黨的十八大以來政治巡視的成效、價值及啟示

金若山 郭丹尼 周悅麗

［摘 要]黨的十八大以來，黨內巡視越來越強調政治監督，不斷走向政治巡視。在以習近平同志為核心的黨中央高位推動下，政治巡視工作不斷做實做細，政治巡視制度體系持續健全，政治巡視的功能價值不斷彰顯。政治巡視是百年大黨巡視實踐的歷史自覺，是黨內監督體系的點睛之筆，是民主集中制的增強劑。新時代新征程上高質量推進黨內巡視，應當堅持政治巡視定位，圍繞政治監督進一步推動形成監督合力；不斷豐富政治巡視內涵，聚焦黨的建設增強政黨凝聚力；持續提升政治巡視能力，依據黨內法規加強巡視科學性。

［關鍵詞］政治巡視；黨內巡視；黨內監督體系；黨的建設

［中圖分類號］D26

［文獻標識碼］A

［文章編號］1674-0599（2023）02-0101-09

［收稿日期］2023-02-22

［作者簡介］金若山（1987—），男，浙江溫州人，博士，中共北京市委黨校（北京行政學院）法學教研部副教授，北京市政府法治研究中心研究員，研究方向為黨內法規、法治理論；郭丹尼（1997—），女，廣東深圳人，中共北京市委黨校（北京行政學院）碩士研究生，研究方向為黨內法規；周悅麗（1970—），女，山東壽光人，博士，中共北京市委黨校（北京行政學院）法學教研部主任、教授，研究方向為黨內法規、法治理論與實踐。

［基金項目]本文系國家社科基金重點項目“新時代加快推進地方黨內法規建設研究”（項目編號：18ADJ103）、北京市社科基金青年項目“建黨100年黨的領導法規建設歷程與經驗研究”（項目編號：19KDC013）的階段性研究成果。

黨內監督是第一位的監督，巡視是黨內監督的戰略性制度安排。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，巡視力度、廣度、深度和效果大幅提升，巡視工作發生了歷史性變革。其中一個突出轉變，就是明確強調巡視是上級黨組織對下級黨組織的政治監督，是政治巡視不是業務巡視。黨的十九大報告提出，要“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網”[1]。黨的十九大以來，政治巡視的理論逐步成熟、實踐逐步深化，成為黨之利器、國之利器，為黨永遠走在時代前列、永遠保持先進性、純潔性提供了重要制度保障。黨的二十大報告進一步提出，要完善黨的自我革命制度規范體系，“發揮政治巡視利劍作用，加強巡視整改和成果運用”[2]。

在新時代新征程上貫徹落實中央要求，推進黨內巡視高質量發展，應當梳理總結政治巡視實踐與制度成果，深刻把握政治巡視的成效與重大價值，以政治為本開展巡視工作，更為主動自覺地突出政治巡視的政治性，將政治巡視的制度優勢轉化為治理效能。

一、黨的十八大以來政治巡視實踐及其成效

黨的十八大以來，黨內巡視工作實現了系統性重塑，發生了歷史性變革，取得了歷史性成就。在巡視體制上，黨中央對省級巡視工作的“指導關系”改為“領導關系”；在巡視范圍上，實現一屆任期內巡視全覆蓋；在巡視格局上，構建巡視巡察上下聯動新格局；在巡視效能上，加強巡視整改和巡視成果運用，做好巡視后半篇文章……其中更為基礎性的，就是將黨內巡視定性為政治巡視，抓住了黨內巡視改革的“牛鼻子”。

（一）以習近平同志為核心的黨中央高位推動政治巡視

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視政治巡視、深入認識、科學謀劃政治巡視，堅定站在人民的立場，從黨和國家事業發展的全局出發，定位政治巡視、布局政治巡視、厲行政治巡視，系統回答和深刻闡釋了什么是政治巡視，為什么要政治巡視，怎么開展政治巡視等一系列重大問題，為政治巡視工作深入推進指明了方向和道路。

名不正則言不順。黨中央以科學的態度對待科學，以真理的精神追求真理，對什么是政治巡視進行了全面的闡釋。在2015年10月召開的十八屆中央第八輪巡視動員部署會上，黨中央正式提出政治巡視概念，黨的十八大以來的巡視工作改革至此有了正式的名稱。此次會議上，黨中央將政治巡視與業務巡視作為一組相對概念，明確“政治巡視不是業務巡視”，通過概念辨析對政治巡視作出了闡釋。針對政治巡視工作中對政治監督內涵把握不全面、監督方式不易選擇等問題，2020年，十九屆中央第五輪巡視動員部署會暨全國巡視工作會議進一步明確：“政治巡視本質上是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領導職能責任的政治監督?！?/p>

