協同治理視域下加強我國應急廣播傳播能力建設探析

劉濤

【摘? ? 要】協同治理理論提倡多元主體通過協同高效的方式進行社會公共治理。危機管理是社會公共事務治理的一個分支。作為危機管理的重要組成部分，應急廣播等主流媒體應如何在危機管理中更好地發揮作用，也可以從協同治理的角度進行審視。我國的應急廣播系統建設工作一直在穩步推進，但是，一些多年來制約應急廣播發展的頑疾和桎梏尚未得到徹底解決，仍需學界、業界繼續研討，以便在新形勢下尋找到更好的破解之策。本文從政府、媒體、社會這三個應急廣播協同治理的參與主體出發，分析探討我國應急廣播功能面臨的困境，對其未來發展提出建議。

【關鍵詞】協同治理；應急廣播；危機管理

一、協同治理理論內涵

近年來，協同治理理論逐漸受到廣泛關注。作為一種興起不久的跨學科理論，它的理論基礎來源于自然科學領域中的協同論和社會科學領域中的治理理論[1]。協同學是德國物理學家赫爾曼·哈肯上世紀70年代提出的，主要用于研究一個整體的各個部分之間如何通過彼此協作達到整體的功能最大化。治理理論起源于上世紀90年代的西方國家，提倡多元主體通過多元手段以高效協同的方式進行社會公共治理。迄今為止，國內外學術界尚未對協同治理理論作出明確的界定，但它已經被普遍應用于各類公共事務管理的實踐之中，以提升治理能力。

危機管理是社會公共事務治理的一個分支。作為危機管理的重要組成部分，應急廣播等主流媒體應如何在危機管理中更好地發揮作用，也可以從協同治理的角度進行審視。因此，協同治理理論可以應用到應急廣播傳播能力提升策略之中。隨著社會的變遷，信息技術的發展日新月異，媒介賦能使得“公民記者”無處不在，我國的危機事件信息發布從政府的“一元規制”模式向政府、媒體和社會相互協作的多元化模式轉變。

二、當前我國應急廣播傳播能力提升面臨的難點

（一）政府層面：頂層設計缺乏綱領性法律法規

從中央到地方，截至目前，我國各級立法機構尚未在國家的相關基本法律或地方性法規中對應急廣播體系的建設和運行提出明確要求和規范，也未制定一部獨立的應急廣播方面的法律法規。應急事件中各部門之間如何協調配合的權責不清、銜接不明，應急廣播在資金、人員、資源等方面的法制保障更無從談起。

反觀他國，美國于2015年頒布了《綜合公共預警與警報系統現代化綜合法案》，對災害預警系統的使用、測試、演練作了詳細規定。而在日本，應急管理體系建設也是從制定相關法律法規開始。1961年日本頒布的《災害對策基本法》，明確梳理了應急管理系統中各項最基本的事項。其中規定，日本廣播協會NHK是災害報道的“指定公共事業”，這是法律賦予NHK的義務和責任。一旦發生危機事件，NHK的負責人需要參加防災會議，要在化解危機事件的過程中進行信息收集、傳遞。無論是氣象廳、內閣府，還是都道府縣、市町村發出的應急信息，NHK都要第一時間向國民傳達。顯然，日本在多年來應對危機災害的過程中，已經在法律層面建立了相對成熟的分工協作體系[2]。

近年來我國已經頒布了一系列規劃和文件對全國應急廣播體系建設提出了要求。如：2007年，由國務院辦公廳發布的《關于加強基層應急管理工作的意見》中指出：建立健全基層應急廣播的管理體系，以提高群眾公共安全意識和自救互助能力；2011年10月舉行的中國共產黨十七屆六中全會還提出，“建立統一聯動、安全可靠的國家應急廣播體系”，并將該體系納入國家“十二五規劃”中；在此之后，《關于加快構建現代化公共文化服務體系的意見》《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020）》《國務院辦公廳關于加快推進廣播電視村村通向戶戶通升級工作的通知》等文件相繼出臺，其中也涉及國家應急廣播體系的建設；2020年11月，國家廣播電視總局、應急管理部也聯合印發了《關于進一步發揮應急廣播在應急管理中作用的意見》，持續對應急廣播體系建設給予整體性指導。

但從實際情況看，上述規劃和文件尚未上升到法律層面。缺乏翔實、具體的法律法規為我國應急廣播體系的運行和工作機制提供統一規劃或建設方略，是應急廣播的公共服務功能無法快速、準確、高效釋放的根本原因[3]。

