剛柔并濟:美國環境行政罰款制度的研析與啟示

鄭文樂

(寧波大學 法學院,浙江 寧波315211)

1 環境行政罰款制度的概覽

對于一種制度的完善和思考,離不開對法律概念、特點、功能等基礎理論的明晰。只有這樣,方能在較為一貫的風格和清晰的內容上進行探討和議論,以實現研究的目的。

1.1 概念厘定

作為行政處罰方式之一的行政罰款,指的是行政處罰主體依法針對違法當事人強制其承擔一定數額的金錢給付義務的一種懲戒性行為。而環境行政罰款,則系行政罰款在環境行政治理領域的具體適用形式,具體指環境行政主管部門依法強令環境違法相對人向國家繳納一定數額金錢的行政處罰方式,是行政罰款項下的子概念[1]。環境行政罰款在設定、規范、適用等過程中所形成的一系列標準和機制,共同構成了環境行政罰款制度的主要內容。

1.2 特點分析

環境行政罰款是中國環境保護領域中適用范圍最廣、運用頻率最高、使用情況最多的一種行政處罰手段,在環境治理中發揮著舉足輕重的作用。其特點突出表現在以下3個方面:其一,較強的專業性。與傳統行政法律規范不同的是,調整環境行政罰款的行政法律規范不僅談及公共利益、公共安全、公共秩序等一般性抽象概念,還涉及大量關于環境科學、環境評價、環境技術等專業性概念,例如《中華人民共和國水法》第三十二條規定的“納污能力”“排污總量”等[2];其二,裁量的技術性。環境行政罰款在最終作出之前,往往需要由環境執法人員依據專門知識,并借助專門設備進行技術性操作,結合環境違法事實和證據進行審查認定,最后才能確定環境罰款的具體數額[3];其三,利益的平衡性。在行政法律規范中,行政主體在行使自由裁量權時,需要平衡公共利益與個體利益。因而在環境治理領域,也需平衡公共環境利益與社會經濟效益之間的利益。例如針對民眾對美好生活環境的需求與企業單位生產社會供給之間的利益矛盾,環境行政罰款的制度運用也就成為維護該組利益平衡的手段之一[4]。

1.3 功能解構

首先,在違法行為發生前,環境罰款制度就已具備預防功能。在這方面,又可以分為特殊預防和一般預防。前者主要是針對已經被處罰的違法者再度做出環境違法行為而言的;后者則是教育社會一般公眾以及威懾潛在違法者,從而規范自身行為以形成的一種法律價值導向和違法沖動抑制機制。其次,在違法行為發生后,懲罰和救濟就成為該制度的主要功能。一方面,通過環境行政罰款對違法者進行財產剝奪,使其深切地體悟到經濟損失所帶來的否定性評價和精神痛苦,從而抑制環境違法行為的發生和惡化。相較于其他處罰手段而言,環境行政罰款能夠更為直接有效地觸及違法者的利益[4]。另一方面,環境行政罰款在對環境違法者的懲罰的同時,就意味著對環境公共利益的維護,還能從違法者所繳獲的環境罰款用以修復和彌補環境損害,這也是環境行政罰款作為公共財政的一部分之任務使然。

2 美國環境行政罰款制度的廓清

對美國環境行政罰款制度進行檢視,有助于明確該項制度的法治定位與理論功能,從而推動國內該項制度的創設和執行方面的完善。

2.1 背景流變

40余年前的美國正自我陶醉于二戰后發達工業所帶來的巨大便利之中,其國內環境卻在嚴重惡化,同時也與美國民眾生活質量追求相背道而馳[5]。面對國內頻發的環境違法行為,美國建立起了剛柔并濟的環境行政治理體制。具體而言,美國環境保護局為了加強環境執法以有效應對環境污染的現實問題,制定了環境行政處罰政策,并配以具體指南和規則,在這其中也包括了環境行政罰款政策。經過多年的法治發展,美國形成了較為完備的環境法律體系,已經走在世界前列,這也是其值得引以為鑒的主要原因。同時需要說明的是,因為美國是一個聯邦制國家,故而在環境行政罰款制度的立法體制上,除了美國聯邦政府在制定統領各州的上位法,還有各州政府根據本州的具體情況并遵循公平公正的原則所制定的各州環境法律法規,此乃環境立法的美式特色。