在為什么要政治巡視上，習近平總書記堅持問題導向、系統觀念，深刻闡釋了推行政治巡視的現實基礎與體制要求，指出了政治巡視的必要性與必然性。黨的十八大之前，巡視工作取得了顯著成績，但也存在一些問題，主要突出體現在三個方面，即巡視內容泛化，主業不突出；巡視對象泛化，精力不集中；巡視時間泛化，重點不突出。問題倒逼改革，針對巡視泛化問題，習近平總書記明確指出，巡視工作不能什么都過問，要有所聚焦，如果什么都過問，回來主要報告經濟社會發展等方面問題，黨風廉政建設方面的內容反而成了陪襯，那指導思想就不明確了。習近平總書記強調巡視應當聚焦黨風廉政建設，這是對黨和國家機構分工負責的尊重，是從系統觀念出發得出的真知灼見。巡視機構與其他機構之間的職責需要界定清晰，如此才能達到各監督機構之間的貫通協同。習近平總書記指出：“不是說經濟社會發展問題不重要，而是‘術業有專攻，管經濟社會發展的部門很多，他們檢查督促就可以了?！毖惨暀C構作為黨內重要機構，作為黨委履行主體責任的主要方式，應當聚焦在全面從嚴治黨監督上，聚焦黨風廉政建設上，這是從國家機構系統全局出發來定位巡視機構的必然性安排。只有黨和國家機構都各負其責，各司其職，各就其位，黨和國家機構的運作才能優化、協同、高效。

在怎么開展政治巡視上，以習近平同志為核心的黨中央既授之以魚、也授之以漁。黨中央明確要求，政治巡視應從黨風廉政建設進行重點突破，進而擴展到黨的建設各方面全領域，由急病先治轉入標本兼治。習近平總書記指出，“巡視組要劍指黨風廉政方面存在的問題”，并強調政治巡視的重點就是“四個著力”，即著力發現是否存在違反黨的政治紀律問題，著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。2015年，中央明確政治巡視定位，要求聚焦“黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力”等“三大問題”，開展巡視監督。2017年，黨的十九大明確了新時代黨的建設總要求，隨后制定《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《巡視工作規劃》），強調要堅定不移深化政治巡視，聚焦新時代黨的建設總要求，以“六個圍繞”加強政治巡視，即一是圍繞政治建設，重點檢查維護黨中央權威和集中統一領導情況；二是圍繞思想建設，重點檢查學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想情況；三是圍繞組織建設，重點檢查選人用人和基層黨組織建設情況；四是圍繞作風建設，重點檢查整治“四風”情況；五是圍繞紀律建設，重點檢查黨規黨紀執行情況；六是圍繞奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，重點檢查領導干部廉潔自律和整治群眾身邊腐敗問題情況。這些部署和要求充分體現了新時代黨中央領導推動政治巡視的智慧和方略，扎實推動著全面從嚴治黨向縱深發展。

（二）政治巡視工作不斷做實做細

黨的十八大以來，巡視工作干部隊伍深入學習領會習近平總書記關于巡視工作重要論述，堅決貫徹落實黨中央巡視工作方針，銳意進取、攻堅克難，堅持“兩個維護”，以政治為統領全面推進巡視改革，政治巡視工作持續深入。

深入領會巡視要求，推動政治巡視在黨的領導、黨的建設、黨的治理等三個方面縱深推進。在黨的領導方面，巡視工作干部隊伍深入領會“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”，圍繞落實習近平總書記指示批示精神、落實黨中央路線方針政策加強政治巡視。黨的十八大之后的五年，中央巡視組和中央巡視辦在巡視工作中形成的專題報告共有230份，向黨中央、國務院分管領導和有關職能部門通報巡視情況共有59次，向中央全面深化改革委員會辦公室提供專題報告共有89份；[3]黨的十九大以來，中央巡視組和中央巡視辦在巡視工作中形成的專題報告共有84份，向黨中央、國務院分管領導以及相關職能部門具體通報巡視情況共有103次，另外向中央改革辦提供了44份專題報告，持之以恒服務中心工作、推動深化改革、加快健全制度。[4]十九屆中央紀委五次全會以強有力的政治監督保障“十四五”規劃順利實施。政治巡視推動了大改革、促進了大發展，為經濟社會發展提供了強有力的保障。在黨的建設方面，巡視工作隊伍堅持新時代黨的建設總要求，圍繞廉政問題、作風建設問題、組織建設問題加強政治巡視。黨的十八大之后的五年，全國各省級（省、自治區和直轄市）巡視組共發現領導干部問題線索共計5.8萬多條，通過巡視推動紀檢監察機關查處的廳局級領導干部共1225名，查處的縣處級領導干部共8684名。[5]黨的十八大之后的五年，“中央紀委立案審查的中管干部中，60%以上是根據巡視移交的問題線索查處的?！盵6]黨的十九大以來，中央巡視組發現問題1.6萬個，移交一批問題線索。[4]通過與紀檢監督的銜接配合，政治巡視成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要平臺，政治巡視發現問題更加精準，形成震懾成為常態。在黨的治理方面，巡視工作隊伍貫徹全面從嚴治黨重大戰略，圍繞黨委履行主體責任、落實一崗雙責、紀委履行監督責任加強政治巡視。黨委全面從嚴治黨主體責任和政治責任得到夯實，對一把手和領導班子監督的實效性得到增強。根據權威資料顯示，僅十八屆中央巡視的五年時間里，在黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨等方面就共發現問題達8200多個，省級單位（省、自治區和直轄市）和各中央單位共發現這三個方面的問題共計5萬余個。[5]

