中國民族問題治理的理論闡釋*

周 平

（云南大學，昆明 650091）

一、引 言

“民族問題治理”概念，在用“治理”的概念和邏輯描述和分析中國國內民族問題應對的機制和過程的基礎上形成，卻不是“治理”概念簡單套用的產物，有著特定內涵，意指現代國家運用政權的力量應對民族問題的體制機制及其過程，是由多個維度的規定性所確定的內涵。 民族問題治理的核心，是用國家政權的力量應對民族關系中的矛盾和沖突， 是國家治理體系的有機組成部分，以現代國家體制機制和治理體系的形成為前提。 民族問題治理調整的對象，是當代中國國內具有體制性特征的56 個民族之間的關系， 以國家的“多民族”屬性及其內涵的確立為條件。 民族問題治理通過一套全國范圍內多層級的體制機制而實施，具有國家治理的屬性，屬于國家治理的范疇。 中國的民族問題治理并不是一般意義上的應對民族問題的機制和過程，而是伴隨著現代國家的構建而形成，并在當代中國的治理和發展中不斷充實和完善起來的一套體制機制。 就此而言，“民族問題治理”概念的形成和運用，開創了一種從國家角度描述和分析民族問題應對方式的路徑。

在中國近代史上， 辛亥革命終結了最后一個王朝國家，開啟了現代國家構建的進程，并于中華人民共和國成立時完成了這樣的現代國家構建。于是，民族問題就被置于現代國家的框架內處理，國家也在其體制中設置了專門應對民族問題的制度，建立了專門的機構和專門的政策體系，從而構建了處理民族問題的體制機制。 這樣一種對國內民族問題的處理方式， 與王朝國家體制中朝廷為統治需要而采取的處理方式有著本質的區別。 如果王朝國家處理民族問題是基于王朝利益并服務于王朝的統治， 并因朝代的不同而有明顯差異的話， 現代國家則將民族問題的應對納入國家治理體系之中，使其成為國家治理的重要組成部分，從而形成了真正意義上的民族問題治理。

中華現代國家的構建所促成的民族問題治理，從構建到形成再到具體的運行，經歷了一百多年的歷史，已經定格在中國近代以來的歷史進程中。 對于已經成為既定事實的民族問題治理，從歷史長時段的角度進行觀察和審思，就有可能擺脫不同時期為特定需要進行的論證的影響，能夠從一個比較客觀的角度來發現其在歷史連續性中體現出來的規律性，揭示現代國家民族問題治理的基本邏輯，形成對作為國家治理之重要組成部分的民族問題治理的客觀而準確的把握。 在這樣的歷史性分析中，一些長期爭論不休的問題就能夠得到合理的解釋，今天民族問題治理的取向和路徑也能得到清晰的描繪。

二、現代國家構建所促成的民族問題治理體系

秦統一并建立高度集權的中央政權對整個國家進行統治以后，國內眾多民族群體關系中的矛盾和沖突（即今天所說的“民族問題”）便與王朝的中央政權直接關聯， 對王朝國家的統一、穩定和發展產生著直接影響。 因此，王朝中央便運用政權的力量來應對這些矛盾和沖突，并在長期的歷史演變中積累了豐富的經驗。 但是，王朝政權本質上是私人性質的政權，如嚴復在《孟德斯鳩法意》按語中所說：“中國自秦以來，無所謂天下也，無所謂國家也，皆家而已?！保?］的確，“專制君權的本質是把國家視為王室的私產”［2］，王朝國家形成了以王權或王朝利益為核心的國家倫理，并遵循或依據這樣的國家倫理來處理民族問題，于是便形成了羈縻制、土司制等統治方式以及“恩威并行，順者以德服，逆者以兵臨”（1）的統治策略。其間的經驗教訓以及所形成的政治文化都值得今天的人們去挖掘和梳理，但這樣的應對方式并不是真正意義上的民族問題治理。 中國的民族問題治理，是指現代國家體制內運用政權的力量應對國內具有特定內涵的民族問題的體制機制和過程， 因而在現代國家構建的過程中才逐漸形成，并在現代國家體制中展開和完善。

作為對社會進行管理的基本框架的國家，在演變的過程中采取了不同的形態，從而形成了國家形態演進的復雜進程。 作為當下在世界范圍內處于主導地位的國家形態的現代國家，也在這樣的國家形態演進中具有了具體的定位。 從人類國家形態的演變進程看，這樣的國家就是世界近代首先在西方出現并取代王朝國家的國家形態或國家類型，即民族國家。 它最根本的特征便是“主權在民”的原則，以及以此為核心的一套國家倫理，并體現為基于一元性國民權利而構建的體制機制，進而形成了完全不同于王朝國家的國家行為模式。 這樣的國家形態在西歐首先出現，是由當時特定社會歷史條件造成的（2），其具體的內涵也在此過程中逐漸形成。 中國長期處于王朝國家時代，古老的王朝國家不會自然演變為民族國家或現代國家。 但是，中國傳統的王朝國家在面臨西方列強憑借民族國家體制下創造的工業文明所形成的國力而推進的壓迫的時候，最先覺醒的中國人在救亡圖存道路的探索中，經過多次挫折后最后選擇了民族國家。

