進一步加強和完善現代金融監管

近日，中共中央國務院印發《黨和國家機構改革方案》，黨中央將組建中央金融委員會并設立辦公室，同時組建中央金融工作委員會。國務院層面不再保留國務院金融穩定發展委員會，將新組建國家金融監督管理總局，優化中國人民銀行職能，強化中國證監會職責，并統一歸口金融投資者保護職能等。未來，黨中央將加強對金融工作的集中統一領導，將以體制改革、機構調整和職能優化為突破，進一步加強和完善現代金融監管。

黨的二十大報告指出，要深化金融體制改革，加強和完善現代金融監管。近日，中共中央國務院印發《黨和國家機構改革方案》，其中，金融工作領導機制、金融監管體制、機構和職能調整是重中之重。為了更好地服務中國式現代化，我國應充分認識金融監管短板或不足，以體制改革、機構調整和職能優化為突破，積極主動發展與經濟高質量發展相適宜的現代金融體系和現代監管體系。

現代金融監管的內在要求

金融是現代經濟的血液，金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。確保金融體系平穩有序，有效發揮資源配置功能，以更高績效服務高質量發展，扎實推進中國式現代化是現代金融監管的總目標。在這一總目標引導下，現代金融監管在確保金融穩定，促進金融發展，高效保護消費者權益的過程中，要著力發揮金融體系交易促進、資金融通、風險管理、經濟調節以及內外鏈接等功能，金融體系服務實體經濟高質量發展才能得以落實。從政策目標達成的角度看，現代金融監管有三個基本任務。

一是確保金融穩定。金融監管的出發點是有效的金融風險管控和有效的消費者權益保護，通過法治、公平、透明的市場環境和統一、嚴格、適宜的監管規范，確保金融機構穩健經營，確保金融交易便利進行，確保金融市場平穩運行?，F代金融監管在保障金融穩定中，面臨的是一個風險演進和監管應對的博弈過程，監管系統最為核心的任務是要牢牢守住不發生系統性金融風險和全局性金融安全沖擊的底線。這要求現代金融監管有效統籌機構監管和功能監管，有效融合微觀監管和宏觀審慎，保障金融機構穩健、金融市場有效和金融系統穩定。

二是促進金融發展。金融監管的落腳點是金融發展更加穩健、金融創新更具活力、金融服務更有質效，能更好地服務高質量發展。金融系統本身就是管理和處置風險的部門，金融經濟風險無法完全消除，金融發展與金融監管是一個動態平衡和相互交織的過程。好的金融監管是一個發展友好型的政策體系，希望通過高質量發展來解決問題、緩釋風險、提升能賦。發展是執政興國的第一要務，金融需要繼續發揮要素功能、中介功能和市場功能。我國現代金融監管必定是要能夠促進金融進一步脫虛向實，更好促進金融體系穩健發展和金融功能高效發揮，實實在在為現代產業、科技創新、轉型與綠色發展和共同富裕等提供高質量服務。

三是強化消費者保護。金融在傳統的資金融通過程中，核心就是實現儲戶存款和企業貸款的信用轉換、期限轉換、收益轉換和風險轉換。在現代金融系統中，家庭或個人還可能同時扮演儲蓄者、借款人和消費者等多重角色。金融系統涉及數量眾多的儲蓄者或其他金融消費者，金融投資者或消費者權益保護是金融監管的基礎性工作。一個完善的金融監管體系必然是把金融消費者權益保護放在突出的位置。只有將金融消費者的權益保障好，資金融通中的“四個轉換”才能有效持續，資源配置功能才能充分凸顯?，F代金融監管要以法制為基礎、以透明度為突破口、以市場化懲罰機制為抓手，充分尊重金融消費者市場主體地位，有效保障金融消費者或投資者各項權益。

本輪改革前金融監管的短板弱項

2018年以來，重大金融風險攻堅戰取得階段性成果，金融監管體系改革發展成效顯著，系統性金融風險威脅有所緩釋，但是，從國家治理體系和治理能力現代化的標準看，從經濟高質量發展的要求看，本輪改革前，我國金融穩定、監管與發展機制等存在一些短板或弱項。

一是金融穩定治理體系有待完善。我國金融體系取得重大成績，金融改革和金融監管總體質效優良，當然，金融穩定和發展的治理存在繼續完善的空間。一者，金融工作的領導、決策與協調機制的順暢。黨中央對金融工作集中統一領導的力度有待進一步加強。金融系統黨的建設有待進一步深化。二者，金融穩定和發展改革的統籌。個別領域改革呈現的是部門視角而非系統視角，個別領域監管缺乏統一性和協調性，同時，個別監管舉措適宜度有進一步提升空間。

