上海建設國際數據港：競爭態勢、制約因素與對策建議

丁波濤

摘要：建設國際數據港，對于上海提升全球數據資源配置能力、加快數字經濟高質量發展、實現經濟轉型升級具有重要意義。上海的國際數據港建設具有良好基礎，但一方面面臨著東京、新加坡等國外城市的激烈競爭，另一方面還面臨著數字基礎設施、行業管理制度、科技創新能力等方面的嚴重制約。因此，上海要加快數據領域的改革創新和更高水平對外開放，推動數據資源的國內外有序自由流動，加速國內外數據要素的廣泛匯聚和高效配置，打造體現上海區位優勢的特色數據產業，早日實現國際數據港建設目標。

關鍵詞：上海；國際數據港；制約因素；發展對策

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.002

習近平總書記早在2013年就指出，大數據是工業社會的“自由”資源，誰掌握了數據，誰就掌握了主動權。全球正加快由IT時代邁向DT時代，未來的世界必將是得數據者得天下。上海要建設“五個中心”、發展“五型經濟”、打造“國際數字之都”，應當以建設國際數據港為抓手，聚天下數據而用之，發揮數據作為新時期最核心、最活躍生產要素的巨大價值，為上海經濟高質量發展注入新的強大動能。

一、國際數據港的概念解析

國際數據港是當前數字領域的熱點話題，但國內外有不同解讀，明確概念有助于上海更好把握國際數據港建設方向。對國際數據港這一概念可以從其所包含的三個關鍵詞“國際、數據、港”來理解：

其一，國際數據港具有港口的“三地”屬性?！案劭凇笔撬懣战煌屑~，是進出口物資集散地，也是船舶飛機停泊、裝載貨物、上下旅客、補充給養的場所。類似的，數據港也是全球網絡連接的樞紐地，是數據要素流動的集散地，是數據資源流通、交易、開發、利用的承載地。

其二，國際數據港承載“四大”數據功能。一是匯聚功能，實現大范圍和大規模數據資源的數據流動和集聚；二是技術功能，為數據的傳輸、存儲、加工、應用等提供網絡、算力、算法支持；三是經濟功能，為數據經營、數據流通、數據消費和知識發現、價值轉化提供場所和平臺；四是管理功能，構建高效便利、公平公正、規范透明的數據采集、開發、利用、流通等規則體系。

其三，國際數據港突出“五個”國際特征，其不僅是一個國家或地區的數據要素匯聚結點和數據產業高地，而且還是能夠連接國際網絡、匯聚國際資源、引領國際產業、服務國際客戶、對接國際規則，并在全球大數據行業內具備較強的話語權和影響力，是所在國能夠與世界各國進行數據傳輸、交易、合作的橋梁和紐帶。

綜上，國際數據港是指具備全球網絡樞紐地位和強大計算能力，允許數據及相關要素自由便利流動，聚集大量數據企業和服務機構，集中開展全球數據創造、加工、交易、利用等業務的城市或區域。[1]其作用就是搭建全球范圍內數據資源的共享流通渠道、優化配置平臺和開發利用機制，實現數盡其用、網盡其利、人盡其才的目標，提高數據資源的配置效率和產出效益，使數據更好地造福于經濟發展和社會進步。

二、上海建設國際數據港的國際競爭態勢

近年來，紐約、倫敦、新加坡等城市大力促進數據全球化流通、發展特色化數據產業、建立全方位治理體系，提升自身在國際數據版圖中的地位。[2]上海要以國際數據港為陣地，內強能力，外聚資源，積極應對全球城市的數據樞紐爭奪戰。

