引導與動態適應機制，總體規劃需將城市功能板塊的結構、總體規模的引導作為其核心任務，在這一尺度上應降低非必要的過度精細的用地分類管控。

4.2 提升結構性分區的管控意義與實用價值

建立面向大城市總體規劃的戰略意圖結構性分區體系，用以區分面向詳細規劃的用地管控分類十分必要。自然資源部于2020年9月印發的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱“《編制指南》”）在總體規劃層面提出，以主體功能定位為基礎的規劃分區制度，表達了戰略性、結構性引導的思路，體現了漸進性改革已然開展，不過仍存在可繼續深入探索之處。

一是對于采用規劃分區的意義與目的缺少系統性論述與指導，會導致地方規劃管理部門與編制主體對結構性分區在總體規劃層面的重大突破認識不足，無法充分發揮分區進行政策引導的優勢。二是目前規劃分區的建議分類停留在功能層面，例如政務區、商務區、科技園、產業區、生活區、物流園、大學城地區、旅游度假區、港口地區、樞紐地區、歷史保護區、更新改造地區、城市魅力地區等，對體現城市發展的功能戰略意圖體現不明顯，導致分區適用性不強。三是對各級各類規劃成果要求的差異認識不足，未來應結合國土空間規劃體系，進一步區分各級各類規劃的管控核心要義，區分戰略引導與建設管控的重點與剛性，可以考慮在市域層面以編制國土空間規劃分區圖為主要管控手段，逐步剝離用地分類、市域國土空間功能結構調整表等地類管理方式，強化規劃分區圖的指導意義。

4.3 加強銜接傳導中妨害性規則的構建

在用地的用途管制制度探索上，進一步完善從“規劃分區”到“用地用海分類”的銜接標準，構建適用于城市總體規劃和詳細規劃的兩套用途管制工具之間的兼容性傳導規則。將主體功能的“妨害性”作為核心評判標準，即將各類功能之間是否存在負面干擾或消極影響，作為評判用地分類是否可以在結構性分區內進行布局的基礎原則。如果用地分類功能對于主要分區意圖產生不利影響，那么就應禁止此類用地功能分類的布局。以上述規則為核心出發點，建立分區—用地的銜接規則，規定各類結構性分區與用途分類的兼容和細化要求。

在上海發展成為超大城市的今天，探索以主導功能為主的空間用途管制方式成為上海市城市總體規劃的創新性選擇。一方面反映了城市總體規劃趨于對政策性、結構性的用途管制分區方法的實際需求；另一方面也提出總體規劃中確定的主導功能在向詳細規劃傳導時，進行兼容性分析的必要性。但與國際經驗相比，“上海2035”還較少涉及有關分區方式下規劃用地兼容規則的探討。在結構性分區理念的應用中，建議以與主導功能的非妨害性為原則，向下指導第二層級規劃用地。同時建議結合地方的開發建設與管理經驗，完善土地用途管制的分區與分類間的規則與要求。通過細化每類結構性分區的用地類別、適宜用地分類構成，提出兼容比例指標和妨害清單，提高剛性傳導內容的管控效力和戰略性引導的彈性、兼容性等。

5 結語

本文更關注建設用地層面，對于非建設用地部分尚未展開分析，面向當下國土空間全域全要素管理的要求，未來應對非建設空間、海洋空間在戰略性引導層面的用途管制方式作進一步探索。希望本文有關結構性分區對于面向城市總體規劃中土地用途管制的探討，能為國土空間規劃引領下的新規劃體系構建、適用性更強的土地用途管制的制度設計提供綿薄之力。