粵港澳大灣區融合型社會建設的問題與對策
——基于廣州南沙的案例研究

譚銳,戴明潔,歐詠梅

(1. 華南理工大學 公共政策研究院,廣東 廣州 510640;2. 廣州華夏職業學院,廣東 廣州 510935)

自2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)頒布以來,廣東、中國香港與中國澳門三地在經濟、社會、文化等多方面的協調發展成為了學界與社會關注的重要議題[1]。構建開放型融合發展的區域協同創新共同體作為中國香港與中國澳門發揮優勢融入國家創新體系的關鍵表征,是《綱要》明確提出的重要內容。為了解粵港澳三地在融合型社會建設方面的進展,本文以廣州南沙為案例,從主要措施、現狀問題以及對策建議等方面出發,梳理南沙在社會融合方面的既有經驗并探索今后的發展方向。作為粵港澳協同發展的國家級重大平臺之一,廣州南沙的粵港澳全面合作示范區定位,顯示其在粵港澳融合型社會建設領域的主體作用。對廣州南沙的案例研究,有助于為其他地區構建粵港澳產學研融合發展格局提供參考借鑒。

一、粵港澳融合型社會的現代化內涵與案例選擇

黨的二十大報告指出,中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化,對新時代中國的社會事業提出了新要求。鄭永年教授在解讀中國式現代化時,提出了3個參考坐標,分別是物質的現代化、制度的現代化和人的現代化[2]。中國改革開放40多年的經濟快速增長極大地豐富了物質的現代化,這對人的現代化產生了積極作用,比如收入的增長和生活水平的提高。但是,快速的物質現代化對人產生的沖擊也不容忽視,比如公共服務資源配置的不夠均衡導致了社會流動渠道的不通暢,教育、醫療、住房等社會壓力在一定程度上擠壓了青年人的生育意愿等[3]。制度現代化提出的主要目的,是協調物質現代化和人的現代化,目的是通過更加合理的制度設計來調解物質與人的現代化之間的矛盾,促進物質和人的現代化同向發展[4]。

相較于路橋、電網等硬基建對經濟高速增長的直接作用,融合型社會建設的主要載體可以稱之為“軟基建”。軟基建是一系列社會建設的統稱,意在通過社會制度和相關的公共服務體系來保障社會發展,以就業、教育、醫療、公共住房等為代表。軟基建不僅是保障社會的基本屏障,也是推動經濟發展向高質量轉型的關鍵機制。國外經驗表明,軟基建的發展水平已經成為各國吸引人才特別是高端創新人才的核心要素[5]。與傳統的硬基建不同,軟基建投資可以直接轉化為人力資本,加快發展模式由數量型向質量型轉變,推動高質量發展。

以軟基建為載體進行融合型社會建設,可以分別對物質、制度與人的現代化產生重要意義。首先,軟基建發展可以直接促進社會制度的現代化。在以經濟快速發展為中心的一段時期,中國對公共服務供給體系和供給水平的重視程度有所欠缺。直到進入新的發展階段,在實現共同富裕、擴大內需和基本公共服務均等化的戰略方針下,才逐漸意識到“軟基建”的存在價值和長期效益:軟基建是兜牢中低收入群體的安全網,也是促進發展機會均等和社會階層流通的開放機制[6]。更重要的是,中等收入群體是創新發展的中堅力量。軟基建不僅可以防止既有中等收入群體的大規模流失,也可以讓中青年群體在創新創業時無后顧之憂,繼而培育新興的中等收入群體。有質量的創新主要依靠中等收入群體,應該以高品質的公共服務供給,擴大中等收入群體的規模,做大做強中等收入群體后,再在此基礎上追求技術創新和經濟的高質量增長。這樣,中國的創新能力更容易形成質的突破,新一輪以創新為主導的物質現代化也更快實現[7]。