2.2 內容解構

2.2.1 強力規制:制度的本質呈現

在法律規制上,既有聯邦層面的立法,如《聯邦大氣污染控制法》,也有各州層面的立法,如《密歇根州環境保護法》;既有政策性法律如《國家環境政策法》,也有技術性法律如《清潔水法》,更有責任性法律和風險評估性法律,總體呈現出龐雜且完善的特點。在各部單行法律中,皆對環境行政罰款進行了明確規定。宏觀來看,美國的環境行政罰款力度極大,罰款數額通常是天文數字,其試圖以較高的違法成本來減少違法行為的發生。在環境行政罰款數額的計算上,美國采取的是按日計罰制,其顯著特點是以動態方式來規定環境行政罰款數額,具體表現為違法時間越長則款額越大[6]。

微以觀之,即便美國的環境行政罰款額度較高,具有較強的威懾能力,但也并非完全沒有限制空間。首先,在額度限制上,美國有著極其嚴格的法律規定。例如根據美國法律規定,環境行政罰款數額一定不低于因環境違法而產生的主要經濟利益,對于環境嚴重違法行為則處以每日不高于2.75萬美元的環境行政罰款,并課以取消經營許可證的行政處罰;涉嫌更為嚴重的環境違法行為,則啟動刑事處罰程序,包括最高限額100萬美元的行使罰金或是15年以內的有期徒刑[7]。其次,在裁量因素上,1970年頒布的《清潔空氣法》中就規定了處以環境行政罰款時,需要考慮違法行為的具體情節、過往犯罪記錄、致損后果危害程度、行為人主觀態度和賠償能力、社會評價、同類行為處罰情況等眾多裁量因素[8]。在這方面,法律賦予環保局以一定的裁量權和協商權,其可以根據前述因素在20%的范圍內酌情調整罰款數額。同時環保局為了減少訴訟,還會與違法者進行罰款協商,如果協商不成則會按照最高罰款額提起訴訟,但在違法者越早繳納罰款或已經采取補救措施的情況下,環境罰款的金額也會減少[9]。此外,執法機構可以根據違法者的違法所得和守法成本之間的差額確定行政罰款,這有利于克服單次罰款數額畸低的問題。而在環境罰款的流向上,主要是先將罰款歸于國庫,再由國庫以批準環保局預算的形式將該筆款項用于環境執法和專項整治等環境行政治理工作,頗有取用歸一的意味。

2.2.2 柔性引導:制度的配套保障

其一,在執法模式上。從20世紀80年代開始,美國境內對抗式環境行政執法的弊端逐漸凸顯,為此政府開始尋求政策轉變。1996年國會通過了《小型商業行政執法公正性法案》,其中要求執法機構對小型商業企業的輕微環境違法行為予以寬容對待,轉而以教育和激勵促進環境守法,由此確立了合作式環境執法模式[10]。在此種模式下,嚴厲的環境罰款措施將會同一些促進守法的項目配套實施,以此來鼓勵公民、企業或組織自愿主動地遵守法律,例如行政獎勵、守法教育、技術援助、資金補助等,在強制懲罰的同時又兼顧柔性指引,整體性地提高了環境行政治理的接受程度。