深刻把握政治巡視內涵，把“人民”二字貫穿巡視全過程，在巡視為了人民、巡視依靠人民、巡視密切聯系人民等三個維度做實做細，推進巡視工作機制提質增效。堅持巡視為了人民的出發點，巡視工作從巡視全覆蓋深入推進到形成巡視巡察上下聯動格局，市縣巡察向基層延伸，穩步開展對村（社區）巡察，巡視利劍直指基層不正之風，切實解決了群眾身邊的急難愁盼問題。黨的十九大以來，中央單位共巡視7836個黨組織，市縣兩級共巡察88.2萬個黨組織。[4]巡視工作隊伍時刻牢記“民心是最大的政治”，切實做到“人民群眾反對什么痛恨什么，就重點巡察什么整改什么”。堅持巡視依靠人民的基本要求，在巡視工作中貫徹全過程人民民主，推動巡視工作全鏈條都有人民群眾的廣泛參與。巡視之前，每一輪巡視的動員部署會都會進行專門的新聞報道，為群眾參與巡視提前做準備；巡視期間，每一巡視組進駐被巡視單位，巡視組都會公開聯系電話和信箱[7]，為群眾參與巡視建立制度性渠道；巡視之后，巡視反饋和整改情況都會在黨內外公開，巡視的通道繼續為人民群眾開放。黨的十八大之后的五年，中央巡視組共受理來信來訪159萬件次。[8]黨的十九大以來，各級巡視巡察機構共受理群眾信訪舉報424.6萬件次。[4]通過巡視公開，暢通人民群眾投訴、舉報等監督渠道，有效拓展了發現問題的渠道，提高了發現問題的能力，政治巡視成為了黨內監督與群眾監督結合的重要方式。堅持巡視密切聯系人民的基本方法，巡視組在“個別談話”環節，不僅與被巡視單位的領導談，還下沉到最基層組織，與普通黨員和群眾談，充分了解人民群眾對巡視的看法和意見。巡視工作隊伍在巡視中不斷拉近與人民群眾的關系，認真傾聽人民群眾的看法。黨的十八大之后的五年，中央巡視組與黨員干部和群眾談話5.3萬人次。[8]黨的十九大以來，中央巡視組與干部群眾談話5.8萬人次。[4]政治巡視始終做到聽民聲、察民情、體民意、解民憂，以發現問題為核心，以解決問題為標準，以群眾滿意為目標，大大強化了巡視監督聯系群眾的紐帶功能。

（三）政治巡視制度體系持續健全

黨的十八大以來，政治巡視理論和實踐成果在黨章和相關黨內法規的制定與修訂中得以呈現，政治巡視制度建設不斷推進，既充分體現出習近平總書記關于巡視工作重要論述精神的科學指導作用，也體現著政治巡視的制度化規范化水平進一步提升。

巡視制度在黨的根本大法中以獨立的法條呈現。

《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）是管黨治黨的總章程、總規矩，是中國共產黨最根本的黨內法規。與之前的《黨章》相比，黨的十九大修訂的《黨章》在形式上將巡視單列一條，在內容中增寫巡視全覆蓋等內容，并對巡視工作提出了新的要求，規定黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，在一屆任期內，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織實現巡視全覆蓋。此外，《黨章》還對中央部委和國家機關部門黨組（黨委）巡視制度、市縣巡察制度也作了相關規定，規定中央有關部委和國家機關部門黨組（黨委）根據工作需要，開展巡視工作。黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度。相較于之前的《黨章》，這些規范內容更清晰、要求更明確，為政治巡視的深入開展提供了根本制度遵循。

巡視工作專門法規不斷修訂完善。

新時代新實踐新要求，巡視的政治性不斷強化，法規制度也進行相應調整。2015年，黨中央對《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（2009年頒行，以下簡稱《巡視工作條例（試行）》）進行了修訂完善，形成新的《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視工作條例》），在巡視內容上明確了要著力發現“違反政治紀律和政治規矩”問題，突出強化巡視的政治功能。2017年，黨中央又對《巡視工作條例》作了修訂，正式明確了“政治巡視”的名稱。

