人力資本視域下農村基層干部隊伍建設路徑研究
——基于廣西南寧的調查分析

謝強強，杜富海，陳燦龍

（南寧市社會科學院，廣西 南寧 530022）

黨的二十大報告提出建設“堪當民族復興重任的高素質干部隊伍”的要求，在全面推進鄉村振興的關鍵時期，農村基層干部肩負著帶領廣大農民進行農村政治建設、經濟建設、文化建設和社會建設的使命，是帶領廣大農民發展農村經濟，構建鄉村治理體系，實現鄉村振興的關鍵力量［1］，建設一支高素質農村基層干部隊伍的要求愈發迫切。人力資本理論中，包含團隊協作、思想道德、職業精神、創新精神等在內的非認知能力是其中的重要組成部分［2］。以下基于人力資本理論的視角，針對當前農村人力結構失衡、人才流失等突出問題，探討建設高素質農村基層干部隊伍的路徑，賦能鄉村振興。

一、農村基層干部隊伍建設的價值意蘊

農村基層干部隊伍建設是鄉村振興戰略得以有效實施的基本保障，是推動農村經濟社會發展的關鍵抓手。當前正值全面推進鄉村振興的關鍵時期，農村基層干部隊伍發揮著重要的作用，同時也面臨著新的機遇與挑戰，需要農村基層干部找準自身角色定位，強化隊伍建設，在推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中更好體現自身的價值和意義。農村基層干部隊伍建設的價值意蘊主要有如下幾個方面。

（一）有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果，大力推進鄉村振興

當前正處于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵階段，農村基層干部隊伍是新時代農村工作的中堅力量，是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的一線力量。加強農村基層干部隊伍建設，有利于提升農村基層干部隊伍的整體素質，鍛造鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的“生力軍”，補齊農村工作的短板弱項，全力守住脫貧攻堅勝利果實，加快農業農村現代化進程，為大力推進鄉村振興提供基本保障。

（二）有利于提高效能，高水平推進鄉村治理

近年來，各地不斷推進市域治理現代化建設，構建可持續發展的市域治理體系。鄉村治理是市域治理體系的一個重要內容，和諧穩定的鄉村環境是鄉村治理有序的充分體現，農村基層干部隊伍建設是維護鄉村和諧穩定、實現鄉村有序治理的關鍵抓手。加強農村基層干部隊伍建設，充分發揮農村基層干部隊伍在鄉村治理中的主導作用，帶領廣大農民群眾參與鄉村治理，探索鄉村治理的有效路徑，有利于將制度優勢轉化為治理效能，不斷提升鄉村治理的質量與水平，助推實現鄉村治理體系與治理能力現代化。

（三）有利于增進民生福祉，提升農民群眾幸福感

農村基層干部工作的宗旨在于滿足廣大農民群眾的根本利益，農村基層干部隊伍建設的完善與否直接影響廣大農民群眾的幸福體驗。加強農村基層干部隊伍建設，不斷密切與農民群眾的聯系，在工作中為農民群眾謀福利，有利于精準把握農民群眾的基本情況與迫切需求，全力解決農民群眾關注度高、社會覆蓋面廣、民生關聯度大的問題，為農民群眾提供和諧、穩定、有序的農村環境，持續增進民生福祉，充分滿足廣大農民群眾對美好生活的多樣化需要，進一步增強農民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、人力資本視域下農村基層干部隊伍建設的問題剖析——以廣西南寧為例

人力資本是指凝結在勞動者身上的知識、技能和體力等的總和，同物質資本相比，人力資本具有人身依附性和異能性兩大特性。其被視為一種“非物力資本”，是體現在人本身上的一種資本類型，是推動經濟社會發展的重要因素［3］。農村基層干部隊伍作為人力資源的一種，利用人力資本理論分析該群體的高質量發展問題具有可行性。課題組通過座談、函詢、實地走訪等方式收集了廣西南寧農村基層干部隊伍建設的相關數據，并以此深入剖析了當前農村基層干部隊伍建設存在的問題。

