濟南市“三線一單”劃定研究

薛林，李亞輝，譚曉哲，黃葉紅，張憲堯

（1.山東省濟南生態環境監測中心，濟南 250101；2.濟南市生態環境局，濟南 250099；3.濟南市土地征收和綜合整治服務中心，濟南 250099）

濟南市是黃河下游城市群的核心，在黃河流域生態環境保護和高質量發展的國家戰略中占據非常重要的地位[1，2]。編制“三線一單”是濟南市推進生態環境保護精細化管理、強化國土空間環境管控的關鍵措施，同時也是濟南市加快新舊動能轉換、建設“大強美富通”現代化國際大都市的必要支撐。

1 濟南市環境現狀及重點問題趨勢分析

1.1 生態環境優良，生態空間擠壓現象時有發生

濟南市山、泉、湖、河、城特色鮮明，是具有國際美譽度的生態文化名城。濟南市南部為泰山山地，北部為黃河平原，地勢南高北低。境內泉水眾多，素有“天下泉城”“世界泉水之都”的美譽，具備“山、泉、湖、河、城”獨特風貌[2]。濟南市有十大泉群，是天然巖溶泉水博物館，大明湖為世界最大的泉水湖。省級及以上自然保護區2 個、風景名勝區5 個、濕地公園15 個、森林公園12 個、地質公園7 個，森林覆蓋率達到25.38%，高于全國平均水平2.4 個百分點，高于山東省平均水平7.5 個百分點。濟南市自然資源獨特的“山、泉、湖、河、城”一體的格局初步形成。但也存在生態用地占用明顯，生態空間受到擠壓的情況。近十年，濟南市城鎮面積以約年均2%的速度增加，農田、草地生態系統面積減少，森林生態系統面積呈震蕩變化態勢。濟南市南部山區生態環境脆弱敏感，近年來受建設開發影響，泉水滲透帶、泉水補給區侵占明顯。濟南市區的中井、下井、孟家等回遷片區，分水嶺、漿水泉等地區的新建社區，長清區城市建成區南部已逾越城市發展的“南控紅線”，影響水源涵養和地下水補給功能。以東、西巨野河為軸的中心城區東部生態隔離帶的緩沖、屏障功能受到較大影響，西巨野河沿岸已有多處被新建社區侵占。

1.2 布局性環境問題凸顯，影響環境質量改善效果

經濟產業布局與環境格局錯位，不利于大氣環境質量改善[3，4]。在全國尺度上，濟南市屬于空氣資源稀少區域，風速由南向北遞減，北部平原擴散能力較弱。市區受黃河河谷和泰山山谷等淺碟狀地形影響，流經市區氣壓風速逐漸減弱，常年形成靜風小風中心，先天擴散不足。尤其是在采暖期以下沉氣流為主，冬季逆溫層長期存在，不利于污染物垂直擴散。煉油、化工等重污染企業或工業園區布局于市區靜風、小風高發、東部上風向等區域，也加重了污染態勢。同時，東部、南部擴散條件較差的章丘區、歷城區和平陰縣大氣主要污染物排放量較大，而且以工業污染排放為主，全市工業廢氣排放、低績效排放呈現向東部歷城區、章丘區及南部平陰縣轉移的態勢。此外，萊蕪區和鋼城區的鋼鐵、制造行業布局密集，每平方公里耗煤0.83 萬噸，是全市平均水平的2.4 倍左右。城市開發建設強度加大，泉水開發與保護的矛盾突出。地下水及泉群水質良好，但受汛期面源污染影響，地下水環境質量不容樂觀。隨著城市規模的向南擴展不可避免地占用了大量耕地、林地和其他自然狀態的土地，導致上游水土流失、水源涵養能力下降，加之下游人口和城市規模的不斷擴大以及地下水資源的超采等原因，泉水開發與保護的矛盾凸顯。

1.3 結構性環境壓力依然并將長期存在，新舊動能轉換任務重

近年來，濟南市大力推進產業結構調整，產業結構升級改造成效顯著。但全市依然以重工業為主，輕重工業比例約為2∶8。2018 年，規模以上輕工業增加值增長5.6%，低于重工業2 個百分點，雖然鋼鐵工業產品產量大幅下降，但原油加工量、化學農藥原藥和初級形態塑料產量分別增長21%、17.3%和6.3%，重化工業發展趨勢得以扭轉，但工業發展模式尚未根本轉變[3，4]。在能源結構方面，2015 年濟南市能源構成為：煤炭消費比重71.95%、石油消費比重22.23%、天然氣消費比重3.71%、新能源和再生能源消費比重1.25%、其他能源消費比重0.86%，全市能源結構仍以煤炭消費為主。因此，在未來一段時間內結構性環境問題仍將對生態環境造成一定的壓力，新舊動能轉換負重前行。