古老的中國以民族國家取代王朝國家，是經由辛亥革命而實現的。 辛亥革命在終結延續數千年的王朝國家的同時， 也開啟了民族國家的構建。 這樣的民族國家構建過程的涉及面十分廣泛而具有豐富的內涵，并且經過了曲折的發展。 中華人民共和國建立時， 這樣的構建才最終完成。中華人民共和國就是中華民族的民族國家。 因此，新中國不僅通過人民共和國的定位、人民民主政權的宣稱來彰顯自己的國家屬性和國家倫理， 還基于這樣的原則及其基本邏輯來建立、配置和運用國家權力，在此框架內形成了運用國家政權來處理國家發展中突出而重大問題的體制機制，從而建立了真正意義上的國家治理。

民族國家以“民族”來命名，是因為這樣的國家體制的本質特征，就在于民族擁有和掌握了國家的主權。 民族國家對王朝國家的取代，本質上就是實現了國家主權由“王有”到“民有”的轉變，從而逐步建立了一套體現“主權在民”原則的國家體制。 這里的 “民”， 即全體國民組成的整體——民族，即nation。 這樣的民族是全體國民組成的國民共同體。 因此，中國引入民族國家觀念，選擇了民族國家體制，并以民族國家取代王朝國家，必然地促成了國民共同體意義上的中華民族的現代構建。 而民族觀念的引入、民族觀念的傳播，尤其是中華民族的現代建構，又促成了國內眾多歷史文化群體的民族構建，尤其是少數民族的構建。 中國近代一個具有獨特內涵的民族構建過程由此形成。 一方面， 經由人口國民化、國民整體化，以及歷史上形成的各個民族群體凝聚成為一個以“中華民族”為族稱的更大共同體這樣兩種路徑，中華民族開始了自己的現代構建，并在中華人民共和國成立時完成了這樣的構建，從而屹立于世界的東方（3）；另一方面，歷史上交往交流交融的各個民族群體逐步構建成為國內的50 多個民族， 并在新中國成立后的民族識別中確定為56 個民族。 這樣的兩個民族構建進程各有自己的內涵，不可分割、相互糾纏和相互影響，形成了中國近代十分獨特的二元性民族構建。（4）

經過現代構建的中華民族，不僅為中華現代國家即民族國家的構建創造了必要的條件，還支撐起了中華現代國家大廈。 作為中華民族之組成單元的各個民族逐步構建起來， 為中華現代國家體制打上了深刻的烙印。 中華人民共和國因此而宣稱為“多民族的國家”或“多民族國家”。（5）基于這樣的國情和國家定位，國家制度安排中有針對性地建立了民族區域自治制度。 于是，國內的56 個民族成為了“國定”民族，享有國家所確定的政治地位和法律地位，具有了國家體制的內涵，成為體制性民族。

如此一來， 國內的56 個民族之間的關系雖然與它們在歷史上形成的關系具有千絲萬縷的聯系，但也存在著根本性的區別。 與其在歷史上自然形成的關系不同，它們在當代中國的關系具有突出的現代國家體制的屬性和特點。 在這樣的關系中形成的矛盾和沖突即民族問題，同樣具有國家體制的屬性，因而也就不同于歷史上的“民族問題”。 因此，執政黨和國家政權必須將這樣的民族問題納入國家治理體系之中來應對，從而構建起了民族問題治理的一套體制機制。 就此而言，國內各個民族的構建，直接為民族問題治理奠定了基礎。

當代中國具有特定內涵的民族問題治理，由執政黨來領導和推動，主要通過黨的民族工作來實現，但它所依托或憑借的仍然是國家政權的力量，并在整個國家的范圍內動員和運用國家資源應對現實中的矛盾和沖突，因而不僅在理論分析的意義上，還在實踐的過程中都具有并體現出突出的國家治理意涵。 這樣的邏輯和屬性表明，民族問題治理總是受到國家治理總體格局的制約，并與之形成一種小邏輯和大邏輯的關系。 因此，盡管常常有人期待或要求形成一種獨立和一以貫之的民族問題治理，但實際上這樣的想法并不切實際，也不可能實現。 民族問題治理是國家治理的有機組成部分，必須服從和服務于國家治理的大格局，受到國家治理的根本制約，獨立于國家治理的民族問題治理是不存在的。