（一）提升數據資源配置力

國外主要城市積極推進數據全球化流動，提升資源配置力，爭取數據樞紐地位。一是制度層面上通過締結國際合作協議消除數據跨境流通障礙，如2018年2月新加坡加入跨境隱私規則（Cross-Border privacy rules，CBPR）體系，使得本國企業可與CBPR成員國的認證企業自由傳輸數據；日本則積極與美國、歐盟國家談判，推進“美國—歐盟—日本”三方的數據跨境自由流動框架，致力于構建一個開放且安全的數據市場。二是技術層面上通過新型技術應用保障數據跨境流通安全，如舊金山以數字貿易為試點，探索區塊鏈和分布式賬本技術的應用，協助跨境數據流動的交易開展；新加坡金融管理局（MAS）與法國中央銀行（BdF）聯合開展數字貨幣跨境支付與結算試驗，在兩國的網絡間模擬多項央行數字貨幣（CBDC）的跨境交易，為數據的跨境流動提供先行條件。在此形勢下，上海若不能盡快消除阻礙數據跨境流動的各種瓶頸，建立暢通高效的數據全球化流動體系，將很有可能被排除在國際數據大循環之外。

（二）提升數據產業競爭力

各城市積極發展特色化數據產業，提升產業競爭力，爭奪國際數據高地。同時，這些城市在推動產業發展過程中不是面面俱到、均勻用力，而是立足現有產業基礎，推動數據與優勢產業緊密融合。例如，紐約、倫敦重點發展金融數據服務，及時有效收集市場數據，并提供對所有交易所、數據提供商和獨立軟件開發商（ISV）的低延遲訪問；東京則優先發展商業大數據服務，利用遍布全城的連鎖便利店產生的大量商業數據優化商品配送、流通和促銷，并向上游的制造、下游的金融等環節擴展，形成融工業、商業、金融數據于一體的數據產業。上海的大數據產業具有較好基礎，但也面臨著高質量數據供給不足、數據融合應用不深等難題，存在成為數據產業洼地的風險，未來上海應當借鑒國外城市經驗，從公共數據開放、數據跨境流動、數據要素流通、數據行業應用等方面，積極尋求數據產業可持續發展的新動力源和新增長點。

（三）提升數據要素吸引力

各城市積極強化數據全方位治理，提升要素吸引力，爭創最佳產業環境，特別是注重加強數據采集、使用、共享等環節的安全保障，吸納政府、企業、市民共同參與，力爭構建更安全規范、公平公正的數據產業發展環境。例如，新加坡發布《新加坡更安全的網絡空間總體規劃（2020年）》，從基礎設施保障、企業網絡安全和國民教育構建網絡安全保障體系；2019年紐約和赫爾辛基成立了算法監管機構和登記平臺，形成算法公開、算法監督、算法問責等機制，確保市民個人數據得到安全合理使用；倫敦發布《新興技術憲章》，確立數據收集、使用與分享的規則，在市民與政府、企業之間建立價值認同，形成更加開放的治理機制。面對國外城市的激烈競爭，上海必須加快完善數據創造、采集、流通、共享、使用等方面的安全倫理規則，創造比其他城市更優質、安全的發展環境，吸引更多產業要素匯聚于上海。

三、上海建設國際數據港的主要制約因素

2021年黨中央《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》中明確要求上海加快建設國際數據港。近年上海根據中央要求，以臨港新片區為引領，圍繞國際網絡設施、數據跨境流通、電信服務開放、園區載體建設等方面，加快改革、擴大開放，打造國際數據港先導區，但仍然面臨著諸多制約。

（一）網絡設施制約

國際數據港必須具有國際一流的數字基礎設施、輻射全球的高速互聯網絡、先進強大的數字計算能力，支撐國內外數據便利流動和開發，促進數字技術創新和數據產業發展。相比于這一標準，上海目前還存在以下短板：

1.全球網絡樞紐地位不高

在國際電信權威機構TeleGeography所做全球2021年十大互聯網樞紐城市排名（按互聯網數據流量）中，歐洲城市占6席，其中法蘭克福排第一，北美城市2個，亞洲有新加坡和中國香港兩個城市上榜，分別居于第五和第六位，而上海處于40位以外，甚至落后于曼谷、雅加達、孟買、河內等亞洲其他城市，與上海目前的全球城市排名位居前五嚴重錯位。