2 生態保護紅線及生態分區管控

2.1 生態保護紅線劃定

根據《生態保護紅線劃定指南》，濟南市劃定生態保護紅線總面積為1223.73km2，占濟南市國土面積的11.95%，包含國家級和省級禁止開發區、黃河、南水北調東線工程調水干線、重要河流、國家一級公益林、泰山山水林田湖生態保護修復工程試點涉及區域、重點滲漏帶等。

2.2 一般生態空間劃定

濟南市一般生態空間面積為882.11km2，約占全市總面積的8.61%，包括張夏—崮山華北寒武系標準剖面省級地質遺跡自然保護區、章丘國家森林公園、萊蕪華山國家森林公園、萊蕪雪野風景名勝區、大明湖風景名勝區、千佛山風景名勝區等自然保護地，南部山區等山體，繡源河、浪溪河、瀛汶河、牟汶河等重要河流，玉清湖水庫、鵲山水庫、東湖水庫、錦繡川水庫、大冶水庫、喬店水庫等飲用水水源地保護區，臥虎山、獅子山、圍子山等山體保護控制線以及具有重要生態服務功能的林地和草地等。

2.3 生態分區管控要求

生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，嚴禁任意改變用途，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。禁止新增建設占用生態保護紅線，確因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等無法避讓的，由省級人民政府組織論證，提出調整方案，報經國務院批準。生態保護紅線內的原有居住用地和其他建設用地，不得隨意擴建和改建。禁止農業開發占用生態保護紅線內的生態空間，生態保護紅線內已有的農業用地，逐步退出，恢復生態用途。生態保護紅線外的一般生態空間，原則上屬于禁止開發區的按照禁止開發區域的要求進行管理，其他區域按限制開發區域的要求進行管理。據空間規劃確定的開發強度，提出城鄉建設、工農業生產、礦產開發、旅游康體等活動的規模、強度、布局和環境保護等方面的要求。嚴格控制新增建設占用一般生態空間。

3 環境質量底線及分區管控

3.1 大氣環境治理底線及分區管控

濟南市大氣環境質量底線目標為：預期到2025 年，全市PM2.5年均濃度達到44μg/m3，城市優良天數比例達到68%；預期到2035 年，全市PM2.5年均濃度達到35μg/m3，城市優良天數比例達到80%。

基于大氣環境脆弱性、敏感性、重要性評價結果，考慮大氣污染傳輸規律和城市用地特征，結合濟南市大氣環境質量狀況與污染排放特征，將濟南市劃分為大氣環境優先保護區、大氣環境重點管理區、大氣環境一般管理區。大氣環境優先保護區面積為502.40km2，區內禁止新建、改擴建大氣污染物的工業企業，已建項目制定逐步退出方案；大氣環境重點管制區面積為5235.68km2，限制大規模排放大氣污染物的項目建設布局；大氣環境一般管制區面積為5008.32km2，開展重點行業秋冬季錯峰生產，強化秸稈和氨排放管控，治理“小散亂污”企業，完善環境監測監控網格，建立健全監測預警體系。

3.2 水環境質量底線及分區管控

在確定流域控制單位的基礎上，銜接水環境功能區劃、地表水匯水范圍、市控及以上地表水監測斷面分布，以鎮（街道）為最小行政單位的水環境控制單位，全市共有83 個水環境控制單元[4]。預期到2025年，全市城市建成區全面消除黑臭水體，省控重點河流水質全面到達功能區劃要求，市控河流水質達標率穩步提高，飲用水水源地水質全面達到Ⅲ類，地下水水質進一步改善。

水環境優先保護區主要包括飲用水水源地保護區和水源涵養區，總面積為2349.80km2；水環境重點管控區主要包括工業源重點管控區、城鎮生活源重點管控區和農業面源重點管控區，面積為1426.18km2；水環境一般管控區面積為4512.29km2。

3.3 土壤環境風險防控底線及分區管控

嚴格執行《土壤污染防治行動計劃》要求，預期到2025 年，全市受污染耕地安全利用率達到92%以上，污染地塊安全利用率達到92%以上。

農用地優先保護區主要為永久基本農田區，總面積為3554.07km2；建設用地污染風險重點管控區主要包括污染地塊、疑似污染地塊、土壤詳查已確定的高關注度企業地塊以及土壤環境重點監管地塊，面積為4.31km2；土壤環境一般管控區為農用地優先保護區及建設用地污染風險重點管控區以外的區域。