三、國家體制構建中應對現實挑戰取向的治理

1949 年，毛澤東在天安門城樓上“中央人民政府成立”的莊嚴宣告，標志著一個新國家的誕生。 但是，新的國家政權和制度的建立不會一蹴而就，不僅需要完成多項任務，還要經過一個較長的過程，這便形成了新中國成立后的國家體制構建過程。 如果將執政黨和中央政權為確立國家的治理體制和發展道路所作的探索也包括在內，新中國的國家體制構建所持續的時間還要更長。其間，首先的任務是建立統一的國家制度及各級政權，實現國家整合；其次是要對社會的經濟、政治、文化和社會體制進行改造，建立社會主義的各項制度。 進而在此基礎上確定國家發展的方向、道路，從而構建起完整的國家治理體制，促進國家的治理和發展。 在完成這些任務的過程中，也經歷了挫折和反復，直到“文革”結束后的撥亂反正結束了道路探索中的偏航，新中國的國家體制構建才算完成。

不論是從國家類型的角度看，還是從國家政權的性質看，新中國都是歷史上從未有過的國家類型。 這樣一種全新的國家體制的構建，不可避免地遇到了各個民族相互關系中的矛盾和沖突即民族問題，執政黨和中央政權必須將其納入國家體制構建的整體進程中進行應對，從而使民族問題治理成為國家體制構建的重要內容。 具體來說，這涉及兩個方面的問題或任務，一是要在國家制度體系中形成應對復雜民族關系挑戰的制度安排，核心是如何將為新政權提供憲法依據的《共同綱領》 所確定的民族區域自治加以有效實施，全面構建民族區域自治制度；二是獲得了執政地位的黨及其建立起來的國家政權，必須在以邊疆多民族地區為主的少數民族聚居區開展各項工作。

然而，不論是在少數民族聚居區實行民族區域自治，還是在少數民族聚居區推進黨和國家的各項工作，都遇到了一個共同問題，即少數民族由于對黨和國家缺乏認知和了解而產生的情緒對立， 從而對各項工作的推進形成阻礙的問題。于是，具有歷史特點和特定內涵的民族問題就這樣橫亙在黨和國家事業發展的道路上。 這是新國家建立時及整個國家體制構建中無法回避且必須積極應對的重大問題。這樣的民族問題，從本質上看或歸根到底的意義上看，就是民族隔閡，而且主要表現為少數民族與漢族之間的隔閡。

那么，如何來應對這樣的挑戰，即如何進行民族問題治理呢？ 首先，當時民族問題的實質是民族隔閡， 少數民族構成了矛盾的主要方面，因此，民族問題治理就針對少數民族而進行，而且主要是針對少數民族的上層人士。 當時之所以要這樣做，是因為“在少數民族地區，由于歷史的、政治的、經濟的特點，上層分子作用特別大”［3］59。 與此相適應，民族研究也只是針對少數民族而進行。（6）其次， 在國家治理體系尚未建立起來的條件下，只有以黨的工作機制來推進或實施民族問題治理，即開展黨的民族工作，核心是落實維護少數民族權益的政策，通過做好事、交朋友而疏通民族關系，進而推進各項工作，最終達成民族關系的調整，即促進團結、消除隔閡。 時任西南軍政委員會書記的鄧小平明確指出：“現在我們民族工作的中心任務是搞好團結，消除隔閡。 只要不出亂子，能夠開始消除隔閡，搞好團結，就是工作做得好，就是成績。 ”［3］59

誠然，在近代的民族構建中，各個民族在通過自我構建而具有新的屬性的同時，也為歷史上存在的民族問題注入了新的變量和增添了新的內涵，黨在領導和推動新民主主義革命的進程中就遇到了這樣的民族問題，并采取了恰當的應對方案而解決了面臨的問題。 新中國成立后，黨和國家則必須站在國家的立場并從國家治理的角度來應對全國范圍的民族問題，因而必須在國家治理體系中形成完整的民族問題治理體系。 但是，與這樣的形勢和要求相比較，剛剛獲得執政地位的黨和新生的國家政權，并沒有充足的時間來進行相應的準備， 因而在這方面的思想準備、理論準備、 政策準備和機制準備都不甚充分，多少有些倉促。 當時負責黨的民族工作的李維漢就回憶到： 新中國成立前夕在為新國家設計制度時，毛澤東聽取了他的建議才最終決定采取民族區域自治來作為解決民族問題的基本方式。（7）