2.國際互聯網交換中心節點缺乏

形成互聯網國際樞紐的標志之一是必須擁有大型互聯網交換中心，但中國大陸仍缺乏真正意義上的國際互聯網交換中心節點。盡管目前國家已批準建設四個新型互聯網交換中心，包括深圳、寧夏、杭州、上海，但這四個中心主要聚焦于疏導國內流量，尚未向全球化演進。目前世界互聯網流量排名第一的德國法蘭克福運營的互聯網交換中心DE-CIX，峰值流量已經超過9T/s，而上海目前的IXP流量尚不到1T/s，差距巨大。

3.高性能算力不足

以用于科學計算的超級算力為例，2021年上海的超算總算力約為3.7P，而北京2019年就建成了200P的算力資源，廣州2018年將天河2號升級為100P，深圳在未來兩年將部署規模為3000P的超級計算機。上海周邊的無錫、昆山、烏鎮等地也已形成100P以上規模的計算能力。不平衡的供給—需求缺口，也導致當前高性能算力資源難以支撐科研及應用創新，高性能用戶群體及科研項目不斷外流，甚至上海一些基礎科學研究用戶和大項目課題組也不得不依托于外地的算力資源來實施大規模計算。

（二）管理制度制約

國際數據港應當具有開放、兼容和公正的數據管理制度，吸引全球優質數據資源以及相關的技術、人才、設備、資金等要素在此集聚、配置、消費，打造活躍的數據創造、交易、加工、消費體系，形成輻射全球的數據要素市場。然而，目前我國在數字領域仍存在不少行業管制，限制了各類要素的國內外流動。

1.數據跨境流動制度

中國數字經濟發展一直走在世界前列，積累形成了規模龐大的數據資源，但我國對數據跨境流動的限制較多。國際經合組織（OECD）2020年發布的數字產業投資限制指數中，中國對通訊、電子信息等行業的管制水平排全球大國前列；在2021年Salesforce公司用于評估G20經濟體對跨境數據流動的態度及其對經濟增長和機遇的影響而制定的跨境數據流動指數（CBDFI）排名中，中國列倒數第三。

2.電信行業管理制度

目前我國電信業務對外資仍限制較嚴，國際主要的電信運營商在中國大陸無法落地自己的業務接入點，導致其企業客戶無法在中國大陸節點進行數據交換，數據流被迫流向中國香港、新加坡和東京所在的國際數據中心集群。同時，近年來企業上云漸成主流，許多跨國企業由于國內電信管制原因，缺乏落地上海的網絡環境，其云服務平臺也被割裂在不同區域。

（三）創新能力制約

國際數據港同時也是國際數字產業高地，能夠成為數字技術重要領域的創新策源地，在城市經濟、城市治理和城市生活等方面實現數字技術的深化融合應用，形成具有全球影響力的數字產業。上海的數字創新能力在國內領先，但距離具有國際競爭力的數字產業集群仍有相當差距。

1.企業創新能力

上海的在線新經濟模式引領全國，數字經濟在全市經濟中已占據主導地位。[3]根據中國信通院和億歐智庫的報告，2020年上海數字經濟規模超過1.1萬億（包括數字產業化和產業數字化部分），占GDP超過50%，總量排名全國第二。但是，上海缺乏在全球具有行業龍頭地位、技術首創能力和引領輻射作用的數字技術企業。[4]福布斯于2021年發布的數字經濟百強企業中，北京有7家，深圳、杭州、廣州各有1家，上海為0。沒有具有龍頭地位的數字技術企業作支撐，上海在數字技術領域的影響力與引領力很難體現。

2.優秀人才吸引力

上海的數字人才數量和質量在國內有一定優勢，但對于全球優秀數字人才的吸引力仍與發達國家城市有較大差距，人才引進的配套措施和針對不同梯度人才的個性化扶持政策仍不到位。[5]著名人才服務機構領英（Linkin）定期發布《全球數字人才報告》，在其2020年報告中對全球各大城市的國際數字人才吸引力進行了排名，上海在全球僅排名第23位。上海如果不能吸引全球最頂尖的數字人才來滬工作，就很難創造出全球領先的數字技術和數字產業。