4 資源利用上線及自然資源開發分區管控

4.1 煤炭資源利用上線及分區管控

煤炭消耗總量：嚴格控制耗煤項目審批管理，控制煤炭增量消費，2020 年控制在3485 萬噸以內，對未實行煤炭消費減量替代的耗煤項目一律不予審批、核準、備案，從源頭上控制煤炭增量消費。

高污染燃料禁燃區面積為1832.29km2，區內禁止現場銷售、燃用高污染燃料，不得新建、改建和擴建燃用高污染燃料的各類排煙設施，已建成的應限期淘汰或改用電、天然氣等清潔能源。

4.2 水資源利用上線及分區管控

梳理用水總量、灌溉水有效利用系數等水資源開發利用管理要求，2025 年濟南市用水總量控制目標為21.88 億m3；2035 年濟南市用水總量控制目標為23.22 億m3，農田灌溉有效利用系數不低于0.65。銜接濟南市十大泉群、泉水保護規劃、保泉四線規劃等相關資料，核定泉水出露點、重點滲透帶、直接補給區、間接補給區、一般補給區等。

4.3 土地資源利用上線及分區管控

銜接土地資源開發利用總量及強度的管控要求，合理布局土地利用類型及土地利用方式，濟南市耕地保有量不低于6 362 992 畝，基本農田保護面積不低于5 331 065 畝，城鄉建設用地規?？刂圃?12 999.33 公頃以內，新增建設用地規?？刂圃?1 674.01 公頃以內，人均城鎮工礦用地控制在138平方米/人。

4.4 岸線生態環境分區管控

濟南市的岸線主要為小清河、徒駭河、德惠新河及大汶河等4 條河流的岸線。上述4 條河流的岸線保護區以及省級及以上濕地公園為江河湖岸線優先保護區，岸線的開發利用區為江河湖岸線重點管控區，其他的岸線區段為一般管控區。

5 環境管控單元及分類管控

5.1 環境管控單元劃定及分類方案

按照“瞄準功能定位—解決重點問題—質量目標約束—生態環境要素支撐—環境管控單元表達”的整體思路，以水環境管控分類作為基準圖層，將一般生態空間、大氣環境管控分區、土壤環境風險防控分區、資源開發分區管控與規劃城鎮建設區、工業區、鎮（街道）行政區劃圖層進行疊加，采用逐級聚類的方法，以一定的閾值，結合生態環境主導功能和主要生態環境問題，確定綜合管控單元屬性，共計劃定環境管控單元104 個。其中，優先保護單元24 個，優先保護以長清區和南部山區為主的水源涵養和土壤生態功能區，保持泉水持續噴涌，維護魯中山區生態屏障。重點管控單元68 個，重點解決中心城區大氣格局性污染、改善小清河水環境、強化農業面源污染防治、破解經濟產業布局與環境格局錯位等問題。

5.2 管控單元清單編制

中東部人居環境保障區主要包括市內中心四區及歷城區、章丘區及新舊動能轉換先行區，該區域為水環境生活源重點管控區、大氣受體/布局敏感區、弱擴散與高污染燃料禁燃區，主要環境問題是城市生活污水直排、污水處理能力不足導致地表水環境治理超標及餐飲油煙、道路移動源和采暖燃煤鍋爐導致大氣環境治理超標；東部發展區域以歷城北部和章丘北部區域為主，該區域主要為水環境工業重點管控區、大氣環境弱擴散區與高污染燃料禁燃區，區域內城鎮化程度相對較高，工業企業聚集特征明顯，早期的產業布局不合理、“散亂污”問題較為突出，并且存在歷史遺留的水、土壤等環境問題；新舊動能轉換先行區以大橋鎮、孫耿鎮、太平鎮等區域為主，是濟南未來新能源材料、新一代信息技術、智能制造等特色戰略性產業聚集地；南部山區生態過渡帶，是濟南市泉水重點滲漏帶、地下水補給區，禁止新建、改建、擴建影響地下水滲漏的建設項目；西南部農業環境保護區，主要以水環境農業源重點管控區、大氣環境高排放區為主，落實畜禽養殖禁養區和限養區制度，開展農業生活源污染治理，建成分散式和集中式結合污水處理體系；萊蕪東南產業基地實行整體環境管控，將利用區位優勢、優化產業結構，打造成在省內乃至全國具備競爭力的精品鋼材生產基地。

6 結語

在深入系統分析環境經濟形勢的基礎上，著眼于中長期環境質量改善，并最終形成一套系統性的城市環境空間管控體系，對于濟南市破解經濟發展與環境保護的矛盾、科學優化城市空間布局、推進新舊動能轉換發展、推進生態文明建設具有重要意義。