綜合看軟基建對創新型物質現代化與社會層面制度現代化的作用,可以發現其對人的現代化也尤為重要。在城鎮化上半場的高速度、大規模工業化階段,關注的核心是生產,用相對較低的要素和無限供給的農村勞動力來招商引資,由企業來吸引就業和人才。人的聚集服從于資本和產業的聚集,更多是“物”的屬性。在高質量城鎮化的下半場,人的現代化是主要驅動力。在知識經濟和人本時代,人成為經濟社會運轉的核心,“以人民為中心”的發展思想、“以人為核心”的新型城鎮化、人民城市等理念本質上都是在回歸“人”的屬性。在高質量發展階段,發展的核心要素轉變為人才、科技和制度。其中,科學技術的創新和制度機制的改革都要為人的全面發展而服務,其根本是為了實現“人的現代化”[8]。

粵港澳大灣區憑借其制度優勢以及港澳地區融入國家創新體系發展大局的社會期待,成為中國式現代化的優質試驗區[9]。作為粵港澳大灣區協同發展的三大國家級重大平臺之一,相比于深圳前?！吧罡郜F代服務業合作區”與珠海橫琴“粵澳深度合作區”的專業化定位,廣州南沙的“粵港澳全面合作示范區”綜合性定位,更加全面地顯示出南沙在粵港澳社會、經濟與制度等多方面深度協同的主體作用,其在粵港澳融合型社會建設領域的經驗做法與有效路徑,對大灣區其他地區更具備普遍性的參考意義[10]。因此,本文選取了廣州南沙為研究案例,通過分析南沙在粵港澳融合型社會建設方面的既有措施與現存問題,致力于提出以粵港澳深度協同為目標的大灣區社會建設路徑。

二、南沙打造粵港澳融合型社會的主要措施

在社會事業方面,南沙區實施每年10件民生實事計劃,主要以融合港澳的國際化社會建設為目標,在就業創業、教育和醫療3個主要領域持續發力[11]。

(一)打造港澳青年就業優選之城

在就業創業方面,積極落實就業優先戰略,對勞動者進行精準扶持,強化就業政策的穩崗增收效能。南沙針對港澳青年打造了專門的就業創業合作平臺,并出臺了一系列的就業配套政策和服務措施[12]。一是以創業帶動就業建設雙創載體,完善了以“創匯谷”、創新工場為核心的港澳青年創新創業試驗區基地矩陣,加大了對港澳青年來南沙工作與生活的扶持力度。二是為港澳居民提供了更加便捷高效的服務措施,例如在教育、醫療、住房、養老等公共服務方面的便利可及條件,不僅有助于吸引港澳青年來南沙就業創業,也有助于將他們留在南沙安家。

在吸引和助力港澳青年來南沙創業方面,南沙營造了優質的創新創業生態圈。不僅設立了創業投資引導基金,還將港澳居民納入了創業的金融財稅補貼范圍,與南沙本地居民可以享受一致的金融貸款擔保與貼息扶持政策[13]。同時,南沙嘗試了聘任港澳籍勞動人事仲裁員,率先在港澳籍人才擔任公職人員方面取得突破,通過面向港澳畢業生舉辦的就業專場推介會,港澳青年創新創業大賽等主流賽事,近5年來推動了近2 000名的港澳學生來南沙實習交流。

(二)構建多層次、高水準、國際化的教育體系

在教育領域,南沙形成了高等教育高水平國際化發展、基礎教育均衡優質發展、職業教育提質培優發展的多層次格局。

在高等教育方面,南沙積極推動與港澳合作,劃定專門的慶盛樞紐區域,推動了香港科技大學(廣州校區)等一批國際化程度較高的學校落地,打造了粵港澳大灣區教育國際化示范區。除了高校平臺建設,南沙還推進了粵港澳三地的教育體系對接、靈活招生機制、課程學制、教育科研成果轉化等方面的合作交流[14]。同時,南沙也積極引進國內優質高等教育和研究院所,打造高等教育合作新高地。

在基礎教育方面,南沙加強了粵港澳三地的交流合作,廣州南沙民心港人子弟學校已正式開學,粵港澳中小學締結為“姊妹學?！钡捻椖恳苍谕七M中,同時進一步完善了跨區域就業人員隨遷子女就學政策。南沙的基礎教育補短板也取得了較為顯著的成效,推進了“基礎教育課程改革實驗區”建設,并成功引進了廣州大學附屬中學南沙實驗學校、執信中學南沙學校等一批優質品牌學校。