其二,在啟動方式上。公眾參與在美國環境執法中無處不在,其將公眾依據美國法律所享有的環境治理信息知情權、參與權和司法救濟權進行整合,明確了公眾享有環境聽證、環境決策乃至公民訴訟等逐項權利。在美國,公眾參與作為一項憲法性權利,既有如聯邦層面的《清潔水法》第101(e)條或《資源保護和恢復法案》第7004(b)(1)條等規定提供的中央支撐,也有各州層面的如得克薩斯州《公民參與法案》等規定提供的地方性支持。以公民訴訟為例,在公民訴訟的環境法治請求主要包括3個方面:第一,請求法院針對被告的環境違法行為簽發禁令,臨時和永久均不受限;第二,請求法院對被告處以罰款;第三,請求法院判令由被告承擔本案的訴訟費、律師費、證人費用等[11]。因此,相應地,在具體案件的審理過程中,法院應當就是否給予臨時或永久性禁令、是否處以環境行政罰款以及費用成本如何分配承擔等問題進行審判活動。值得注意的是,無論是禁令救濟還是行政罰款,在中國境內均為國家機關專項權力,而非如美國一般由公眾所牽,因而在這一點上的借鑒應當是有限的[12]。

2.3 內核剖析

2.3.1 責任層面:公共信托理論的環境實踐

根據公共信托理論,國家資源是全體社會成員以集體的名義委托國家或政府進行管理。需要注意的是,這里的全體社會成員既包括當代人,也包括未來人。因此,也可以理解為當代人受后代人的委托對包括環境資源在內的國民資源進行開發、管理、利用、收益,由此亦相應地產生了不得濫用而需合理看護之義務,否則將會損害當代人乃至后代人的環境權益[13]。據此,從法律法規的強力規制來看,美國環境行政罰款制度是出于國家環境行政管理和建設的需要,但這同時也是全體社會成員賦予國家的責任所在,只不過是以法律手段的樣貌加以調節和實現的;從柔性引導和促進機制來看,生態環境資源作為全體社會成員所有的共同財產,故在具體治理工作中少不了社會協同合作與社會公眾參與,我們可以看到的是,美國環境行政罰款制度也因公民訴訟的實踐存在而增添了社會公共性,而非僅具行政專屬性。

2.3.2 處罰層面:理性的經濟人理論之延伸

根據經濟學理論,任何從事經濟活動的個體或單位都是“理性的經濟人”,由此可以得出經濟人所具有的兩大屬性特征:一是自利,二是理性。與中國傳統先哲所提出的“人之初,性本善”之性善論的觀點不同,理性經濟人理論更加注重自身利益最大化的追求,但也必須受到國家法律和社會道德的雙重約束[14]。遵守法律還是違反法律,是經濟人經過權衡后做出的抉擇,當然違法行為必然受到制裁。同經濟行為一樣,環境治理也需要衡平執法收益與成本,要求理性經濟人轉換為理性生態人。美國所實施的嚴厲性環境行政罰款制度,即是對自利大于理性的生態人所作出的否定性評價,通過巨額環境行政罰款來督促和加強“生態理性”,以期實現更為有效的環境治理。

2.3.3 評價層面:環境正義理論的價值向度

從環境正義理論的視角來看,美國環境行政罰款制度的價值意涵共有四重。第一,分配正義,即載秉持社會公平正義的價值取向上,對環境利益與負擔進行分配。第二,參與正義,美國聯邦層面或各州層面關于社會公眾可參與到環境行政罰款制度的建章立制、規則細化、額度探討等問題,這是考慮到正義的實現條件包括社會公眾有權參與、審議和決策,亦是參與正義。第三,承認正義,美國通過讓環保局與違法者進行罰款金額協商,以協議方式減少訴訟,這就使得所有環境參與者予以同等尊重,以正義精神認可并保障規則共識。第四,能力正義,美國環境法律鼓勵公民訴訟以提高環境執法效率的同時,亦鍛煉提高了公民自身推理、表達、演繹等能力,以順利實現環境權益并推進環境罰款等諸項制度的貫徹落實[15]。

3 中國環境行政罰款制度存在的問題

在環境治理中,環境罰款成為一項常用的法定規制手段。這種懲戒措施在實施過程中,在柔度和剛性上存在則柔度不足而剛性有余的問題,試分析如下。

3.1 柔性不足:罰教結合存在偏差

環境罰款不僅要對違法行為人予以經濟制裁,更要通過執法部門的宣傳教育,督促相對人增強法治觀念。但當前,在環境罰款的柔性執法端--教育實施方面,主要存在兩種錯誤傾向。