面對這樣的形勢，執政地位的黨和新生的國家政權必須以十分審慎的態度來對待所遇到的民族問題，并根據現實情況來積極應對，以解決現實問題或挑戰為出發點和歸宿，從而形成一種應對現實挑戰取向的治理。 這樣的治理針對民族隔閡中的矛盾主要方面而展開， 采取了同情、關心、照顧和幫助少數民族的政策。 在少數民族發展程度還比較低的情況下，這樣一種以利益給予式的關心和幫扶為主要內容的政策，經由其間蘊涵的“給予—回報—紓困”的作用機制，贏得了少數民族的理解和支持， 從而有效地發揮了作用，促成了矛盾的解決， 有效地疏通了民族關系、消除了民族隔閡。 從總體上來看，這樣一種應對現實挑戰的治理是有效和成功的。

新中國成立后于1954 年召開的第一次全國人民代表大會，標志著當時的政權建設、國家整合獲得了成功，也表明以應對現實挑戰為取向的民族問題治理取得了重大成就。 1957 年7 月20日，中央民族事務委員會和全國人大民族委員會在青島召開了被稱為“具有里程碑意義”的全國民族工作座談會，毛澤東、劉少奇、朱德等高層領導悉數出席。 國務院總理周恩來于8 月4 日發表了被譽為民族問題 “綱領性文件” 的重要講話——《關于我國民族政策的幾個問題》，對黨的民族政策的基本原則和基本問題作了全面闡述。這實際上是對當時應對現實挑戰取向的民族問題治理而作的全面總結，標志著這樣的民族問題治理已經基本成熟并且定型。 概括起來，這時民族問題治理的成就突出地表現在這樣幾個方面：一是較快地疏通了民族關系， 消除了民族隔閡，掃除了前進道路上的障礙，為各項工作的順利推進創造了條件，使一些少數民族實現了跨越式發展；二是建立了完整的民族區域自治制度，尤其是經由“五四憲法”而規范的三級自治體系的形成，平順地將歷史上長期存在的民族性地方政權納入新的國家政權體系之中，達成了國家整合的目標，取得了堪比生產資料所有制社會主義改造中贖買政策的效果；三是建立了新型的國內民族關系，從而為國家的統一和社會的穩定奠定了堅實的基礎；四是初步形成了關于民族問題治理尤其是基本政策的理論論述，其主要內容體現在周恩來所作的 《關于我國民族政策的幾個問題》的講話中。

但是，生產資料所有制的社會主義改造完成以后，在國內外復雜的形勢面前，黨和國家把社會主要矛盾確定為無產階級和資產階級的矛盾、社會主義道路和資本主義道路的矛盾（8），于是，階級斗爭成為了一段時期國家治理的基本手段，黨也將階級斗爭確定為自己的中心工作，最終導致了持續10 年的“文化大革命”。 在國家治理轉向以后，民族問題治理也被納入階級斗爭的框架中部署和推進，民族問題被人為地與階級問題捆綁在一起。（9）1958 年中央提出了“民族問題的實質是階級問題”的論斷（10）以后，民族問題治理所要解決或應對的問題就被徹底地納入階級斗爭的范疇。 前期民族問題治理采取的方式尤其是其間的政策，已經不能再繼續實施了。 如此一來，為應對現實挑戰而進行的民族問題治理，尤其是已經穩定成型的治理方式 （包括理論和基本政策）也就被放棄了。 不僅如此，在按階級斗爭的方式來看待和處理民族問題的過程中所采取的同質性治理，還是對民族關系以及民族問題治理中的差異性形成了沖擊，從而使此前的治理效應逐漸消除。 “文革”結束后經過撥亂反正這一重要環節，民族問題治理在錯誤軌道上的推進才被終止，并朝著正確的方向調整。（11）

四、改革開放背景下維護民族權益取向的治理

“文革” 結束后的撥亂反正， 實現了國家由“亂”到“正”的轉變，也為新中國成立后開啟的國家體制構建階段劃上了句號。 1978 年12 月召開的黨的十一屆三中全會作出重大決定，將黨的工作重心轉移到經濟建設，并通過改革開放的歷史性決定而開啟了國家治理與發展的新階段。 從國家治理的進程來看，這樣的根本性調整不僅將國家的治理與發展轉到了正確的軌道，還實現了對國家治理的整體性重置。 在此基礎上，國家治理便以發展為導向， 以全面的現代化為總體目標，以改革開放為基本的實施方式而推進。 要實現這種發展取向的國家治理，首先要解放思想，突破此前在思想上形成的各種束縛和禁錮；其次要大膽地改革、創新，勇于嘗試各種能夠促進生產力發展的方式以及體制機制；再次要充分借鑒國外有益的做法和經驗， 努力追趕早已現代化的國家，甚至要在一些方面主動與西方國家“接軌”，從而形成一種追趕型的現代化；最后要實行全方位的開放，深度地融入世界。 這樣的改革開放為現代化注入了強大的動力，中國的現代化因此快速和全面地推進。