二是金融發展和金融監管的職能邊界有待進一步明晰。我國金融管理部門整體較好地統籌了金融發展與金融監管職能，使金融發展取得了舉世矚目的成就。當然，從進一步優化的角度看，個別金融管理部門在金融監管和金融發展職能的區分還可以進一步明晰。在考核指標上，在關注機構數量、融資規模、增長速度、服務對象等發展型量化指標的同時，可以進一步強化經營穩健、風險應對、機構處置和消費者保護等的監管型指標要求。特別是，在地方金融發展和監管的統籌上，雖然金融監管屬于中央事權的原則一直被強調，但是地方政府可能更加關注金融機構的引入、信貸、股票、債券等金融資源的獲取及其對地方經濟發展的支持作用，個別地方政府甚至通過多種方式迂回影響金融監管和金融資源配置，而金融風險及問題機構處置被認為是“負擔”。

三是金融消費者權益保護有待進一步加強。我國金融管理部門堅持以人為中心，金融消費者權益保護在過去幾年得到了加強和完善。當然，從制度機制完善的目標出發，以下幾個方面可以進一步加強。首先是專門的金融消費者保護法律?！断M者權益保護法》和其他金融相關法規對于金融消費者保護的針對性和可操作性可進一步增強。其次是不同部門消費者保護的協調機制可進一步統籌，尤其是要加強新興金融領域的消費者保護力度。再次是金融消費者糾紛解決的有效機制，特別是順暢化的法律保障機制須進一步完善。最后是個別地方或部門處置消費者維權的方式方法可進一步優化。

四是金融風險應對和處置機制亟待完善。由于內外風險因素疊加，特別是金融風險暴露滯后性，我國金融系統風險頻發、多發的態勢將延續一段時間，中小金融機構化險任務仍然較重。當前，我國個別金融風險應對和問題機構處置呈現出一定程度的短期化、應急化和行政化特征，亟待優化問題金融機構的長效處置機制。最后，應對金融風險政策的潛在影響或副作用應進行客觀科學的“后”評估，以優化風險應對政策和工具。這也要求我國提升金融風險應對和問題機構處置的科學化和統一化水平。

本輪改革對金融監管體系的改進

黨中央以問題為導向，致力于通過改革優化有效化解金融穩定和發展體制中的不足或問題。本輪改革對金融穩定和發展體制問題的改進主要體現在以下四個方面。

一是完善了金融工作領導機制。本次改革通過組建中央金融委員會，作為黨中央決策議事協調機構，加強黨中央對金融工作的集中統一領導。同時，設立中央金融委員會辦公室，作為中央金融委員會的辦事機構，不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構，且將國務院金融穩定發展委員會辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室。還有，組建中央金融工作委員會，作為黨中央派出機關，統一領導金融系統黨的建設。將中央和國家機關工作委員會的金融系統黨的建設職責劃入中央金融工作委員會。本次改革將金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推擠和督察落實等職責從國務院提高至黨中央層面，體現了黨中央對金融工作的重視以及對金融工作集中統一領導的加強。

二是構建了相對統一的金融監管體系。在治理主體上，通過國家金融監督管理總局作為相對統一的監管實施主體，來強化統一監管。新組建的金管總局，統一負責證券業之外的金融業監管，形成一定程度的統一監管系統，可緩解多頭監管、監管空白和監管灰色地帶等潛在風險。在監管舉措上，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管和持續監管，將所有監管手段進行“統一”。在監管業務上，本次改革將國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責統一至中國證監會，這是改變多年來我國債券市場相對“分割”的一大機制突破。在風險應對和處置上，金管總局將進一步加強統一的風險管理和防范處置，補齊體制機制短板，有效提升風險應對和機構處置的統籌能力與水平。

三是進一步統籌金融管理部門金融發展與金融監管職能，更加強調金融監管“純粹性”，更加突出金融管理部門的監管職能。本輪改革著力于通過強化金融穩定體制和組織架構，提升金融監管統一性和有效性。第一，剝離了人民銀行對金融控股公司的監管職能和消費者保護職能，使人民銀行更加專注于現代中央銀行制度建設。第二，本次改革繼續強化了金融監管中央事權，著重提升中央金融管理部門派出機構設施和力量配備，以提升金融監管權威性，著力優化金融資源配置質效。第三，在強化地方政府金融監管機構監管職責的同時，要求不再加掛金融工作局、金融辦公室牌子，著力弱化地方政府金融監督機構此前的金融發展職責。第四，本次改革還將中央金融管理部門的市場經營類機構剝離，也是致力于將政府與市場的界限劃分得更加清晰。這四個方面的調整優化讓金融監管系統變得更“純粹”，顯著強化了金融監管職能。