第一,直接忽視。處罰與教育相結合是環境罰款的實施準則之一,即應當將鼓勵、批評、引導等柔性教育手段與剛性規定有機結合起來。這不僅是《行政處罰法》第6條的明文規定,亦是中國多部環保法律法規的重要原則。因此,只罰不教或有教無罰,都不符合處罰與教育相結合的要求。其設置的目的在于剛柔并濟中追求行政處罰的良好效果。但當前,仍有部分執法人員存在一罰了之、以罰代教的觀念,在他們看來,環境罰款就足矣而無需教育,僅需通過一定數額的財產罰,就可以達到環境治理的行政目的。

第二,錯誤割裂。事實上,有部分執法人員看到了處罰和教育并存的規定,但是認為罰款和教育是兩項獨立工作,它們之間并無必然關聯。這種錯誤理解致使其在實際工作中僅將環境罰款作為本職工作,而將教育排除在外不予實施[16]。特別是在2015年,中國在借鑒域外立法經驗的基礎上引入按日處罰制度,在法律導向的影響下令更多環境行政執法人員在履職過程中偏向處罰階段而非教育階段。作為環境執法者,其未盡到其所負有的教育職責而一味地科以處罰,不僅是對處罰與教育相結合這項基本原則的違背,還可能激化受罰者與行政主體之間的矛盾糾紛,損害行政執法公信力的同時,又加劇了社會公眾的不解。

3.2 剛性有余:罰款裁量自由過大

處罰裁量的存在和設置,提醒著處罰執法者要注意掌握火候、把握分寸,防止“過”與“不及”問題的產生。但是,在環境執法過程中仍然存在著裁量自由過大的問題,致使處罰的剛性得到肆意蔓延的空間。

首先,在宏觀層面上,中國《環境保護法》本就未對環境行政罰款數額進行具體明確,而是將該項任務轉送至各單行法[17]。例如,《森林法》第76條規定處盜伐林木的,價值五倍以上十倍以下的罰款;而《固體廢物污染環境防治法》第115條規定經中國過境轉移危險廢物的,由海關責令退運該危險廢物,處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。不同的規定使得執法主體在確定罰款數額時享有較大的自由裁量權,跨度較大的額度空間在增強靈活便利的同時,也給過罰相當帶來了挑戰。其次,在微觀層面上,僅一部《水污染防治法》中就規定了一萬元以上十萬元以下、五萬元以上五十萬元以下、十萬元以上五十萬元以下等多種不同罰款幅度,其差距有幾倍到幾十倍之多。又如《上海市綠化條例》亦存在兩千元至兩萬元的罰款、以及綠化補償標準三至五倍、五至十倍等變化幅度,在確定違法者的罰款數額時,基本完全依靠自由裁量。環境罰款裁量自由強而限制弱的情況,一方面可能對違法者從環境執法嚴格區域遷往環境執法寬松區域,而繼續實施環境違法行為產生誘導作用,另一方面也可能為執法者進行權力尋租,進而作出失職瀆職行為提供溫床。因此,這對于日益嚴峻的環境問題而言絕非益事[18]。

4 美國環境行政罰款制度的借鑒呈現

通過域內環境行政罰款制度的差異分析,解析出該項制度在域內運行存在的癥結,從而有針對性地汲取域外法治實踐經驗,以期為該項制度的優化提供更為切實可行的參考思路。

4.1 強化處罰與教育相結合的原則

僅憑借剛性的環境罰款而不對環境違法者進行批評教育,難以取得良好實效。對此,還需強化處罰與教育相結合的原則。處罰與教育在環境治理中具有其獨特的價值和意義,能夠助推行政罰款制度實現其威懾、救濟、預防的作用。具言之,加強處罰與教育的結合程度,扭轉實踐工作中的理解偏差,可以從以下3個方面著手。