相關黨內法規對政治巡視的規范進一步完善。

2016年黨的十八屆六中全會對2003年頒行的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《黨內監督條例（試行）》）進行了修訂。新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》明確規定“巡視是黨內監督的重要方式”，職責任務為巡視“黨的領導、黨的建設和黨的路線方針政策落實情況，履行全面從嚴治黨責任”等?！饵h內監督條例》從黨內監督全局出發，明確了巡視是政治巡視不是業務巡視，適應了黨內監督新實踐新經驗的迫切需要。2018年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》），進一步提高紀律建設的政治性、時代性和針對性。此外，2019年修訂的《中國共產黨問責條例》既將巡視單位又將被巡視單位納入問責對象，明確將“領導巡視巡察工作不力，落實巡視巡察整改要求走過場、不到位”情形列入政治問責范疇。

二、黨的十八大以來政治巡視的功能價值及其實現

黨的十八大以來，政治巡視實踐取得了舉世矚目的成就，“巡視成為名副其實的黨之利劍、國之利器”[9]。將政治巡視置于歷史的、理論的與實踐的場景中，即在黨內巡視百年發展、黨內監督體系以及政黨組織體系中來看，可以進一步發現政治巡視的功能價值，政治巡視的定位是黨內巡視的本質使然，是黨內巡視性質和特點的自我展現，是黨內巡視邏輯發展的必然結果。黨的十八大以來的黨內巡視越來越強調政治監督，不斷走向政治巡視，是以習近平同志為核心的黨中央對巡視規律和監督規律以及黨的建設規律的深刻洞察和精準把握，是對黨的巡視制度、監督制度以及黨的建設制度的重大發展與創新。

（一）政治巡視是百年大黨巡視實踐的歷史自覺

從黨內巡視制度的歷史發展看，黨內巡視基于政治需要而產生，隨政治形勢的發展而發展，履行的是政治功能。期間經歷了從政治功能到監督功能的轉型，成為黨內監督體系的重要組成部分，但其政治本色始終保持未改、政治初心始終不變。黨的十八大之后，黨內巡視自覺走向政治監督，成為政治巡視，彰顯了事物發展的正反合辯證邏輯。政治巡視與黨的百年巡視制度既一脈相承，又與時俱進、創新發展。

黨內巡視制度在形成初期就內含著政治基因。中國共產黨成立初期，1922年黨的二大通過了黨的第一部正式《黨章》，其中第十五條設立了“中央特派員”職務。1925年四屆中央執委會第一次擴大會議通過《組織問題決議案》，決定設立“中央特派巡行的指導員”職務，這是黨內巡視的最早探索。1928年中共中央以5號通告專門發布了《巡視條例》，這是黨內第一次正式確立“巡視”名稱。1931年中共中央發布了《中央巡視條例》，并要求各地方組織參考開展巡視，這標志著黨內巡視成為正式制度。在這一歷史階段，監督和巡視并不等同，兩者發揮著各自的功能，監督是由監察委員會或審查委員會（紀律檢查委員會的前身）負責，巡視是由黨委負責派遣，黨內巡視主要發揮著政治的功能。在當時特定歷史情境下，黨內巡視的首要任務在于保持政黨內部的互聯互通，尤其是中央對地方各分支的統一調度指揮，巡視的功能猶如有機體的神經系統，巡視的定位是純粹的政治角色。

隨著巡視制度的發展，黨內巡視逐步成為黨內監督體系的重要部分。新中國成立后，黨內雖成立黨的中央和地方各級監察委員會，繼續深入貫徹基層定期巡視的制度，但因政治環境的影響而停滯中斷。改革開放之后，巡視制度恢復重啟，巡視的政治角色也開始向監督角色轉換。1983年黨的十二屆二中全會通過《中共中央關于整黨的決定》，要求縣級以上黨委設立“巡視員”，在整黨中發揮幫助指導的作用，推動黨委“統一思想、整頓作風、加強紀律、純潔組織”[10]P393。1990年黨的十三屆六中全會通過《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，提出中央和省區市黨委可以派出“巡視工作小組”進行監督檢查，[11]P36建立了以“巡視組”為行動主體的巡視方式，明確了巡視制度是黨內監督方式之一。1996年中央紀委下發《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，在紀委系統自上而下建立起了巡視工作體制機制，將巡視制度作為加強黨內監督的五項制度之一，開始向地方和部門派出巡視組。1997年中央紀委又發布了《重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》，進一步明確了巡視工作的內容，把巡視制度作為五項黨內監督制度的第一項鄭重提出，巡視工作日益走上常規化。[12]在這一歷史階段，巡視逐步成為黨內監督方式，其作用類似于派駐紀檢組，可以稱為“行走中的派駐紀檢組”，是巡視制度的升級版。在當時特定歷史條件下，特別是在黨的十三屆六中全會之后，巡視的政治作用相對有所減小，巡視的監督作用起到了基礎性的作用，巡視的業務性專業性得到了增強。需要指出的是，這一時期巡視的功能轉型是基于黨的重大政治需要——黨風廉政建設。