（一）“人力”年齡結構失衡，創新活力不足

近年來，由于城市化不斷發展，大量農村青壯年勞動力離開農村進入城市謀生，導致農村青壯年勞動力流失嚴重，在不少農村地區形成了以中老年人和婦女兒童為主的人口結構，農村基層干部隊伍結構也在青壯年勞動力流失的情況下呈現出老齡化的趨勢。以南寧為例，從2021年南寧市建制村黨組織換屆選舉工作情況來看，南寧市建制村黨組織成員共7264人，46歲至55歲2525人，56歲至59歲1119人，60歲及以上547人，46歲以上人員占總人數的57.70%，總體年齡偏大，“人力”年齡結構失衡（詳見圖1）①數據來源：根據南寧市民政局提供資料整理。。農村基層干部隊伍年齡結構老齡化不利于干部隊伍建設：一是不利于村級事務管理開展；二是容易導致農村基層干部隊伍在整體上缺少創新活力；三是農村基層干部隊伍呈現老齡化趨勢，干部隊伍建設的活力衰退，難以了解產業發展趨勢和適應農村經濟發展的形勢，自身模范帶頭作用沒有得到充分發揮，帶領群眾發展致富的作用不明顯。

圖1 南寧市建制村黨組織成員年齡結構圖

（二）專業不符，綜合素質有待提升

從農村基層干部整體來看，大多數農村基層干部的文化水平普遍不高。以南寧市建制村黨組織成員為例，全市建制村黨組織成員中，高中及中專、初中及以下學歷分別為4020人和1935人，占干部隊伍總人數的81.98%，大專、本科、研究生學歷人數占比僅為18.02%（詳見圖2）①數據來源：根據南寧市民政局提供資料整理。，與在鄉村振興背景下建設一支具有農村基層管理能力、了解市場經濟知識、掌握現代科技知識和法律規范的高素質干部隊伍具有一定差距。首先是部分農村干部綜合素質與鄉村振興戰略要求不匹配，由于受文化水平不高的限制，大多數農村干部并不具備處理復雜問題的能力，尤其是在開展鄉村振興工作時，缺少規劃性、延續性的科學工作方法。其次是部分農村干部對政策理解不深入，執行不到位，在理解上級政策文件時，一些農村基層干部出現曲解文件精神或者對文件內容理解不夠透徹的問題。

圖2 南寧市建制村黨組織成員學歷結構比例圖

（三）“人力資本”特殊，激勵機制有待完善

農村基層干部屬于比較特殊的“人力資本”類型，其所獲報酬被稱為補貼而非工資，從走訪調查情況來看，現階段南寧市農村基層干部所獲報酬普遍不高，激勵機制有待完善，干部干事創業的活力有待更好激活。一是農村基層干部的基本報酬不高，難以充分激勵農村基層干部的工作積極性；二是農村基層干部每月所獲得的基本報酬與實際的大量工作任務并不匹配；三是農村基層干部待遇差距較大，在日常工作中常常存在“工作同進退”“待遇差別大”的矛盾，導致農村基層干部隊伍之間出現工作任務難分配、工作積極性不強的問題；四是農村基層干部的社會保障不足，農村基層干部經常參與搶險救災等高危工作，缺少足夠的社會保障不利于農村基層干部隊伍穩定和激發干事創業活力。

（四）人才流失，后備儲備干部不足

在城市化迅速發展的時代背景下，由于農村工作和生活對大多數青年人來說缺乏足夠的吸引力，越來越多的青壯年勞動力離開農村進入城市尋找就業、創業機會，大量有能力、有見識、學歷高的農村勞動力進入城市工作生活，農村人才流失嚴重。一方面導致農村基層干部隊伍老齡化問題的加劇，降低農村基層干部隊伍整體活力，不利于農村基層一線干部隊伍發揮基層治理作用；另一方面部分返回農村創業工作的年輕人因工資待遇和農村治理工作復雜、艱巨等原因，在缺少有效激勵手段情況下，他們投身農村基層的治理工作的積極性相對不高，更愿意從事農業產業如家禽養殖、果樹種植等收入較高的工作。長期來看，這些都不利于農村基層干部隊伍接續發展，后備儲備干部不足。

（五）人力資本不均衡，隊伍管理機制不健全

從走訪和座談調查中可以看出，雖然相關政府職能部門的重視程度在逐漸提高，但對隊伍管理的機制還不健全，距離打造一支能夠服務好農村經濟社會發展的農村基層干部隊伍還有一定差距。此外，部分農村基層干部為民服務意識不強、部分干部干事創業熱情不高。一方面，部分農村基層干部沒有端正工作態度，對于自己的干部身份認識不足，沒有做到全心全意為人民服務，為本村的經濟發展服務；另一方面，農村基層干部隊伍的管理機制不夠健全，對村干部缺乏有效的約束力，因此在思想、工作壓力大等因素影響下，農村基層干部缺乏有效約束的問題相對突出。