在職業教育領域,南沙一方面正在探索引進國際高水平的港澳職業教育培訓機構,完善職業教育人才培訓體系,共建特色職業教育園區;另一方面,南沙推動職業技能人才培養與區域產業發展高度融合,致力于打造“產教融合、校企合作”的新模式。

(三)以重大合作平臺牽引醫療衛生體系升級

在醫療衛生方面,南沙在對接港澳高品質醫療資源合作、推進重大醫療基礎設施建設、促進健康服務產業提質升級等方面取得了突出進展。

在與港澳的醫療養老合作上,南沙率先在公立醫院開展跨境轉診合作試點,加強醫療衛生人才聯合培養和交流[15]。同時,擴大了中國香港“長者醫療券”使用范圍,推進醫養結合,建設了一批區域性健康養老示范基地,便利港澳居民就醫養老。南沙還實施構建了醫療衛生高地行動計劃,打造了國際醫學中心、醫學研究與成果轉化中心等重大平臺,也推進了中山大學附屬第一醫院(南沙院區)、廣東省中醫院南沙醫院等重大項目的落地。另外,南沙充分發揮大型三甲醫院對區屬醫療機構?？瓢l展的牽引作用,短期內使得當地的醫療衛生機構總數由189個增加至263個,床位數從1 555張增至1 961張,6所三甲綜合或?？漆t院加快建設,打造了具有影響力和競爭力的區域醫療中心。南沙正在持續推進分級診療醫療服務體系,積極增加優質醫療資源供給,加快構建醫療健康大數據平臺及其應用模式,攜手港澳共建國際健康產業。

三、粵港澳融合型社會建設目標下南沙社會建設的現存問題

南沙在港澳青年就業創業、教育體系與醫療服務等社會事業領域打造了一些亮點項目與戰略平臺,但在社會融合方面,南沙仍存在對粵港澳三地的民生規則銜接度不足,對港澳經濟社會發展的深層次矛盾剖析不夠,以及對自身與深圳前海、珠海橫琴的比較優勢分析不足等問題,因而在社會建設方面還未精準對接港澳的民生痛點,也未能最大化利用南沙的比較優勢[16]。

(一)粵港澳三地民生規則的銜接度不足

自《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發布以來,即提出打造“優質生活圈”這一民生領域的戰略定位,不僅在粵港澳大灣區民眾生活便利和生活質量上提出了更高要求,更強調要為港澳居民在廣東學習、就業、創業、生活提供更加均等且有吸引力的條件。并且在2022年印發實施的《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》中,進一步細化了明確的粵港澳民生領域深度協同的階段性目標。

目前,南沙主要通過建設港澳青年就業創業合作平臺、國際化的高等教育與普通教育學校以及重大醫療基礎設施等方式來構建粵港澳民生合作的載體,但是對于依托平臺之上的配套政策和服務措施等方面的探索還處于初期階段,尚未打開粵港澳三地社會制度領域規則對接與服務銜接的深度融合局面[17]。制度現代化是規則、標準的現代化。作為粵港澳大灣區的三大平臺之一,一方面,南沙尚未充分利用中國香港、中國澳門在社會制度方面形成的國際化標準與規則,通過“港澳+”的方式,打造出融合港澳的社會建設格局。另一方面,作為粵港澳大灣區先行先試的優質生活圈示范區,南沙尚未發揮好基本公共服務標準化綜合試點的帶動作用,并且在高品質、多元化、共享化公共服務體系構建方面,還未形成與港澳供給水平的有機銜接。

(二)港澳民生痛點與南沙比較優勢的契合度不準

中國香港經濟社會發展的深層次矛盾來源于以高房價為首的一系列民生問題。這些問題在中國香港青少年群體身上集中爆發,中國香港青年在住房和就業創業等方面面臨較大的困難和壓力,難以分享經濟發展的紅利,為社會的動蕩埋下病根。民生問題激化了中國香港社會各階層之間的矛盾,導致了香港與內地之間的緊張局面。