四、上海建設國際數據港的對策建議

綜上所述，上海建設國際數據港既面臨著激烈的外部競爭，也面臨著棘手的內部制約。因此上海必須加快改革創新，構筑數據領域的更高水平開放平臺，推動數據資源的國內外有序自由流動，加速國內外數據要素的廣泛匯聚和高效配置，打造體現上海區位優勢的特色數據產業，早日實現國際數據港建設目標。

（一）主要任務

上海建設國際數據港，需要在深刻把握數字技術基本發展規律、兼顧國內外發展形勢的基礎上，明確自身定位，揚長避短。一方面要突出國際化優勢，推動國際網絡連接、國際數據匯聚、國際產業協作、國際規則互通，與國內城市形成差異化發展路徑；另一方面，上海要突出實施融合化戰略，促進大數據與實體經濟融合，發揮“五個中心”對行業性數據產業的引領帶動作用，盡快確立上海國際數據港的全球地位。

1.打造高能級數字底座

對外網絡連接方面，上海要在國家有關部門支持下，持續提升已建海光纜容量，協調推進新建直達東亞和東南亞的海光纜系統在上海落地，建設完善輻射亞太、通達全球的國際數據傳輸通道和網絡體系，同時建設國際互聯網專用通道，建設開通從園區直達國際出口局的數據專用通道，助力外向型產業的聚集發展；城市內部設施方面，要加快新型網絡建設，打造普遍接入、普遍感知、普遍服務能力，加快建設高性能算力基礎設施、提升計算集群能級，完善行業數字平臺，形成融合型智能基礎設施體系；構建數字信任體系，保障數據開發利用和流通中的安全。

2.促進全球數據匯聚

一方面以構筑數據跨境基礎設施為支撐，擴大數據跨境流通試點范圍，完善相關標準規范及監管體系，建立數據跨境流動的公共服務平臺，同時深化電信產業有序開放，加快將上海國際數據港打造成為服務全國以至全球的數據自由港。另一方面以支持上海數據交易所建設國家級數據交易所為抓手，構建交易規則透明、流通對象豐富、主體生態繁榮、制度保障有力的數據交易體系，推動上海成為全國乃至全球具有影響力及話語權的數據要素配置中心和交易服務中心。

3.打造離岸數據中心

充分利用上海獨特的網絡樞紐位置，按“特定區域、特定對象、特殊授權、特殊監管”的思路建設打造國際數據離岸中心。其核心是在國際光纜登陸站與國際網絡關口局之間建立一個“境內關外”數據特殊功能區，允許來自境外的數據“入境不入關”，同時在這個特殊區域發展離岸數據產業，利用上海豐富的人力和技術資源為海外數字巨頭提供“兩頭在外”“來料加工”的國際數據加工、交換中心等業務，破解境內外數據隔離和國際數據產業需求之間的矛盾。

4.發展數字貿易產業

上海應以建設全球數字貿易港為核心，打造新型國際數字貿易中心，重點建設以虹橋國際開放樞紐為核心的數字貿易載體，聚集以標桿企業、標桿園區、標桿場景為主體的數字貿易標桿，構建匯聚全球數字貿易優質資源的新型平臺，率先突破數字貿易關鍵規則，深入推進貿易模式創新、數字經濟與服務貿易融合發展。[6]

5.促進應用場景創新

上海要以助力上海城市數字化轉型為目標，打造數據場景首發應用試驗場，推動數據產業由技術為中心向以資源為中心的轉變，以場景化、知識化為導向，推動數據要素與應用場景的對接與融合，加快行業數據首發應用，推動高端數據產業鏈發展，優化數字創新創業生態環境，將上海建設成全國乃至全球現代數據產業發展高地。