三、人力資本視域下農村基層干部隊伍建設的路徑

新時代背景下，鄉村振興已是勢在必行。農村基層干部隊伍是全面推進鄉村振興的關鍵，更是鄉村振興高質量發展的保障。下文從人力資本理論視角出發，通過對農村基層干部隊伍建設問題的剖析，用“人力”與“資本”的內涵和特征進行解讀，探析了農村基層干部隊伍建設的有效路徑。

（一）強化教育培訓，提升農村基層干部隊伍能力素質

農村基層干部是影響農村經濟社會發展的一項重要因素，加強對該部分“人力”資源的發展與培訓有利于提升隊伍的能力素質。從農村基層干部的發展情況看，探索多元的培訓形式、豐富教育培訓內容、強化教育培訓管理可在一定程度上補償農村基層干部在干事創業中的不足。

1.探索多元培訓形式，全覆蓋農村基層干部。一是要強化常態化培訓方式，各級政府和相關部門應繼續強化年度培訓安排，做好年度培訓計劃，召集農村基層主要干部參加培訓，完成年度培訓任務。二是探索送教下鄉、“送教上門”，針對農村基層一線干部，由各級政府統籌，相關職能部門根據實際情況，在鎮級或村級組織培訓。例如通過“微課堂”送教下鄉，利用農村黨課、黨員固定黨日活動等機會，為農村基層干部培訓；還可以加強線上培訓，目前大多數村都實現了網絡覆蓋，具備線上培訓的基礎，各級政府和相關部門可采取線上共享的方式進行，覆蓋村級所有的干部和工作人員。

2.豐富教育培訓內容，提升農村基層干部綜合能力。一是要堅持理論與實踐相結合，綜合運用情景教學、案例分析、啟發引導等方式為村級干部輔導理論、解讀政策，廣泛組織村級干部到先進地區實地觀摩學習。二是在注重時政方針等理論培訓的同時，突出基層組織建設、村級事務管理、鄉村振興等業務知識的培訓，同時加強辦公自動化等方面的技能培訓，最大限度滿足農村基層干部的培訓需求，以此提升其綜合能力。三是要加強農村基層干部的針對性專項培訓。針對農村基層干部政策水平低、發展集體經濟辦法不多、計算機操作能力弱、法治觀念不強等問題，整合相關師資力量，結合當地經濟特色、社會管理特點、黨的惠農政策、改革發展熱點等，開發出一批特色教材，進行系列性、階段性的培訓。

3.強化教育培訓管理，提升教育培訓質效。一是結合農村工作實際構建農村基層干部培訓全鏈條體系，不光要增強理論培訓的針對性，也要加大實踐交流學習的實用性。二是把村級干部參與各項培訓的情況作為村級干部任期目標管理考核的重要依據，科學合理設定村級干部教育培訓機制，加大村級干部培訓覆蓋率。三是進一步加強對農村基層干部教育培訓的監督管理，培訓實施主體應嚴格按照相關要求組織開班和開展培訓，加強對參訓人員的管理，強化培訓紀律。

（二）優化隊伍結構，激發農村基層干部隊伍生機活力

農村基層干部作為農村經濟社會發展的一項特殊“資本”，要使其作用發揮最大化，不光要加強“人力”補償，更要健全“資本”，優化隊伍結構，激發農村基層干部作為人力資源的生機活力［4］。

1.加強本土后備干部培養，保障農村基層干部隊伍有效銜接。一是注重本土后備干部的培養，充分發揮他們了解鄉村、接近群眾、熟悉鄉村情況的經驗優勢，鼓勵他們繼續在鄉村振興一線干事創業。二是注重從“重民意、看實績、論本領”等方面選拔后備干部，同時也要注意后備干部的年齡、性別以及學歷層次等情況。三是加強培養，強化管理，著重培養愿意加入農村基層干部隊伍的人員。四是完善農村基層干部任用和退出機制，為村級后備干部提供上崗機會，在農村基層干部職數出現空缺時，及時按照程序推薦提名，鼓勵后備干部作為候選人參加競選，確保農村基層干部隊伍有效銜接。

2.加強外來駐村干部選派管理，豐富農村基層干部隊伍層次。一是堅持把優秀干部資源向鄉村振興一線傾斜，選優配強基層領導班子，主要包括優化鄉鎮黨委、政府領導班子和村“兩委”班子干部隊伍結構，注重一線練兵，錘煉干部基層工作本領。二是注重從回鄉大中專畢業生、致富能手、大學生村官、返鄉青年、退役軍人等各類優秀青年中培養選拔懂黨務、知政策、有頭腦、會技能的優秀人才充實農村基層干部隊伍，打造能力過硬的鄉村振興“帶頭人”“領頭雁”。三是重視選優派強“第一書記”“駐村工作隊”“到村任職選調生”等，完善常態化駐村工作機制，打造一支素質高、能力強、作風硬的農村基層鄉村振興人才隊伍。