（二）媒體層面：應急廣播運行機制仍有短板亟待補強

在應急傳播體系中，應急廣播需要上下聯動眾多機構，信息流轉的環節復雜。如要切實發揮應急廣播快速播發的優勢，就需要各環節之間的運行極其順暢，前提就是在信息傳輸的過程中實現“結構化信息傳輸”的運行機制[4]。簡而言之，就是對數據、信息統一格式標準后進行播發。這有利于對信息的快速審核、快速播放。國家應急廣播中心制定的應急信息格式為：危機事件消息來源-時間-地點-大體情況-警示注意。但就目前來看，應急信息傳播鏈條上的各機構尚未達到“結構化信息傳輸”目標，信息發布端發出的內容并非所有單位都統一了信息格式標準，不同部門、省份對標準的認知不一，重大緊急突發事件在應急廣播節目中的插播仍然存在一定壁壘，統籌協調播出的難度較大。此外，我國尚未普遍在廣播、電視、手機等用戶終端植入災害信息自動播發系統，應急廣播自動播出預警信息仍在試驗階段，目前僅在四川、云南、貴州等省份試點展開，絕大多數人群仍無法第一時間自動接收避災信息。即便在試點省份進行嘗試，也曾因系統不穩定，造成“烏龍”事件。而在日本，日本廣播協會（NHK）與日本氣象廳緊密合作，通過專線傳輸應急信息。每當地震來臨時，無需工作人員的干預，NHK的自動化系統便緊急啟動，正常播出的廣播節目立即終止，對震情信息進行速報。播報的內容包括警報提示音和地震發生地的地名，語音播報的地震發生地地名是音頻發生器在提前錄制好的聲音文件中自動選取的。在地震發生地地名連續播報兩次之后，警報廣播結束。經過一系列自動化的操作，當日本氣象廳的震情信息發送至NHK后1-3秒左右，警報便能夠快速傳遞給日本民眾。

此外，應急廣播的功能發揮無法完全與用戶需求適配，也與其主動進行議程設置的能力有所欠缺有關。在實際運行過程中，應急廣播對于各類危機信息的被動性傳達、機械性轉發相對較多，自主進行的節目創新、議程設置相對較少。即便是主動進行議程設置，也暴露出一定的框架形式雷同、觀點建構單一等傾向。

（三）社會層面：社會應急文化氛圍尚未形成

社會知曉度不高是制約應急廣播功能發揮的短板。之所以造成此現象，是因為應急廣播缺乏統一的聲音、形象標識，難以在群眾中形成習慣性響應的應急文化氛圍。

自2008年我國南方特大雨雪冰凍災害和汶川大地震發生以后，應急廣播的概念和實體在我國已經出現十幾年，被認為可用于突發性公共危機事件，全體社會成員均可適用，具有鮮明的社會公益屬性。但應急廣播卻一直沒有形成類似于“SOS”“119”這樣的個性化、符號化標識，直接影響了公眾對應急廣播品牌和價值的認知，關鍵時刻廣大人民群眾不知該如何接觸、如何使用應急廣播。在地震災害頻發的日本，NHK推出了標志性的預警鈴“叮鈴叮鈴”，這是從30多個候選方案中選出的“讓所有人都感到極高緊急性，卻沒有絲毫不安全感”并且“在吵鬧的公共場合仍能清晰地從噪音中辨識出來”的警報音[5]。每當公眾在收音機里聽到此鈴聲，就會知道有災害預警，喚起應急意識。而我國的應急廣播既無統一的視覺形象標識，也無鮮明的聲音形象標識，距離“廣為人知”“耳熟能詳”甚遠。歸納起來，我國應急廣播品牌推廣面臨的挑戰包括：品牌知名度較低，品牌認知度較淺，品牌影響力有限，品牌產品力較弱[6]。由此可見，應急廣播的品牌傳播模式仍有待改進。

應急廣播難以吸引公眾的注意力，缺乏品牌標識只是淺層次原因。深層次原因在于，我國的全社會應急文化氛圍尚未形成。在我國，防災減災的宣傳教育和演練活動大都集中于每年的“5·12防災減災日”前后，在日常生活中，公眾普遍缺乏“危機就在身邊”的潛意識。反觀鄰國日本，應急廣播的主要功能是：防災減災知識的日常性普及和災難來臨時信息的緊急傳播。日本國民在潛移默化中養成了良好的防災減災習慣，每當災害來臨時，能夠展開條件反射式的自救行動。

三、加強我國應急廣播傳播能力建設策略

建構現代化應急廣播傳播體系、提升應急廣播的傳播能力，必須上升到國家治理體系和應急治理能力現代化的層面。只有促進政府、媒體、社會三個主體相互協作，以協同治理的思維多維度共同推進應急廣播融入危機管理現代化的體系之中，才能不斷提升應急廣播的現代化治理水平，增強應急廣播助力風險防范化解的整體能力。

（一）政府層面：積極推動應急廣播科學立法

清晰有效的法律規范具有指引作用、評價作用、預測作用、強制作用、教育作用，應當用法律條款的形式，明確應急廣播在危機傳播中的權利和義務，明確應急廣播體系建設和運行的法律依據，明確應急廣播作為國家治理體系重要組成部分的功能定位，明確應急廣播在資金、人員、資源等方面的法治保障。