在國家治理的整體重置實現以后，中國社會在改革開放所推動的現代化進程中發生了深刻而巨大的變化，民族問題也在新的歷史條件下具有了新內涵、特點和面貌，并形成了新的走向。 首先，撥亂反正后，少數民族維護自身權利的意識漸漸恢復， 并逐步開始積極表達自己的訴求，從而為黨和國家恢復新中國成立初期的民族政策注入了推動力；其次，為了維護少數民族的權益以及促進少數民族地區經濟發展，黨和國家推行了一系列對少數民族進行利益給予的政策，助推了少數民族維護自身利益意識的覺醒和增強，民族意識在政策推動下的增強形成了一種螺旋式攀升狀態；再次，少數民族在不斷發展的過程中，伴隨著受教育程度的提高，民族意識進一步地增強，并經過加工而逐漸地理論化、系統化；最后，蘇聯解體后影響廣泛的民族主義浪潮，以及國外族際政治中的各種爭取民族權益的理論，也對少數民族意識的發展產生了影響。 少數民族爭取自身權益積極性不斷提高，少數民族不斷增強的權利要求同現行體制之間的矛盾便日漸突出，并構成了民族問題的主要形態或主要內容。

在這樣的矛盾逐漸形成并走強的背景下，撥亂反正營造的思想氛圍，少數民族地區經濟社會發展的現實需求，思想解放所形成的寬松環境和創新動力，再加上體現少數民族訴求的觀點進入民族理論及其產生的影響等，諸多的主客觀因素相互糾纏并發揮作用，推動或促成了黨和國家對民族問題的治理，不僅仍然針對少數民族并以民族工作的方式推進，還朝著全面維護少數民族權益的方向持續發展，從而逐步形成了以維護少數民族利益為基本取向的民族問題治理。 國家層面出臺的各種政策，從民族區域自治法到各個領域的具體政策，皆以維護和促進少數民族的利益為取向，中央層面部署民族工作的核心機制——中央民族工作會議兩度以“加快少數民族和少數民族地區發展”為主題（12），不僅突出了民族問題治理中的發展主題，也凸顯了“加快少數民族發展”的觀念。 地方各級黨政部門受此影響而出臺的一大批此種取向的具體政策，更進一步地豐富和強化了維護少數民族權益取向的治理。

這樣一種在特定歷史條件下形成的維護少數民族權益取向的治理的長期進行，不可避免地促成了民族問題治理中一系列體制機制性質的構建。 一是體制構建，民族區域自治法、相應的地方性法律體系，以及民族工作體制的構建，逐漸形成了一個完整的民族問題治理體制；二是政策構建，為了有效維護少數民族的權益，中央和地方都制定并實施了一系列相應的政策，從而形成了一個完整的民族政策體系； 三是理論構建，在體制、政策構建不斷推進的過程中，一個以維護少數民族權益為主要內容的理論論述逐步形成并不斷豐富，形成了對民族問題治理基本問題的全面闡釋， 在2014 年第四次中央民族工作會議以“中華民族”概念來論述民族工作之前，中華民族的論述在這個理論中尚付之闕如；四是機制構建，在上述因素的作用下，一套維護少數民族權益的工作機制日益豐富并逐漸模式化，將針對少數民族的治理演變為一種固定的治理模式， 即民族問題的針對性治理；五是輿論構建，在這樣的條件下， 國家和社會中逐漸形成了一個弘揚少數民族權益的輿論環境，從而進一步擴大了維護少數民族權益的社會影響。

如此一來，一個完整的維護少數民族權益取向的體制機制便逐漸構建起來和不斷豐富，并成為當代中國真正確立少數民族在國家和社會構成以及社會政治生活中地位的根本因素，不僅使少數民族在國家和社會政治生活中的地位得以全面凸顯和鞏固，還構建了一個根本區別于新中國成立前的狀況也與新中國成立后一個時期的狀況的民族關系結構。這樣一種以“平等團結互助和諧”加以描述的民族關系，實際的內涵就是少數民族地位全面確定后的民族關系結構， 蘊涵著少數民族得到實際利益后作為回報的積極結果， 既體現為民族團結的增強，也收獲了廣泛的好評。