四是著重加強金融消費者和投資者權益保障。本輪改革將金融消費者或投資者保護提高到前所未有的高度進行統籌，中國人民銀行和中國證監會的消費者或投資者權益保護將統一歸口至新組建的國家金融監督管理總局。

加強和完善現代金融監管的建議

本次黨和國家機構改革方案中的金融監管舉措，基本有效回應了我國金融穩定治理體系中的突出問題，必將對未來我國金融穩定和發展提供良好的體制保障。當然，加強和完善現代金融監管是一個動態的過程，在扎實推進中國式現代化進程中，金融監管改革將進一步落實落細。

金融監管目標的回歸。黨和國家機構改革和職能調整的目標在于通過完善金融工作領導機制和金融監管組織架構，更好地發揮金融監管職能，更好地保護金融消費者和投資者，促進金融結構優化和金融功能發揮，以更“實”的金融發展來服務高質量發展。一行一局一會將以金融穩定和高質量發展為基本目標，以黨的建設為引領，以更完善的政策框架、機制和措施來提升政策執行有效性。未來金融監管改革與實施，要更加強調對企業、產業和經濟的服務功能，金融必須進一步回歸對經濟高質量發展的支撐。

金融發展與金融監管的權衡。金融監管和金融發展的目標權衡要系統、全面、均衡、有機交互，而不是非此即彼，要杜絕只盯監管、不管發展的認識誤區。金融監管改革的出發點是更好地管住風險、守住底線，其落腳點是更好地促進金融發展、發揮金融功能和服務實體經濟。一方面通過強監管、嚴監管來管住風險，另一方面通過資源配置效率提升和高質量發展來緩釋風險。在守住不發生系統性金融風險底線的同時，我國要致力于構建一個具有彈性、韌性和競爭力的現代金融體系和監管體系?，F代金融監管要適度容忍風險承擔，鼓勵創新，特別是要支持金融系統內部的技術創新、模式創新和國際競爭力提升。

防控系統性金融風險的再強調。第一，強化金融基礎設施建設，夯實金融穩定基礎。著重加強金融法律、監管規范、數據統計、風險應對和機構處置等“軟件”基礎設施建設，為金融風險防控提供制度保障。尤其需要著重強化金融數據治理體系和金融統計信息系統建設。第二，把牢監管標準，提升監管實效。以國家金融監督管理總局為依托，以常態監管和專項整治為支撐，綜合實施微觀監管和宏觀審慎，著力提升功能監管和行為監管，將所有實質金融屬性的業務和行為悉數納入監管范疇，并實施規范、統一、公平的監管標準。強化統一監管，著力消費者保護，把消費者權益保障放在更高的任務要求上。第三，緊盯兩個維度，防控重大風險威脅。在時間維度，以順周期效應和宏觀杠桿率為核心，注重防范流動性風險或系統性失能。在空間維度，以系統重要性、內在關聯性和國際外溢性為核心，防范資產負債關聯、市場預期逆轉和資產價格下跌螺旋甚至超調等風險。

統籌發展與金融安全。在開放條件下，金融安全是主權意義上的金融穩定，一方面，在內外市場交互過程中，金融系統平穩運行，功能有序發揮；另一方面，面對內外風險沖擊或威脅時，金融系統要具有足夠且有效的應對處置能力。在新發展格局中，金融發展與金融安全的統籌極其關鍵。一方面，要以更大開放促進金融高質量發展，以內外金融資源有序交互來強化貿易、投資和資本的內外關聯，以金融功能高效發揮來推進中國式現代化，形成國內國際雙循環相互促進的良好格局。另一方面，要以更加審慎有效的監管來防范風險和安全威脅，重點警惕外部宏觀政策外溢性和國際資本流動嬗變性及其對國內貨幣政策獨立性、匯率穩定和內外資產安全等的潛在威脅。

總之，我國金融系統要根據中國式現代化和高質量發展的需求，在黨中央統一集中領導下，立足新發展階段、新發展格局和新發展理念，整合要素資源、強調機制優化、抓住重點環節，以體制改革、機構調整和職能優化為突破，著力加強和完善現代金融監管，全面統籌金融監管與金融發展職能，有效防范化解系統性金融風險，以金融高質量發展扎實推進中國式現代化。

（鄭聯盛為中國社會科學院金融研究所研究員、金融風險與金融監管研究室主任。本文編輯/王茅）