隨著巡視制度的持續完善，黨內巡視的政治性不斷增強。2001年，黨的十五屆六中全會提出，“中央和各省、自治區、直轄市黨委要逐步建立巡視制度”，并強調巡視監督的重點是領導班子特別是主要負責人的廉政勤政情況。2003年，《黨內監督條例（試行）》出臺，巡視制度以黨內法規的形式被確定為黨內監督的十項制度之一。2007年，黨的十七大通過的《黨章》以黨內根本大法的形式正式確認巡視制度。2009年，《巡視工作條例（試行）》發布實施，中央紀委、中央組織部巡視組和巡視工作辦公室分別更名為中央巡視組和中央巡視工作領導小組辦公室，31個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團黨委相繼成立巡視工作領導小組。這一時期，巡視已經獨立于紀委監督，成為黨委（黨組）履行全面監督職能的重要組成部分，因而可以稱作巡視制度的高級版本。2015年，黨中央在總結巡視工作經驗基礎上，結合全面從嚴治黨新形勢新任務新要求，對《巡視工作條例（試行）》進行了修訂，發布實施《巡視工作條例》（2017年再一次修訂），成為巡視制度的基礎性法規，為新時代黨的巡視工作提供了基本遵循。新時代的黨內巡視是政治巡視，巡視的主體是黨委，巡視的政治色彩更加濃厚。政治巡視是在巡視的監督功能中強化了巡視的政治功能，實現了監督功能與政治功能的有機統一。

從百年來黨的制度建設看，黨內巡視制度從形成、發展、到逐步完善，完成了從政治任務到監督任務的功能轉換，隨著時代的發展，黨內巡視制度又完成了從紀檢巡視到黨委巡視的角色轉型，在監督任務中聚焦于政治監督。誠然，無論在哪個時期，黨內巡視始終保持著政治本色，但在百年巡視制度的探索中，新時代的政治巡視越來越自覺地集中于政治監督，在監督中聚焦政治，在政治里強化監督。新時代政治巡視，明顯不同于其它的黨內監督方式，其本質上是上級針對下級領導班子、領導干部、特別是“一把手”進行監督的制度設計，有效破解了監督領域的難題，消除了監督領域的頑瘴痼疾。

（二）政治巡視是黨內監督體系的首要監督方式

“健全監督體系是完善和發展社會主義制度以及推進國家治理現代化的著力點?！盵13]黨的十八大以來，黨內監督之網越織越密，最終形成“黨內監督體系”，黨的十八屆六中全會審議通過的《黨內監督條例》用黨內法規的方式對此概念進行了首次確認。從現行有效的黨內監督法規體系中可以看出，政治巡視是黨內監督體系中的首要監督方式，是黨內監督體系的中樞大腦；政治巡視對黨內監督體系而言，起著一子落地滿盤皆活的作用。

《黨內監督條例》第九條明確了“黨內監督體系”概念，也明確了“黨內監督體系”的構成要素，即黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督。此外，《黨內監督條例》的體例架構是對這一概念的展開，明確了黨內監督的具體構成要素為，黨的中央組織的監督（第二章）、黨委（黨組）的監督（第三章）、黨的紀律檢查委員會的監督（第四章）、黨的基層組織和黨員的監督（第五章）等四類監督?！饵h內監督條例》突出體現了黨中央以身作則、以上率下，強化黨內監督的決心，同時也對監督主體、監督內容、監督對象、監督方式等確立了基本規范。從上述規定可以進一步看出，黨內監督體系具有自身的機理與結構：首先，相對于同級紀委的專責監督而言，各級黨委（黨組）履行的都是全面監督，可以涵蓋在黨委（黨組）全面監督類別中。其次，黨員的監督是一種泛在的、個體的監督，彌散在全黨之內，不具有組織性，也沒有制度性的機構作為載體，取決于黨員個人的道德覺悟、黨性修養。再次，黨的工作部門是黨委（黨組）的辦事機構和職能部門，是黨委（黨組）主體責任在不同領域的載體和抓手，是黨的各項方針政策的參與制定者和貫徹執行者，因而既對本機關本單位進行內部監督，又對黨的路線方針政策和決策部署在本系統的貫徹執行情況，承擔重要的監督職責。黨的工作部門中具有監督職能的是組織部，因此在職能監督中具有代表性。由此，從法理上劃分，黨內監督體系中第一層次的是黨委（黨組）全面監督、紀委專責監督；第二層次即是在黨委（黨組）全面監督領域衍生出的、以組織部門監督為代表的工作部門職能監督。

政治巡視是黨委（黨組）全面監督的法定監督方式?！饵h內監督條例》第三章第十九條明確規定，巡視是黨內監督的重要方式。雖然政治巡視與黨的工作部門監督都規定在《黨內監督條例》第三章黨委（黨組）的監督之下，但是根據《巡視工作條例》，在黨內巡視工作中，開展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任。從對比中可以看出，政治巡視是黨委（黨組）履行全面監督責任的一種法定監督方式，是“黨委（黨組）監督之中”的一種監督，而黨的工作部門監督是“黨委（黨組）監督之下”的一種監督。