在當代中國的民族問題治理中，此種取向的治理實施的時間最長，蘊涵的功能得到了充分的發揮，所產生的影響也十分廣泛和深刻，可以說是取得了巨大的成功。 這樣的成功從總體上看，一是全面消除了此前的民族關系中存在的各種突出問題，包括歷史上形成的問題的延續，以及此前民族發展中出現的問題，全面地理順了國內民族關系，尤其是提升了少數民族的地位，因而受到少數民族的廣泛歡迎；二是有效促進了少數民族和少數民族地區發展，不僅少數民族地區的經濟社會持續發展，并在一定程度上縮小了與發達地區差距，少數民族也在不斷地發展，從而使自身具有了新的屬性和面貌；三是在確立并突出了少數民族的地位和特殊性的基礎上，全面重構了國內民族關系的結構，并在少數民族得到迅速發展的基礎上達成了民族間的平等團結互助和諧，真正建立了一個新型的民族關系體系。

但是，作為一種完整體系的民族問題治理的體制機制的長期實施，也會導致一些值得注意的問題，這樣的問題有的已經浮出了水面，有的仍處于水面以下，但都值得認真反思：一是，隨著民族權利意識的增強和訴求的提升，民族關系中的張力逐漸突出，在特定情況下甚至會緊繃和剛性化， 博弈性因素和力量也在其中逐漸形成和顯現，在某些方面甚至還表現得比較突出；二是，從治理的實踐來看，民族關系中的狄德羅效應（13）日漸凸顯， 政策的邊際效用下降的問題逐漸突出，原先行之有效的政策和措施的功能漸次降低，以“給予—回報—紓困” 為作用機制的治理的效果逐漸減弱；三是，有的民族群體的民族意識仍在進一步走強，尤其是在權利意識增強的同時還逐步地實現了理論化、系統化，從而為民族關系的演變源源不斷地注入新的動能；四是，以滿足少數民族利益訴求為基本方式的治理， 會激發起少數民族更高的利益訴求， 圍繞民族權利而形成的具有博弈性質的矛盾逐漸增多， 從而使得民族問題的治理更加困難， 民族領域中的風險隱患更加突出；五是，民族關系中差異性與共同體的平衡被打破，民族關系中的異質性因素和力量逐步增強。

五、民族復興進程中塑造新型關系取向的治理

2010 年中國經濟總量居于全球第二位，在中國近代以來的歷史發展中具有劃時代的意義，其影響深刻而長遠。 一方面，這充分彰顯了改革開放推進的現代化所取得的巨大成就，給中國的未來發展帶來了新的和更大的可能性，并對中國與其他國家間的力量對比格局產生了重大影響；另一方面，這也促使整個國家發生了深刻、巨大而根本性的變化，完成了由傳統農業文明到現代工業文明的轉型， 并具備了朝著更高目標發展的基礎和條件。 在這樣的背景下，黨的十八大在提出了“中華民族偉大復興” 這一國家發展目標的文化性、歷史性和道義性表述（14）后，又在推進國家治理體系與治理能力現代化的決策中彰顯了通過有效治理來解決面臨問題的決心， 展現了創造人類文明新形態的宏大愿景， 從而將國家的治理與發展推進到一個全新的時代。

新時代的國家治理與發展的目標和部署的確立，不可避免地引發了對既有民族問題治理的反思。 誠然，此前尤其是改革開放進程中的民族問題治理，其基本取向、采取的方式和推進的進程皆有深刻的社會和政治根據，并在實踐中發揮了重要的作用，取得了巨大的成就，但民族問題治理必須服從和服務于國家治理的總體安排，隨著形勢的變化而進行調整，一成不變的國家治理和民族問題治理都不存在。 因此，基于民族復興的目標及由此而采取的全局性戰略部署而對現行民族問題治理進行全面的審視就必不可少。 一方面，此前的民族問題治理本身也暴露出了一些值得注意的問題，民族復興的目標、使命和進程使得對這樣的問題不能采取熟視無睹或聽之任之的態度，而必須對其進行理性的反思；另一方面，民族復興的目標，以及創造人類文明新形態的愿景，也將對既有的民族問題治理進行改進性調整，進而構建與之相適應的民族關系格局和民族問題治理方式的問題凸顯了出來。

此外，今天的民族問題已經具有了新的屬性和特點，也是謀劃和部署民族問題治理必須重視的一個重要因素。 新中國成立后甚至改革開放后的相當長一段時間內，民族問題治理所要應對的矛盾和沖突，基本上是在少數民族發展程度還比較低的情況下形成的。 在長期實施的民族問題治理及其取得實效的過程中，少數民族獲得了長足的發展，民族關系得到了全面的調整，今天的民族關系具有與此前狀況不完全相同的內涵和特征。 當前的民族問題治理所要應對的矛盾和沖突，就是在這樣的條件下形成的，蘊涵著強烈的民族權利訴求，實質上是少數民族日益增強的權利要求同現有體制無法有效滿足而形成的矛盾。在少數民族權利意識增強的條件下，這樣的矛盾還會進一步突出。 在民族關系和民族問題都發生了根本變化的情況下，繼續延續此前長期實施的維護少數民族權益取向的治理就會在適配度上出現問題，治理方式與治理對象缺少契合度的問題難以避免。 因此，適時采取新的治理方式才是符合邏輯的選擇并勢在必行。 習近平總書記在2021 年8 月舉行的中央民族工作會議上的講話中明確提出：“必須從中華民族偉大復興戰略高度把握新時代黨的民族工作的歷史方位，以實現中華民族偉大復興為出發點和落腳點，統籌謀劃和推進新時代黨的民族工作。 ”［4］