首先,在地位層面,應當在行政立法中應當確立罰款和教育的同等地位,并把教育作為環境行政罰款的必經環節,對其進行細化規定而非原則性提倡,切實提高教育環節在處罰程序中的實際地位。其次,在內容層面,參照前述美國經驗,應當健全環境行政罰款與教育的配套措施,可以將社會信用、行政獎勵、政策優惠等納入進處罰和教育的內容之中,由此引導行政相對人共同維護環境法治秩序。最后,在形式層面,應當區分不同類型的環境違法者,如企業單位、社會組織或公民個人等,針對不同身份開展相應的后續教育措施[19]。前文已述,中美兩國的環境訴訟牽引機制存在明顯差異。因此,載參照美國柔性保障機制上,需要找尋到中國特色載體,即行政處罰的后續教育,這需要對違法者的思想、心理和行為進行立體且充分的教育。教育措施的重視和加入,增加了環境罰款的人文溫度,在以其溫和性消解行政當事人之間的緊張對立之余,又能夠以其柔性規制增強理解和信服,提升各方當事人的主觀接受,展現出一種對環境違法行為予以改正糾錯的包容立場和積極期待[6]。

4.2 提升對罰款自由裁量權的制約

明確有力的柔性保障,也離不開剛性規定的強力規范。對此,需要提升對自由裁量的制約力度,以免剛性失衡。

其一,內部限制上,要明確裁量因素。罰款裁量權過于自由,將會對執法公信力帶來不小的負面影響。美國于20世紀90年代通過了《聯邦民事罰款通貨膨脹調整法》,創造性地確立了民事罰款數額與通貨膨脹相適應的計算機制,這在行政罰款領域也不失為一種理念借鑒[20]。因此,對環境罰款自由裁量的限制,首要就是對影響其行使的內部各裁量因素進行認定,并通過行政立法的形式加以固定和明確。這至少包括以下3方面的內容:第一,違法者的主觀方面,例如故意、過失、動機和目的等,參照違法行為的頻次、是否存在拒不改正或逾期不改的情節等事實進行,此乃裁量因素中的主觀要件。第二,違法后果及社會危害性程度,這是裁量因素中的客觀要件,一般需要執法機關進行調查收集。第三,違法后果的消除成本,環境罰款數額至少不能低于該標準[21]。相關裁量因素越是明確,則環境罰款的針對性和約束性就越強,自由裁量的空間則越明朗。

其二,外部限制上,要強化公眾參與。僅憑對裁量因素認定的內部限制還遠遠不夠,還需要借助外部力量。無論是民主活動,還是法律活動,都離不開社會公眾的參與,環境罰款的裁量是否過于自由,也得適當聽取廣大民眾的意見,這需要從以下兩個方面去努力。第一,搭建環境行政罰款信息公開平臺。必須保障社會公眾對環境行政罰款決定的知情權,在特定平臺上推行罰款公開,在政民互動的過程中加強對環境罰款的監督。第二,構建社會公眾參與的程序性法律機制。如前述美國推進環境行政治理公眾參與機制的營建,實現了環境行政罰款制度與公眾參與理論的深度融合。為了進一步發揮社會公眾作為環境治理多元主體之一的作用,中國需要在法律機制上加強供給,重視公眾對環境罰款所享有的告知、聽證、申辯等程序性法律權利,并在“充分聽取”“復核”“采納反饋”“期限”等細節處理上充分照顧好公眾情緒[22]。

5 結語

綜上以觀,中國環境行政處罰制度設計依然存在不足,這將不利于該項制度的平穩運作。由此,倘若我們承認美國是世界上環境行政治理的先進國家之一,那么在看到該項制度在美國實施卓有成效的同時,應當在立足域內問題的基礎上對其加以解構和鏡鑒,以推動該項制度的實施完善。在這個過程中,如何進一步提升中國環境行政罰款制度的理論研究與實踐水平,使環境執法既有力度又有溫度,則更加考驗環境行政法治踐行者的治理智慧。