港澳面臨的經濟社會發展問題嚴重影響了其中國式現代化進程。中國香港以房地產、金融業為主的經濟產業結構,難以支撐以科技創新和先進制造業主導的新一輪物質現代化;在制度的現代化上,中國香港的法律、稅務等生產性服務業擁有較高的國際化標準與高水平服務能力,可以為南沙的現代服務業發展提供寶貴的經驗。但是在中國香港的公共服務領域,尤其是主要由房地產引發的社會矛盾,對其民生制度的現代化產生了阻礙。

港澳缺乏創新動力的物質現代化與缺乏公共服務配置能力的民生制度現代化,對人的現代化產生了較大影響。囿于地域空間、經濟結構和體量、資本市場等諸多原因,港澳僅靠自身的力量難以解決這些深層次問題,必須融入國家雙循環的新發展格局和粵港澳大灣區的發展戰略中,并借助南沙的比較優勢,才有可能破解港澳自身的經濟民生困境。

南沙作為粵港澳合作的重大平臺,區位優勢明顯、發展腹地廣闊、創新態勢強勁、制度環境開放、住房市場質優價平,成為港澳融入國家大局和謀求自身突破的理想切入點。南沙與深圳相比的突出優勢是房價低、生活成本低、工作壓力沒那么大,適合建立有利于經濟社會同步可持續發展的“工作生活共同體”,打造宜居、宜業、宜游、宜育的“四宜型”高品質生活圈[18]。但是,目前南沙在社會建設方面的發力點主要集中在就業創業與教育醫療等領域,在港澳迫切需要的公共住房方面,政策扶持體系與服務平臺建設還較不完善,體現出南沙融合型社會建設重點與港澳民生需要痛點契合度存在一定偏差的問題。

(三)產業創新與城市配套的融合度不高

產業創新與城市配套(以下簡稱產城)融合是創新型產業與高品質城區統籌發展的高級形態,南沙在產業集聚與城市配套方面存在融合度不高的問題。從以工業集聚為特征的“產城分割式”工業園區,到以產業集群為特征的“重產輕城式”科技園區,再到以創新共享為特征的“產城融合式”創新城區,隨著發展模式的升級,“城”的功能地位逐步提高,創新型服務的重要性也愈發顯著。在創新城區中,科技型產業、先進制造業、生產性服務業和生活性服務設施與公共空間融為一體,使得現代化的產業發展與生活方式互補共生[19]。然而,南沙近幾年在城市建設方面的發展,還難以達到創新城區的品質要求。

作為一種新型的城市空間發展模式,創新城區以空間緊湊性、交通通達性、功能混合性、科創鏈接性、生活社區化、生態宜居性等為特點,強調創新型元素與現代化城市的互嵌協調,成為新型工業化與新型城鎮化統籌考量的突破口。在空間組織上,創新城區主要有3種模式:封閉式、集群式與嵌入式。結合南沙產城發展的現實情況,南沙目前主要處在由集群式向嵌入式轉型的過程中。

南沙向創新城區轉型升級,是南沙在國家級新區、開發區、自貿區等國家空間戰略競相崛起時代,提升國家戰略空間競爭力的必要選擇。當前,創新城區的發展仍處于起步階段,是南沙區大膽探索的機遇窗口期。在面向世界的國際視野下,南沙立足于“三區一中心”的重大戰略平臺地位,可以對標國內外不同類型的創新城區經驗,提出南沙創新城區的高質量發展模式,成為創新驅動發展的引領城區。

四、粵港澳融合型社會建設的南沙對策

(一)以城聚產、以產城引人、以人興產城

在發展方式由要素驅動向創新驅動的轉型期,創新城區需要轉變公共服務的供給模式、提高供給水平,以優質的基本生活設施和有比較優勢的公共服務制度來吸引創新人群,打造國際一流的創新服務體系,強調城市品質的內涵式發展,讓創新人群在南沙安居樂業,增加創新人群對南沙的歸屬感和嵌入性。傳統城市中心更新改造壓力大,作為城市副中心的南沙新城,可以抓住新城建設的窗口期,直接打造最新型的“嵌入式”創新城區,實現“產城人”的一體化發展。