當前，在實施層面，建議國家應急管理部、國家廣播電視總局等國家部委加緊調研5G、AI時代到來的背景下應急廣播體系建設還面臨哪些具有普遍性、趨勢性的顯著問題，摸清制約應急廣播法律法規科學制定的具體障礙。同時，建議大力鼓勵地方人大政府進行率先嘗試，結合本地實際情況探索制定推動應急廣播建設、發展的地方性法規，積極為整個國家層面的應急廣播領域單獨立法積累具有參考價值的實踐經驗。最終通過科學立法，更好地利用應急廣播體系的公共服務職能，從而讓應急廣播建設完整、準確、全面地貫徹新發展理念，更好地服務和融入新發展格局。

（二）媒體層面：打造系統性、整體性的應急廣播運行機制

提升應急廣播傳播能力、發揮更大作用，就要求應急廣播必須融入應急管理體系的升級之中。應強化應急廣播運行機制的系統性、整體性，通過在機制設計、運行、建制等方面一體化集成，使整個機制實現協作共享、效能提升的目標。

首先，在機制設計環節，應急廣播機制的設計應從整體著眼，應急廣播管理體系的設計者除了將應急廣播用作信息發布渠道之外，還應將其納入危機事件的事前防控和事后決策環節。應急廣播具備獨特的危機防范功能，理應成為應急管理機制中舉足輕重、不可忽視的有機組成部分。

其次，在機制運行環節，強化應急廣播體系的外部協同。突發事件發生后，需要政府職能部門、新聞媒體、相關群眾的社會聯動。危機傳播的目的是第一時間以最小成本、最快速度進行危機信息的有效傳遞。危機信息傳播工作勢必涉及眾多部門和組織，建議建立多部門協同參與的應急工作機制，解決危機信息快速播發的關鍵問題。各部門應明確各自領域危機信息的發布標準，優化審核機制，統一信息格式，明確發布策略，并以恰當的形式固化下來，從而達到簡化審核流程、事發直接播報的目的。

第三，在機構建制環節，推動基層應急廣播發展，加大覆蓋面，加大資金投入和專業人員培訓力度，提升應急廣播的專業化水平。在中央、省、市、縣等各級廣電部門，都應設置一個能夠在危機事件來臨時可以快速啟動的應急廣播業務平臺，尤其是基層廣電部門，在此方面仍存在盲區。此外，在各地的一些公共場所，如：廣場、醫院、學校、商場、車站等地也需要應急廣播的覆蓋，建議在廣大群眾生活工作的人員密集地區增加具有自動播放應急信息功能的應急廣播設施。

（三）社會層面：打造習慣性響應的社會應急文化氛圍

風險社會中，突發事件頻頻發生，我們應在全社會營造共同參與和應對突發事件的文化氛圍。一是應面向公眾開展普遍化的應急知識和技能培訓，讓更多的人熟練掌握各種應急知識，提升全社會應對自然災害、重大事故、突發意外的能力。二是應對應急文化開展常態化宣傳，幫助公眾自覺養成應急觀念。宣傳節點不僅僅局限于“5·12防災減災日”等少量特殊日子，而是應借助多時段、多平臺、多形式對公眾提升應急意識進行社會動員，使應急文化“入腦入心”，提高社會整體應急水平。三是應建立推廣全國統一的危機信息音視頻標識，加強各地應急活動演練，通過模擬實戰和不斷推廣，培養廣大公眾對于應急標識的認知與辨別習慣，以便于在危機事件來臨時第一時間引起警覺。應急知識技能培訓、應急文化宣傳、應急活動演練應常抓不懈，要讓“全民應急”的社會治理理念真正內化于心、外化于行。

結語

總而言之，要使應急廣播在危機事件中扮演好自身角色、發揮好公眾期待的功能，必須通過政府、媒體、社會三方面的相互協作共同完成。政府層面應進一步完善應急廣播管理體制機制，媒體層面應繼續提升應急廣播自身建設水平，社會公眾層面應強化整體危機傳播意識和能力。只有實現各方協同治理，形成“共治”的合力，才能讓應急廣播“物盡其用”。

注釋：

[1]李漢卿.協同治理理論探析[J].理論月刊，2014（01）：138-142.

[2]陳佳沁.日本廣播應對新冠肺炎疫情觀察[J].中國廣播，2020（07）：39-41.

[3]周玲，宿潔，王恒.我國國家應急廣播體系建設的現狀、問題與展望[J].武漢理工大學學報（信息與管理工程版），2016（06）：667-671，677.

[4]李曉北.應急廣播：現代化應急治理體系的創新[J].青年記者，2021（17）：16-19.

[5]盧六翮.日本應急廣播系統——全國瞬時警報系統（J-ALERT）研究[J].廣播電視信息，2016（12）：32-36.

[6]盧君.探索國家應急廣播品牌推廣新模式[J].中國廣播電視學刊，2021（07）：124-125.

（作者單位：中央廣播電視總臺陜西總站）

責編：周蕾