通過上述對黨內監督法規體系的基本勾勒可以看出，相較于紀委專責監督和黨的工作部門監督（以組織監督為例），政治巡視是黨內監督體系中的首要監督方式。首先，就監督的順序而言，相較于黨委（黨組）全面監督，紀委專責監督是“監督的再監督”。進而在黨委（黨組）全面監督范疇內，就組織監督和巡視監督的作用關系而言，組織監督屬于一般日常監督，巡視監督則是特別的非持續性監督。依據特別優先于一般的法理，巡視監督更具有優先性。所以，以監督的順序為標準，政治巡視監督在黨內監督體系中是第一位的。其次，就監督的介入程度而言，政治巡視監督是停留在第一層次的監督。作為黨委（黨組）履行全面監督責任的政治巡視監督，重在發現問題、形成震懾，既不對發現的問題進行處理，也不在監督中影響被監督單位和個人的業務工作。而紀委專責監督則是介入程度更深、作用力更廣的監督。紀委不僅監督，在監督的基礎上還執紀問責。同時，紀委監督能夠深入到被監督單位與人員的業務工作，如紀委的談話可以中斷被談話對象的日常工作等。在組織監督與政治巡視監督的關系上，組織監督作為日常監督，和教育管理是貫通的，而且監督之后若發現問題，可以進行組織處理，比如《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》對此作了明確規定，但政治巡視監督沒有這樣的制度功能。從這個意義上可以看出政治巡視監督是監督中的第一層監督，而且只停留在第一層，不能也不應當深入到下一層當中。巡視工作結束后，“巡視組要寫出巡視報告，并向領導小組匯報”。巡視報告經領導小組同意后，巡視組要及時向被巡視對象反饋巡視期間了解的情況和問題，有針對性地提出改進意見。

之所以作為黨內監督體系中的首要監督方式，是因為政治巡視聚焦的是政治監督，政治監督是政治巡視的基點。固然，紀委專責監督、組織監督都涉及到政治方面的監督，但紀委專責監督重在紀律監督，以紀律監督為基點輻射到政治紀律的監督；組織監督重在黨員干部的教育管理，以教育管理為基點輻射到黨員干部的監督，再輻射到黨員干部的政治監督。在政治巡視監督和紀委專責監督及組織監督的關系上，遵循監督的一般法理，紀委專責監督要守住紅線，是監督的支柱與底盤，居于壓軸地位，意在治黨；組織監督是讓黨員干部更好成長，是監督的中堅力量，意在管黨；政治巡視監督是先行的黨內政治體檢，是打頭的，意在興黨強黨。新時代的政治巡視以其鮮明的政治性在黨內監督體系中扮演著越來越重要的角色。

（三）政治巡視是民主集中制的增強劑

政治巡視是黨自我革命的有效方式，是民主集中制的實踐創新和發展。民主集中制側重下級對上級的服從，鍛造了政黨的政治凝聚力，政治巡視側重上級對下級的了解，進一步增強政黨的政治凝聚力。政治巡視和民主集中制，相得益彰，共同推進黨的建設，尤其是黨的政治建設；政治巡視自身也成為了民主集中制的生力軍，代表著民主集中制的發展方向。

任何組織都是為實現一定的目標而成立，具有外向性，同時任何組織也都要反觀自身，致力于自身建設，具有內向性。依據組織社會學的一體多層理論，任何組織都會面臨自身軟弱渙散的風險，內部有多層級的大型組織，這種風險更大。政黨組織的風險主要來自于以下方面：一是上下科層制帶來的弊端?！翱茖臃謾?、整合困難”[14]，科層制中的最大弊端就是官僚主義和形式主義，嚴重的容易形成小圈子，甚至搞獨立王國。二是中心邊緣關系產生的離心趨向。在黨的組織體系內，黨中央、地方黨組織、基層黨組織共同形成了中心、半中心與邊緣的組織架構。由于邊緣組織與外部的接觸更為頻繁，受外部社會環境變數的影響更大，極易出現“將在外軍令有所不受”的情形。三是地位高低導致的漏斗效應。中央在高層，其他組織處于較低層次，基層組織更是最下層的末端，各層次組織間存在一定的自然與社會的距離，并形成“信息級差”[15]。由此，黨中央所確立的組織目標與理念、組織方向與道路，戰略部署和任務等，越往下層組織延伸，具體落實中偏離要求的情形越突出，出現上熱中溫下涼的現實情況。