黨的十八大以來的情況表明，國家決策層已經對此做出了積極的回應，在民族問題治理上提出了一系列新的方針、原則、論斷和政策。 一是從中華民族或中華民族共同體的角度來論述和部署民族工作，為民族關系的調整確立了中華民族這個觀察和思考的基本點，并促成了民族理論論述上的重大調整；二是基于民族復興而謀劃民族問題治理，要求把民族問題治理與民族復興結合起來， 把民族問題治理建立在民族復興的基點上，并為民族復興創造有利條件；三是提出了鑄牢中華民族共同體意識這樣一個凸顯共同性的根本要求，并將其確定為民族工作的主線，為民族工作確定了新的基本遵循；四是通過“改進”民族工作的表述凸顯了對民族問題治理進行調整的必要性，要求按照增進共同性的原則改進民族問題治理，著力避免民族領域風險隱患；五是對民族工作的體制結構進行了調整， 明確由中央統戰部來直接領導民族工作， 中央統戰部副部長兼任國家民委主任，加強了黨對民族工作的領導，改變了1954 年后形成的國家民委主任由少數民族成員專任的傳統“慣例”（15），不再將國家民委主任的職位與少數民族身份綁定， 增添了民委推進鑄牢中華民族共同體意識的職能，把民委由辦理少數民族事務的機關轉型為協調民族關系的機關。

在這樣的條件下，尤其是國家決策層已經在頂層設計的層面提出了新的元理論、 元政策以后，如何使民族問題治理與國家治理的目標以及國家決策層的新要求保持一致，從而有利于或助推民族復興目標的實現，是擺在民族問題治理面前的重大議題。 首要的問題便是研究并回答是否要按現行的維護少數民族權益的取向而進行治理，或是否將維護少數民族利益取向的治理繼續下去。 可以肯定地說，現行的專門針對少數民族，以維護少數民族權益為基本取向的治理，不僅暴露出了一系列的問題，還與民族復興以及國家決策層提出的新的要求存在著不一致或不合拍，因此， 仍然原封不動地沿續這樣的治理就不可取了。如果繼續朝著強化組成中華民族的某個或某些成員利益和特殊性的方向來調整民族關系和處理民族問題，就會造成更多始料未及的問題。

那么，今天的民族問題治理應該確立什么樣的取向呢？ 此前經過長期的治理或調整而形成的民族關系，即現行的民族關系，盡管其間有一些值得反思的地方或存在的問題，仍然是今天謀劃民族問題治理的基本出發點。 今天的民族問題治理，必須從現有的民族關系的實際出發，根據文明轉型已經實現的現實，回應全面實現中華民族復興的強烈期待，按照鑄牢中華民族共同體意識的部署，以及增進中華民族共同體內各個民族共同性的要求，對在國內所有民族的互動中形成的整個民族關系進行漸進式的調整，并將少數民族的權利保障置于此過程中謀劃和實現，進而在中華民族的整體框架內塑造一種具有新的內涵和特點的新型民族關系，即中華民族大家庭內不同成員之間的關系。 這是一種以整體性或共同性為基本前提的要求，并與構建中華民族現代文明要求相適應的民族關系，民族間的平等團結互助和諧也在此框架下來塑造和論述，從而使民族問題治理由確定民族權益取向的治理轉向塑造新型民族關系的治理。

這樣一種塑造新型民族關系取向的治理，應該是一種涉及所有民族并對包括漢族在內的全部民族關系進行全面謀劃和調整的整體性治理。需要指出的是，當代中國的民族問題治理長期主要針對少數民族而實施，專門處理民族事務的機關——民族事務委員會——長期只處理與少數民族有關的問題，其所稱的民族事務治理也只涉及少數民族事務，因而在一定程度上形成了一種具有特定內涵的治理方式即針對性治理。 這樣的針對性治理無法承擔或完成塑造新型民族關系的使命， 至少是在這方面顯得力不從心或力有不逮。 因此，要構建并實施塑造新型民族關系的治理， 就必須促成民族問題治理由針對性治理轉向整體性治理。（16）