（二）保障措施

上海也要加快體制機制改革和制度創新，為國際數據港建設提供全方位的要素供給和良好的發展環境。

1.建立多層次推進體系

建立由市級領導牽頭的國際數據港建設領導協調機構，推動形成職責明晰、協同推進的工作格局；構建社會化推進體系，促進數據資源與服務的供需對接、研發對接、產業對接；推廣首席數據官制度，推動機構數據安全強化、質量提升和價值轉化；完善數據要素配置和數據資產管理等方面的績效評估與考核制度，加強各類機構的數據資源開發利用動力。

2.加大高質量要素供給

國際數據港建設也需要各類要素的充分保障。上海應根據國際數據港建設需求，加大財政以及社會金融資本對數據港建設的支持，加強土地、電力接引、能耗指標、頻譜等產業發展資源的供給保障，加快數據領域的高級人才和復合型人才培育，為數據產業發展提供更加豐富優質的多元要素供給。

3.探索創新型制度安排

針對國際數據港建設中存在的體制機制瓶頸，上海要以浦東社會主義引領區和自貿區建設為契機，探索建立數據跨境流動、數據流通交易、網絡數據治理、數據財稅、數據創新監管等方面的新型制度體系，為數據港建設提供良好制度環境。

4.加強數據港品牌建設

上海要深化“國際數據港”的理論研究，力爭產出一批高質量的智庫研究成果，提升上?！皣H數據港”的國內外影響力；加快“國際數據港”品牌打造，增強行業競爭力；加強“國際數據港”品牌的國內外宣傳推介，建立該領域的話語權。

5.深化國內外合作交流

上海要以長三角和“一帶一路”為突破口，推進上海與國內外數據港、數字園區的聯系與合作，支持國內數據企業和機構以“上海國際數據港”為基地，擴展在周邊國家、“一帶一路”沿線國家以及全球的數據業務。

五、結語

上海建設國際數據港，有利于在主動適應數據產業發展新趨勢過程中取得發展先機，確立數據產業引領地位；有利于提升自身在國際數據版圖中的地位，應對國際數據樞紐競爭；有利于以數據流激活資金流、商品流、貿易流、科技資源流，推動構建上海經濟高質量發展新格局。

為此上海要圍繞經濟高質量發展的總體目標，以深化“五個中心”建設、做優“五型經濟”、強化“四大功能”為導向，聯接全球數字網絡，促進數據匯聚流通，加快數據融合應用，健全數據治理體系，力爭通過10年左右努力，建成數字網絡高度通暢、數據流通高度活躍、數據資源高度集聚、數字產業高度繁榮、數字治理高度完善的國際一流數據港。

說明：本文為上海市社科規劃“研究闡釋黨的二十大精神”專項課題“上海國際數據港與‘五個中心建設融合發展研究”（課題編號：2023VZH012）的研究成果。

參考文獻：

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郭進.上海推進產業數字化轉型的思路與對策[J].科學發展，2022（8）：11-21.

伍愛群.加快上海數字產業高質量發展的建議[J].科技中國，2021（8）：70-73.

許鑫.上海產業大數據與產業鏈水平提升[J].科學發展，2020（10）：16-27.

陳志成.上海數字經濟發展策略[J].科學發展，2020（7）：87-97.

A Study on the Competition Situation? Constraints and Countermeasures of Shanghai International Data Port

Ding Botao

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai 200433， China）

Abstract： Building the international data port（IDP） is of great significance for Shanghai to improve its global data resource allocation capacity， accelerate the high-quality development of the digital economy， and realize economic transformation and upgrading. Shanghai has a good foundation for the building the IDP， but on the one hand， it is facing intense competition from foreign cities such as Tokyo and Singapore， and on the other hand， it is also facing serious constraints in digital infrastructure， industry regulation， and scientific and technological innovation capacity. Therefore， Shanghai should speed up the reform and innovation in the data field and open-up to the outside world at a higher level， promote the orderly and free cross-border flow of data resources， accelerate the extensive convergence and efficient allocation of data elements， create a data industry that is in line with Shanghai's geographical advantages， in order to achieve the goal of building an international data port sooner.

Key words： Shanghai; international data port; constraints; countermeasures

責任編輯：王? 縉