民主集中制是黨的根本組織原則和領導制度。如何應對組織社會學所揭示的組織可能面臨的層級風險，黨的民主集中制原則提供了成功經驗和方案。根據《黨章》第十條，黨是根據自己的綱領和章程、按照民主集中制組織起來的統一整體。在共產黨內部各層級組織之間的關系上，《黨章》第十條也給出了明確規定，即下級組織服從上級組織，黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，黨的下級組織要向上級組織請示和報告工作，上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。正是由于堅持民主集中制原則，共產黨克服了組織層級風險的普遍困難，不斷進行自我革命，淬煉出了各層級黨組織之間的團結統一和堅強戰斗力。另外，根據《黨章》第十四條，黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度。也就是說，《黨章》第十條和第十四條共同構成了完整的民主集中制，其明確規定黨的上下級組織之間的關系主要包括下對上的服從、請示和報告，上對下的聽取意見、巡視巡察，上下間的互通、互相支持、互相監督等?！饵h章》對這些關系的規范，為黨組織有效運行提供了根本制度保障。

從《黨章》的規定來看，政治巡視實質是民主集中制的實踐創新，其有助于增強黨的凝聚力。運用法律法規體系解釋方法可以作出如下分析，《黨章》第十條規定了民主集中制，其中列舉了請示報告等民主集中制實現的具體方式，《黨章》另設一條（第十四條）對巡視作了專門規定，從政治建設立場上強化上下級組織關系，是對民主集中制的補充發展，極大豐富了民主集中制的內涵。從民主集中制的具體實現看，請示報告是下級黨組織對上級黨組織的主動報告，以體現下級黨組織的對標對表、自我規訓，客觀上，上級黨組織通過報告也更深入地了解了下級組織情況，但這種報告主要還是下級黨組織出于確保自身在重大問題上能夠政治正確而作出的。政治巡視則是上級黨組織對下級黨組織的一種主動監督，是立足于政黨的宗旨、意識、初心、使命，對下級黨組織的一次全面政治體檢。上級黨組織對下級黨組織的政治巡視，是政黨組織的自我反思，是在下級黨組織中尋找“本質自身中的映象”[16]P8，即保證政黨之所以為政黨的政治性。在這種自我反思中，政黨不斷增強自我認同、自我凝聚力，致力于黨的領導能夠達到“如身使臂，如臂使指”的境界。因此，政治巡視不僅是政治監督，政治巡視也是政治建設，甚至政治巡視本身就是政治。誠如習近平總書記所強調的：“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式?！盵17]P107要“牢牢把握巡視政治定位，聚焦全面從嚴治黨，發現問題、形成震懾，倒逼改革、促進發展。用好巡視這把利劍，首先是‘止血、遏制，進而治本，標本兼治”[18]。

三、以政治建設為統領，高質量推進政治巡視工作

黨的十八大以來的政治巡視是獨特的政治創造[19]，是黨內巡視的必然走向。十九屆中央紀委所作的報告提出了今后五年黨內巡視工作的建議，要“鞏固深化政治巡視”。二十屆中央紀委第二次全體會議也指出，要“突出政治巡視定位，全面貫徹中央巡視工作方針，把‘兩個維護作為根本任務，把嚴的要求貫徹到巡視全過程各環節?！毙聲r代新征程上，高質量推動黨內巡視工作，要深入學習貫徹習近平總書記關于巡視工作重要論述，深刻領會黨內巡視是政治巡視這一科學命題，主動作為，以政治建設為統領，扎實推進政治巡視工作。

（一）堅持政治巡視定位，形成監督合力

多種監督方式貫通融合是中國特色社會主義政治優勢。黨的自我革命離不開監督，其中黨內監督是內在的、起決定性作用的監督，與外在監督形成辯證統一的關系?！堆惨暪ぷ饕巹潯穼嵤┑慕涷炞C明，作為派出黨組織的“眼睛”和“耳朵”，巡視與紀檢監督、組織監督等黨內其他監督有機結合，與國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通，“監督合力進一步形成”。而黨的自我革命的制度保障首先依賴于內在監督，因此，應當立足于政治巡視的基本定位，發揮政治巡視的優勢，實現巡視與紀檢以及組織等部門之間的監督合力，“推進政治監督具體化、精準化、常態化”[2]。

一要推動形成巡視與紀委和組織部門的監督之間的監督過濾機制，圍繞政治監督，發揮巡視的第一過濾層作用。巡視要與組織部門監督相配合，首先針對干部是否講政治開展監督，分析干部的政治體檢報告，發現問題轉交組織部門；巡視要與紀委監督相協調，首先針對“六大紀律”中的政治紀律進行監督，發現問題轉交紀檢部門。

二要推動形成巡視與紀委和組織部門監督的防護墻機制，圍繞政治監督，發揮巡視的第一道防護墻作用?！吧厢t治未病”，政治巡視通過抓早抓小，起到防微杜漸的作用。組織部門的政治監督則起到第二道防護墻作用，在政治監督的同時也是政治教育，發揮嚴管就是厚愛的作用。紀委監督作為第三道防護墻，起到最后防線的作用，在政治監督的同時進行政治處分。