民族問題治理中關于治理取向、治理方式的根本性調整，必然要求對民族政策進行相應的調整。 此前的民族政策按照確定和維護少數民族權利的取向而制定， 過多地強調了民族的特殊性，這樣的政策不是一項或幾項，而是形成了一個完整的政策體系，并產生了相應的施行方式與之配套， 已經成為民族關系中差異性被持續強化的重要原因， 與民族復興和鑄牢中華民族共同體意識的部署， 以及朝著增進共同性的方向調整民族關系的要求形成了抵牾， 或者說存在著諸多的不適應，在一些范圍內甚至出現了“政策打架”。因此，在對現有的政策進行疏理的基礎上， 對不適應形勢發展和國家決策層在元理論、 元政策方面所作的新的論斷和部署的部分進行必要的調整， 構建一個體現鑄牢中華民族共同體意識要求的民族政策體系，才能有效發揮政策在治理中的作用。

將民族問題治理的取向確定于塑造民族關系，并將長期實施的針對性治理轉型為整體性治理，不可避免地提出對民族理論進行創新，進而構建與之相適應的理論論述的要求。 的確，中國語境中的“民族理論”具有獨特而豐富的內涵，并在民族問題治理中發揮著關鍵性的作用，在相當大程度上還具有塑造民族政策及其作用機制的功能。 然而，現行民族理論的主體或主要組成部分在改革開放的過程中形成，圍繞著少數民族權利而構建，從整體上看是以少數民族權益為主要內容理論。 這樣的民族理論自然與今天以塑造中華民族共同體內部的新型民族關系的要求存在差距，因此，通過理論創新而形成與之相適應的民族理論就成為必要的選擇。 這里的問題是，按照民族復興以及鑄牢中華民族共同體意識和增進共同性的要求，對民族理論的基本原則尤其是民族平等、民族團結原則等進行具有新的內涵和特征的論述，從而形成與民族復興和國家決策層提出的重大論斷相一致的理論論述。

六、結 論

隨著中華現代國家對王朝國家的取代和全面構建，國內民族問題的應對就被置于國家立場上謀劃并在國家治理的框架內運行，核心是運用國家權力應對民族關系中的各種矛盾和沖突。 對于這樣一種以現代國家的構建為前提，在現代國家的框架下進行，運用國家政權的力量，并遵循現代國家倫理的民族問題應對機制， 國家立場、國家框架、國家利益是其基本的支點，因而用“民族問題治理”來進行描述和分析十分必要，由此構建的民族問題應對方式的國家敘事，對于揭示其本質和規律以及對其進行準確認知和闡釋都是必不可少的。

中國的民族問題治理十分重要，具有特殊的對象、機制和演進規律，尤其是以具有獨特內涵和意義的民族政策為基本手段，但它畢竟屬于國家治理的組成部分，必須服從和服務于國家治理的要求和進程，并隨著國家治理的階段性特征而確定自己不同時期的治理取向。 相對于國家治理的發展進程來說，民族問題治理的演進與之構成了小邏輯與大邏輯的關系，民族問題治理的小邏輯服從國家治理的大邏輯。 因此，只有將民族問題治理置于國家治理的總體格局和發展進程中，才能對民族問題治理進行準確的論述，進而進行有效的謀劃。

民族問題治理表現為對民族關系中矛盾和沖突的應對， 但歸根到底是對民族關系進行調整。 放在一個較長的歷史階段來看，民族問題治理在有效地應對了具體問題，或在應對具體問題過程中取得了成效，最終都會導致民族關系的調整，從而使之具有新的特點和面貌，在此基礎上形成的民族問題必然與此前的狀況有所不同，甚至大相徑庭。 因此，民族問題治理本身也必須根據民族關系的變化以及民族問題的新的內涵和特點而進行調整，促成民族問題治理的發展。 民族問題治理并不是一成不變的，必須適時進行調整而實現與時俱進。

今天，中國的民族問題治理又到了一個需要調整的歷史時刻。 一方面，在改革開放推動的現代化取得巨大成就并導致國家所處的內部和外部狀況發生根本變化的條件下，國家決策層對國家治理和發展作出了更具雄心的規劃，從而對民族關系調整有了新的期待；另一方面，經過長期的民族問題治理，中國的民族關系已經發生了根本性變化，民族問題也有了新的內涵和特點。 因此，對民族問題治理進行調整和創新，進而塑造與民族復興和中華民族現代文明相適應的民族關系，從而將民族問題治理推進到新階段，就成為了必然的選擇。

（3）關于中華民族的現代構建，參見周平：《中華民族的現代構建及其意義》，《社會科學研究》2021 年第6 期。