淺析事業單位全員聘用制面臨的困境

閏子旺 馮慶

摘要：事業單位是我國社會主義現代化建設的重要力量，聘用制作為事業單位的一項基本用人制度經過了20年的發展，問題凸顯。研究事業單位聘用制及存在的問題，及時總結經驗、完善制度，對深化事業單位改革具有十分重要的意義。中國科學院項目聘用制度其本質亦是聘用制，但在實際司法實踐中并未得到司法機關認可，導致同一單位內部因用工制度不同而人力資源矛盾突出。建議從國家層面出臺事業單位工作人員管理的有關法律，完善事業單位法制建設。中國科學院重新修訂人員聘用管理制度，淡化人員編制管理，建立科學、合理、可操作的全員聘用制管理體系，真正實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理的根本轉變。

關鍵詞：事業單位 中國科學院全員聘用制 項目聘用制度

中圖分類號：F240

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）05-263-03

一、前言

事業單位是社會公共服務體系中不可或缺的組成部分，是中國特色社會主義現代化建設的重要力量。隨著構建更高水平社會主義市場經濟體制的不斷深入，事業單位人事制度改革刻不容緩，改革事業單位用人制度，實行全員聘用制勢在必行[1]。2002年，國務院轉發《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》（以下簡稱《意見》）的通知表明：通過實行人員聘用制度，轉換事業單位用人機制，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變[2]。早在1998年，中國科學院就率先提出加快實施全員聘用合同制，建立適應社會主義市場經濟的新型人事管理制度。

2001年，為進一步推進用人制度改革，建立與國際接軌的用人制度，在全員聘用合同制的基礎上，中國科學院開始全面實行“按需設崗、公開招聘、擇優聘任、合同管理”的全員崗位聘任制。全員崗位聘任制是按照平等自愿、雙向選擇的原則，通過簽訂聘用合同確定研究所與個人之間工作關系的用人制度，其用人制度的本質是事業單位聘用制。與此同時，為滿足各類重大科技任務和專項工作的階段性人才需求，中國科學院在全面實施崗位聘任制的同時，首次提出實行項目聘用制。項目聘用是為完成專項科研任務或管理工作而設置的階段性工作崗位，由研究所與受聘人員建立相應的項目聘用關系的用人制度，以形成崗位聘用相對固定和項目聘用相對流動相結合的人才隊伍結構，從而激發人才創新活力和促進人員有序流動[3]。項目聘用用人制度的本質仍然是事業單位聘用制。

二、中國科學院項目聘用制度及面臨的困境

自2001年中國科學院首次提出項目聘用制度已過去20余年，項目聘用職工仍然是中國科學院人力資源的重要組成部分。截至2021年底，中國科學院共有項目聘用職工約1.57萬人，占在冊總人數的22%。中國科學院K研究所在冊崗位聘用和項目聘用職工共2080人，其中，項目聘用職工378人，占在冊總人數的18%。另有人才派遣職工778人（見表1）。

近三年，中國科學院項目聘用職工人數從1.3萬人增長到1.57萬人，項目聘用職工占比增長3.2%，部分原因在于2019年中國科學院提出大力實施特別研究助理制度，即與用人單位建立聘用關系且從事科技工作的具有博士學位的非在編專業技術人員：中國科學院K研究所項目聘用職工從430人減少至378人，項目聘用職工占比減少2.7%，主要原因是從2020年開始，K研究所進行了大量的項目聘用職工結構優化，有98人選擇人才派遣用工形式繼續工作或自謀職業，總體上，K研究所項目聘用職工人數仍在逐年增加。

項目聘用人員為有效解決研究所編制不足和重大專項任務地順利實施提供了重要的人力資源保障。同時，為建立公平公正的用人環境，項目聘用人員與崗位聘用在編人員在管理上幾乎完全一致，以中國科學院K研究所為例，項目聘用職工同等享有同在編人員一樣的崗位晉升、績效考核和薪酬福利等權利義務。