第一,高質量的空間發展,高品質的城區建設,是促進產業集聚和創新升級的基礎。利用“以城聚產”的空間優勢,以基礎研發、科技創新、產業鏈、人才鏈等南沙發展的切實需求為導向,配置和完善與城市創新環境相匹配的基礎設施和公共服務。這里的基礎設施除了傳統的路水電氣網,更應該符合創新型產業發展的新型生產空間需要,以產業創新空間營建、創新功能導入、創新活力釋放、創新文化培育為目標,加快推進產業鏈的空間布局和既有產業基礎的升級改造。城區空間優化促進產業集聚升級與產業鏈布局的基礎上,應該強調產業園區與居住社區、配套服務之間的聯系,打造產業空間、居住空間、公共服務空間相融合的創新城區[20]。

第二,產城融合發展的創新城區,發揮著對創新人群的吸引力。應該“以產城引人”,嵌入式創新城區不僅集聚研發機構、創新產業,還提供居住、教育、醫療、共享辦公、商業服務、娛樂等混合設施和多元服務,以吸引城區發展提質增效所需要的多層次、多元化人才,增加新城的人氣。

第三,人才是激發產業創新升級和城區創新活力的核心元素,吸引人才、留住人才是創新城區提質升級的根本動力[21]?！耙匀伺d產城”,創新產業與服務社區的協調會帶來更高頻、更開放、更活力的交流溝通,創新人才彼此形成觀點碰撞,激發創新火花,以人才激發創新,以創新繁榮產城,激發生產生活空間的活力與效益。

(二)制定“城區-組團-社區”三級公共服務供給體系

“創新服務”的概念,旨在以推動南沙創新驅動的高質量發展為目標,是“產業創新空間模塊化+生活服務空間共享化”的融合式布局策略。以南沙高質量發展需要的創新人群為導向,通過“城區-組團-社區”的三級創新服務供給體系,注重產業創新發展與服務精準供給之間的匹配,將基礎研發、前沿科技、先進制造等產業創新要素在空間上“模塊化”的高效布局,將教育、醫療、住房、商業等服務要素在空間上“共享化”精準配置,既可以利用產業模塊的標準化和信息化構建產業空間秩序以提高生產效率,也可以利用服務供給的多元化與共享性營造服務空間秩序以提高生活品質[22]。

城區尺度,是指打造區域創新服務樞紐,例如焦門河總部創新服務樞紐、慶盛科技創新服務樞紐等。通過集中布局一批社會顯示度高、居民獲得感強的重大民生項目,配以豐富的南沙本土化和國際化展品推介會、藝術生活展等文化項目。以“創新服務”為品牌,顯著提升南沙的民生標桿影響力。區域創新服務樞紐可以采用“大型公共服務設施先行引導”模式,加快建設一批代表南沙,輻射灣區的高水平、高品質公共服務設施,例如科技展館、文化藝術廳、體育中心等大型科技創新與文化創新設施,內設交流中心、活動中心、宴會中心等,以區域大型公共服務設施的燈塔效應,吸引產業和人才集聚,引領創新城區的發展?？梢砸巹澮慌鷩H學校、國際醫院、國際人才公寓等民生服務設施,打造國際化水準的服務品質和空間氛圍。引入一批特色公共服務資源,例如高品質的社會化托幼機構、養老機構等,以民生事業為中青年等創新群體和中等收入群體提供社會支持。

組團尺度,是指打造組團創新服務中心,提供全方位、全時段的綜合服務。通過打造標桿性的創新組團,例如數智組團、研創組團、零碳組團、國際組團、康養組團等,將創新人群需要的交通物流等硬件基礎設施,教育醫療等公共服務設施,以及日常生活設施和公共空間等聯系起來。在組團創新服務中心,可以享受到各種品質卓越的公共服務及教育培訓,例如便捷且可支付的優質中小學、優質醫療養老設施、公共圖書館、電影院、購物中心、運動場地等。通過辦公、居住、商業、體育、文化和公共空間的復合利用,提升組團創新服務中心的公共活力,讓創新人才享受到更高品質、更加樂活的公共服務,提高共享經濟的效率和效益。