（二）豐富政治巡視內涵，聚焦黨的建設增強政黨凝聚力

政治巡視作為政治監督，不僅需要從黨內監督體系來定位，劃出紅線、明確底線、架起高壓線；還需要從黨的建設來定位，發揮治病救人、懲前毖后的作用。同時，從黨的建設來定位政治巡視，政治巡視的功能進一步要從政治監督拓展到政治建設。政治巡視要更為主動地通過實踐創新更好地落實民主集中制、強化政治建設，在提升“四個意識”、做到“兩個維護”、捍衛“兩個確立”上發揮更為積極能動的作用，增強黨的凝聚力。

一要順應黨的十八大以來巡視工作的發展趨勢，在政治監督上再聚焦。黨內巡視之所以是政治巡視，是因為“講政治，是我們黨補鈣壯骨、強身健體的根本保證”[20]，巡視監督作為黨委履行全面從嚴治黨主體責任的重要抓手，必須要聚焦政治監督。只有從政治上開展巡視進行監督，發現并糾正問題，才能從根本上推動各級黨組織和黨員領導干部強化政治底線思維。通過嚴明的紀律規矩，有力的執行貫徹，不斷提升巡視的權威性；時常提醒多敲警鐘，關口前移防微杜漸，不斷強化巡視的感化力。

二要立足新時代黨的建設總要求，推動政治巡視的功能從政治監督拓展到政治建設。歷史地看，黨內巡視只是上級對下級進行監督的眾多方式之一，從我國古代巡視制度的發展以及黨史上巡視制度的演進看，巡視不僅僅是監督，還包含指揮、指導、調查、檢查、信息收集、上傳下達等功能。借鑒這些有益經驗，應當進一步拓展巡視的制度內涵，注重從政治監督走向黨的建設，特別是黨的政治建設，推動巡視重心由政治紀律轉向政治信仰、政治領導、政治能力、政治生態，從而更好地發揮政治巡視在上下級黨組織溝通中的作用，增強組織的凝聚力，助力實現全黨思想上統一、政治上團結、行動上一致。

（三）提升政治巡視能力，依據黨內法規加強巡視科學性

打鐵還需自身硬，政治巡視能力的提升有賴于高素質的巡視人才隊伍?！堆惨暪ぷ饕巹潯访鞔_提出，要以更高的標準、更嚴的紀律建設一支讓黨放心、人民信賴的高素質專業化巡視隊伍，并在加強政治建設、加強能力建設、加強作風建設、從嚴監督管理、發揮巡視熔爐作用等五個方面作出要求。推動政治巡視工作高質量開展，既要著力提升巡視人員的政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，也要培養法治思維，在政治巡視中準確運用黨內法規，在黨內推動政治問題法治化解決。

一要持續優化巡視工作人員隊伍結構。通過充實、完善組長庫，既保障一次一授權的巡視組長選配資源充分，更要注重整合資源、充實力量，提升組長人選的政治和業務素質?？煽紤]確保每個巡視組都配備具有紀檢、組織、審計、信訪等工作經驗的干部，有條件的可以吸納社會專業機構力量參與，通過聘請黨員身份的注冊會計師、律師參加部分巡視組工作，充分發揮專業人員技能優勢，增強巡視發現問題的準度和深度。

二要提升巡視工作規范化建設水平。巡視紀律就是政治紀律，要嚴格依規依紀依法開展巡視。在完善巡視工作規范、嚴格巡視工作程序等基礎上，還可以通過黨內法規的執行責任制監督檢查、法規實施評估等方式，不斷強化巡視人員的規范意識，提升巡視法治化水平。要著重提升巡視人員法治思維能力，“發現問題是生命線，推動解決問題是落腳點”，要強化國家法律和黨內法規制度學習，按照遵從規則、重視程序、尊重權利、接受監督、維護正義的基本要求，強化對巡視人才隊伍的法治思維和法治方式訓練，提升他們以法治思維法治方式推動政治巡視工作的能力。

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Abstract：

Since the 18th National Congress of the CPC，intra-Party inspection has increasingly emphasized political supervision and moved towards political inspection.Promoted by the CPC Central Committee with comrade Xi Jinping at the core，the work of political inspection has been implemented in a more and more concrete and refined way，the system of political inspection has been improved continuously，and the functions and value of political inspection have been well exhibited.The political inspection reflects the historical consciousness of the Partys inspection practice over the past century，being the punchline of the intra-Party supervision system and the fortifier of democratic centralism.To promote high-quality intra-Party inspection on the new journey in the new era，we should adhere to the orientation of political inspection，and further promote the formation of supervision synergy around political supervision；constantly enrich the connotation of political inspection，focus on party building and enhance party cohesion；and keep on improving our ability to conduct political inspections and make them more scientific in accordance with intra-Party regulations.

Key words：

political inspection；intra-Party inspection；intra-Party supervision system；party building

（責任編輯：鐘亞玲）