2006年8月，為進一步深化中國科學院項目聘用制度，完善項目聘用人員管理，中科院出臺了《中國科學院進一步推進項目聘用制度的實施辦法》，明確項目聘用制度是為完成專項科研任務或管理工作而設置的階段性工作崗位，并由研究所與工作人員建立相應聘用關系的用人制度。執行項目聘用制的人員為項目聘用人員。項目聘用人員可以是研究所事業編制內職工，也可以是非事業編制職工。由此可以看出，中科院項目聘用制度的建立是與我國事業單位試行人員聘用制度相輔相成的，其用人制度的本質是實行聘用制，與企業的勞動合同制相對立，且與是否具有事業編制無關。事業單位聘用制與企業勞動合同制相對立，人事關系與勞動關系相對立?！吨腥A人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）第九十六條也明確指出：事業單位聘用制是得到法律認可的有別于企業勞動合同制的基本用人制度。中國科學院項目聘用人員同樣適用聘用制有關規定。

然而，通過北京地區司法實踐和近三年中國科學院K研究所發生的3起勞動人事爭議來看，事業單位除編制內職工外，非在編項目聘用職工盡管與用人單位簽訂聘用合同，崗位晉升、績效考核及薪酬福利等完全等同于在編職工，地方法院仍然認為雙方系勞動關系，適用于勞動關系有關法律。法官傾向于通過職工是否具有事業編制來確認雙方是勞動關系還是人事關系，從而適用法律條款不同。以北京市海淀區為例，如職工具有事業編制，參加在京中央國家機關事業單位基本養老保險，則認為用人單位與職工雙方系人事關系：如職工不在編，參加北京市企業職工基本養老保險，則認為雙方系勞動關系，并未考慮國家、中國科學院發布的有關事業單位聘用制的行政法規和規章制度。

長期以往，項目聘用職工連續簽訂兩期固定期限項目聘用合同后，即可提出按照《勞動合同法》的有關規定簽訂至退休的無固定期限聘用合同。而同一單位的崗位聘用在編職工卻因適用《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）而不能享有同樣的權利，不僅引起同一單位內部用工制度不公平，也極大導致項目聘用人員流動困難，人才創新活力不足，這與中國科學院提出的項目聘用制度的初衷相背離。以中國科學院K研究所為例，在事業編制數保持相對穩定的情況下，考慮到項目聘用人員流動困難，則會嚴重影響招聘人員規模，從而加劇了不斷擴大的科技事業與人力資源短缺的矛盾（如圖1）。

據調研，中國科學院化學研究所等單位已經不再招聘項目聘用人員，來規避未來可能出現的勞動人事爭議：中科院軟件研究所、網絡中心等單位，在同一研究所內，在編人員簽訂聘用合同，非在編人員簽訂勞動合同，也會導致同一單位內部用人制度不統一，用工不公平，不利于非在編項目聘用人員職業發展。有的研究所大力擴招勞務派遣人員，用于補充因項目聘用人員減少帶來的人力資源短缺。雖然當前對事業單位勞務派遣用工比例和崗位性質并沒有明確規定，但勞務派遣用工形式的普遍化、長期化和用工合同短期化，未來可能導致大量派遣人員流動困難，也可能會與事業單位人事制度改革對派遣人員予以規范相矛盾。

2019年，中國科學院開始大力實施“特別研究助理制度”，截至2020年底，中國科學院特別研究助理人員已經達到1.05萬人，如非在編人員聘用制得不到法律上的有效規范，未來幾年，特別研究助理人員將會面臨同中國科學院項目聘用人員同樣存在的人員流動困難問題，也可能引起不少勞動人事爭議，極大占用社會資源，牽動各方目光[4]。

三、全員聘用制難以全面實施的原因分析

2002年，我國首次以行政法規的形式提出在事業單位試行人員聘用制度。然而，以中國科學院下屬單位為例，大部分研究所在實際用工中并沒有實現全員聘用制，究其原因主要有以下幾點：

我國的事業單位聘用制改革過程中，僅以國務院等有關部門頒布的行政法規對實施人員聘用制予以規制，例如《意見》《條例》及中國科學院項目聘用管理有關制度等。在實施聘用制的具體操作層面上缺乏相關法律規范的指導，也沒有從系統上通過法律對聘用制予以健全。規范事業單位聘用制運行的行政法規和制度體系相較于公務員單位的《公務員法》、企業的《勞動合同法》，在一定程度上體現出了法律效力不足，導致聘用制在實施過程中，一旦遇到勞動人事爭議問題，便會在某種程度上進入無法可依、無章可循的境地。