社區尺度,是指打造社區創新服務生活圈,即15分鐘優質生活圈。在創新服務生活圈,創新人群可以便捷接送孩子上下學、在室內外健身場所進行體育鍛煉、在社區口袋公園休閑娛樂、在社區餐飲店解決吃飯問題[23]。同時,優質生活圈還可以方便青少年創新群體在學校交往,如共享學習室、共享辦公室、共享研討區等。通過引入新興消費業態,接軌年輕人的生活方式,不斷吸納受年輕人歡迎的出圈IP加入,例如瑞幸咖啡、喜茶、鐘書閣、歲月郵局等,提高對年輕人的吸引力。

(三)打造民生資源共享的優質生活圈

在后工業化社會,資源的利用與信息的傳遞給經濟社會發展帶來了巨大效益,同時也構建了現代社會的交換方式。創新城區概念下的優質生活圈強調共享型的互動互聯,生活圈內共享基礎設施和公共服務,一方面,高度整合利用生活圈資源,呈現互動共享的發展態勢;另一方面,創造兼具交流性與多元性的社會結構,實現社會高度分工下多維度共融的理想狀態。優質生活圈以提升人的生活品質為目的,以創新人群需求為配置導向,滿足其優質、便捷、可支付的教育、醫療、住房、社會保障、文娛體育等需要,以提升其生活質量、工作效率和創新創意靈感。

住房問題是港澳居民的社會民生痛點所在,而與深圳前海和珠海橫琴兩大平臺相比,質優價平的房地產市場和多層次的住房保障體系是南沙的突出優勢[24]。借鑒新加坡模式并結合實際,在各類公共服務中,以住房為抓手,以住區為平臺,整合就業創業、教育、醫療、社會保障等優質的社會資源,打造民生資源共享平臺,塑造優質生活圈。

住房的可支付性和住區的空間品質是影響人才集聚和城市活力的重要因素,既要滿足高端人才的需要,也要關注對新市民和青年人等群體的住房保障。南沙應不斷深化住房制度改革,落實住有宜居、安居樂業的目標,統籌配置商品住房和保障性住房,鼓勵多樣化的住房供給形式,包括人才公寓、青年公寓、學生公寓、老年公寓、職住聯合空間等,不斷改善創新群體的居住需要,吸引創新人群集聚[25]。例如,對于精英型人才,可以提供高端型住房(人才公寓),面積更大、裝修標準較高、配套設施和服務更完善;對于成長型人才,可以提供有利于就業與居住一體化發展的職住聯合公寓,強調活力的辦公環境和舒適的生活配套,租賃靈活;對于初創型人才,可以提供生存型住房(青年公寓),以面向新市民、青年人為主的普通公寓或宿舍為主,一般面積較小,裝修合理,租賃靈活,成本較低。

五、結語

本文聚焦于粵港澳大灣區的融合型社會建設議題。在粵港澳大灣區三大國家級協同發展平臺中,本文選取了廣州南沙為研究案例,通過實地觀察、政府部門座談以及相關企事業單位調研等方式,發現南沙目前的社會建設重點主要落實在青年就業創業、教育、醫療三大版塊。但是,在促進粵港澳社會融合的目標下,南沙尚存在與港澳民生規則銜接度不足、社會痛點契合度不準以及產業發展與城市配套融合度不高等現實問題?；谀壳澳仙吃诨浉郯娜诤闲蜕鐣ㄔO方面的主要措施與不足,文章從產城人融合、三級公共服務供給體系以及打造優質生活圈的維度,提出了南沙以促進粵港澳深度融合型社會建設為目標的對策路徑,希望能對粵港澳三地的民生制度銜接和政策制定提供有益參考。