3.探索創新農村“人才飛地”，引進“飛地人才”促活力。一方面，示范先行，打造學習典型，結合當前優化營商環境工作的推進，選擇環境較好、條件成熟的村作為試點，在各大高校、科研院所、發展靠前地區引進發展所需的人才，構建“工作生活在外地，創業貢獻在本地”的柔性用人模式。整合部門資源，構建“飛地人才信息庫”，并由上級政府部門整理匯總，為將來柔性引進人才做充分準備。另一方面，舉一反三，探索跨鎮跨村“人才飛地”，引進其他鎮、村的先進人才，特別是某個領域的專業人才，充實鎮、村的干部隊伍，激發農村基層干部隊伍活力，促進和帶動各項事業的發展。

（三）完善體制機制，增強農村基層干部隊伍內生動力

制度保障是“資本”中十分重要的組成部分，也是確?！叭肆Α辟Y源充沛的前提條件［3］。因此，相關部門要完善農村基層干部隊伍建設的體制機制，全方位確保農村基層干部在選拔任用、激勵關懷、考核評價等方面有所保障。

1.強化組織領導，層層壓實責任。一是要深刻把握全面加強黨對鄉村振興工作領導的戰略要求，嚴格落實“中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實”的工作機制，建立“五級書記抓鄉村振興”的責任體系，堅決扛起全面推進鄉村振興的政治責任，提高各級黨委、政府把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。二是要制定鄉村人才專項規劃，明確鄉村人才振興的總體要求、重點任務、政策措施，推動“三農”工作人才隊伍建設制度化、規范化、常態化。三是要充分發揮農村基層黨組織戰斗堡壘作用，選優配強村“兩委”班子特別是村黨支部書記，發揮農村黨支部組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的作用，激活農村黨組織的“神經末梢”，不斷增強農村基層黨組織的組織力、凝聚力和戰斗力。

2.完善農村基層干部選拔任用機制。一是優化干部選拔、任用條件。健全鼓勵優秀人才向農村基層一線流動的制度，探索完善針對農村基層干部的工資待遇傾斜政策，拓寬選用優秀年輕干部的渠道，擇優選拔年輕干部。二是拓寬和暢通選人渠道，切實選好配強農村基層干部隊伍。進一步拓寬干部選拔范圍，探索跨鎮跨村任職制度，創新推選機制，充分調動群眾參與選拔的積極性。三是建立健全人才儲備機制。堅持民主、公開、競爭、擇優的原則，培養和儲備德才兼備的后備干部，形成富有生機有活力的農村基層干部隊伍［5］。不斷完善鄉土人才發現機制，努力在基層發現鄉土人才，建立農村基層干部人才庫。

3.健全完善農村基層干部激勵關懷機制。一是要注重政治激勵保障，暢通村級干部晉升渠道。適當加大政策傾斜，加大從基層黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部和從優秀村級干部定向考錄公務員、招聘事業編制人員的力度，拓展基層干部成長空間。二是要注重經濟待遇保障，改革村級干部待遇保障機制和提升待遇水平［6］。探索打破定員全額補貼干部和定員半額補貼干部藩籬的有效機制，實現村級干部同工同酬。提升村級干部業績考核獎勵報酬標準，探索農村基層干部“基本報酬+績效獎勵+集體經濟發展創收獎勵”結構性報酬制度，提升農村基層干部職位吸引力。三是要加大對運轉經費保障的投入力度，完善農村基層干部臨時性工作補貼政策。

4.健全農村基層干部監督考核機制。一是完善干部監督考評機制。建立健全農村基層干部綜合性考核機制，注重工作過程考核與工作實效考核的結合、全面考核與專項考核的結合，干部自評、組織評定和群眾打分的結合，對農村基層干部進行全方位的考核評價。二是完善培養考核，規范村級干部隊伍管理。加強對新任職村級干部特別是年輕干部的培養，探索建立鎮領導包聯指導、鎮干部結對幫聯、后盾幫扶單位跟蹤培養和優秀農村干部幫帶機制。三是建立健全獎懲機制，激發隊伍活力。突出正向激勵，積極營造干事創業的良好環境。四是強化反向鞭策，健全干部監督管理制度體系。加大對“昏庸懶散拖”干部的組織調整力度，形成能上能下工作格局，對違反規定的干部及時給予通報批評或誡勉函詢，不斷增強其履職擔當的責任感、使命感。