2003年，人事部印發的《解釋》中，確定了聘用制的適用范圍，《條例》也未明確規定編外人員不適用[5]。但上述法規條款并未就實行全員聘用制后，編外人員的崗位設置、績效考核、職級晉升和薪酬福利等出臺相應的政策規定，再結合一些地區的司法判例，導致用人單位只能對編制外人員實行勞動合同制，對編制內人員實行聘用制，進而造成同一單位的內部用工不公，勞動合同制人員歸屬感不強[6]。

《勞動合同法》第九十六條規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定?！钡秳趧雍贤▽嵤l例》等有關政策文件并未就“國務院另有規定”給出明確的解釋。盡管國務院法制辦及全國人大法工委在回復地方有關問題解釋時，明確《意見》屬于《勞動合同法》第九十六條規定的范圍，但僅以國務院等部門頒布的《意見》、《條例》等行政法規作為地方法院審理勞動人事爭議案件的實體依據，并不符合法律適用的基本原則[7]。

中國科學院作為我國科學技術的最高研究機構，于1998年就率先提出加快實施全員聘用合同制，并在知識創新工程時期，先后發布了《中國科學院知識創新工程試點全面推進階段全員崗位聘任制試行辦法》和《中國科學院知識創新工程試點全面推進階段項目聘用制試行辦法》，首次提出崗位聘用和項目聘用相結合的新的用人制度，并明確無論是崗位聘用還是項目聘用，均為聘用制，而非勞動合同制。將用人制度與身份管理分離，從而實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理的巨大轉變。然而，在2016年最新發布的《中國科學院人員聘用制度實施辦法》中提出：“院屬事業單位與事業編制工作人員建立人事關系，實行崗位聘用?！瓕Ψ鞘聵I編制工作人員實行項目聘用，院屬單位可與其訂立勞動合同，建立勞動關系?！表椖科赣弥贫葘嵤┦迥暌院?，中科院提出院屬單位可與項目聘用職工訂立勞動合同，建立勞動關系，對院屬研究所本以成熟的用人制度和相對規模較大的項目聘用人員隊伍穩定造成了一定的影響。

四、建議

隨著我國進入全面建設社會主義現代化國家的重要時刻，市場經濟公平公正契約價值理念與傳統的人事管理現狀的矛盾日益突出，事業單位在完成社會公益職能的前提下，不可避免地需要引入優勝劣忒的競爭機制，從而促進人員流動，盤活人力資源，進而激發科研人員創新活力。事業單位聘用制是一種市場化的用人制度，雖然在改革初期取得了一定的成績，但聘用制在我國的大規模推廣和實施過程中，與傳統的人事管理制度相比，在各方面都還不太完善，因此，必然難以在短期內迅速、完全取代傳統的人事管理制度。采用全員聘用制，轉變固有的納入編制思維，促進人員與崗位的匹配程度[8]。

從國家層面出臺事業單位工作人員管理的有關法律，完善事業單位法制建設。事業單位聘用制在現實應用中陷入困境的一系列具體表現集中體現在頂層法律制度缺失的問題，聘用合同雖作為單位和個人責權關系的約定書，但在其制定和履行方面缺乏法律層面的支持，在具體實施過程中也容易流于形式。通過出臺事業單位治理的相關法律，進一步明確事業單位全員聘用制，激發人員有序流動、提高創新活力，為事業單位聘用制的全面實施提供制度保障。

中國科學院作為我國科學技術的最高研究機構，在當前經濟社會發展的新的歷史時期，應重新審視1998年提出的全員聘用合同制和知識創新工程時期提出的項目聘用制度，從中國科學院層面重新修訂人員聘用管理制度，淡化人員編制管理，無論編制內還是編制外，全面實施全員聘用合同制．有效解決當前科研任務不斷增加與人力資源短缺、事業編制不足的突出矛盾，全面激發科技創新活力，促進良性流動。

建立科學、合理、可操作的全員聘用制管理體系。摒棄傳統觀念，在全員聘用制前提下，無論是否有編制，從中國科學院層面建立、完善研究所資源生產與分配系統[9]。例如：統一項目聘用人員與在編人員招聘程序、科學制定聘用合同并推廣、科學設置崗位、完善績效考核制度和退出機制、深化按勞分配薪酬體系、暢通各類人員晉升渠道等，實現事業單位工作人員統一招聘、崗位管理、績效考核和有效退出等，徹底轉換事業單位用人機制，真正實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理的根本轉變。

參考文獻：

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