論區域協同立法功能定位及其實現

溫澤彬 周大然

摘要：學界對區域協同立法制度已有諸多研究，但鮮有文獻對區域協同立法的功能定位開展專門研究。關于協同立法功能性質，理論研究長期存在將區域協同的“國家政策”視作“立法功能”的認識誤區，給協同立法理論與實踐工作帶來困惑。區域協同立法功能定位的界定，應堅持以國家政策為指引，以《地方人大組織法》所確立的“區域協同發展的需要”為前提，明晰地方協同立法權限范圍，并將區域協同立法功能界定為推進“區域市場一體化”的基本方向。圍繞上述區域協同立法功能，區域協同立法機關應在“功能最適原則”指引下，針對法制資源整合、利益協調、社會統籌等領域分別采取相適應的立法策略，包括完善優化區域利益分配機制、分步推進區域公共服務均等化等具體方式，來加速推進區域協同立法縱深發展。

關鍵詞：區域治理；協同立法；功能定位；實現路徑

作者簡介：溫澤彬，西南政法大學行政法學院教授、博士生導師（重慶? 401120）；周大然，西南政法大學憲法學與行政法學博士研究生（重慶? 401120）

基金項目：重慶市教委人文社科規劃項目“完善人大聽證制度研究”（20SKGH019）；重慶市地方立法研究協同中心規劃項目“設區的市立法權限研究”（DFLF2020Y08）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.02.010

一、區域協同立法功能的理論紛爭及其理論展開

推進國家治理現代化的實質是推進國家治理法治化。1區域治理作為國家治理體系的一項重要內容，推進區域治理現代化應當以區域治理的法治化為基礎。為實現區域治理法治化，以“立法先行”方式建構區域法治環境雖已成為理論界共識，但對區域協同立法功能定位尚不明朗，也鮮有文獻對區域協同立法的功能理論開展專門研究，很大程度上影響了區域協同立法工作的實質性推進。當前，理論界關于區域協同立法功能定位，大致可以分為兩大類。一是主張區域協同立法的協調功能。其中觀點包括：區域協同立法在區域合作中“具有法制協調、化解糾紛與補充現有立法的功能”2；?。ㄊ校╇H協議 “發揮著重要的協調功能”1；“法的功能在于調節、調和、調解各種錯綜復雜和沖突的利益，以使各種利益中大部分或者最重要的利益得到滿足，而使其他的利益最少犧牲。通過立法協作，使區域內的各地方立法在表現形式、內容、體系上達到和諧與協調”2；“區域治理規則必須積極遵從區域內各類民俗習慣這一‘活法資源”3，其有著公正的協調、整合功能。二是主張區域協同立法有社會保障功能。比如，提出區域協同立法具有“引領和保障功能”4、區域協同立法發揮著“社會發展服務與保障功能”5。上述觀點表明，理論研究針對區域協同立法功能定位認識仍處于探討初期，甚至還存有不少分歧，理論認識爭論在一定程度上影響了區域協同立法實質性推進。

2022年3月11日，全國人民代表大會通過了關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱為《地方人大組織法》）的決定，首次明確“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法”。此舉從組織法層面，明確了地方人大常委會有權行使協同立法權限，此次立法修改之于區域協同治理發展具有重大的現實意義。但須注意的是，《地方人大組織法》雖然提出了區域協同立法的“區域協調發展的需要”這一要求，但對區域協同立法功能定位仍需進一步明確，否則實踐部門仍可能因認識偏差導致立法亂象，甚至造成區域協同立法有名無實，很難真正實現區域的協調發展的不利局面?！胺墒枪δ苄缘摹?6，厘清立法功能是立法機關正確行使立法權的前提。對于區域協同立法的功能，筆者認為，不應簡單地將區域協同發展“國家政策”與區域協同“立法功能”混為一談，立法功能的把握宜從《地方人大組織法》載明的“區域協調發展的需要”條款為中心，首先應從區域協同立法權力生成邏輯以及地方立法權限角度，明確“區域協調發展的需要”的前提條件，并在區域協同功能最適當原則指引下，實現區域協同的立法效果，最終推進區域協同治理體系與治理能力現代化目標。本文希冀在對區域協同立法功能的理論探討基礎之上，進一步闡明地方協同立法機關開展區域協同立法的可能空間及其路徑。

二、區域協同發展政策與區域協同立法功能

黨和國家政策是我國區域協調發展戰略實施的直接依據，長期以來，這種缺乏法律依據的模式決定了地方區域合作的規制方式主要表現為軟法規制模式。7通過考察梳理黨和國家政策“十一五”至“十二五”、“十三五”至“十四五”兩個階段區域協調發展頂層設計和制度安排的相關政策性規定，我們可以較為清晰地提煉出黨和國家政策所預設的區域協同基本目標。8具體來講，黨和國家對區域協調發展指導意見有著漸進發展且更加精細化的發展過程。

“十一五”時期，強調進一步優化區域空間開發格局，9從而對區域間的協調機制和互動機制作出系統要求，即不斷縮小不同區域間人民生活水平的差異程度和公共產品的供給水平。1在具體實施層面，國務院針對長三角區域的建設規劃要求強化區域立法合作，加強區域間法制資源的整合。2黨的十七大報告中則是對區域間的利益協調機制和社會保障制度作出明確指示。3“十二五”時期，國家提出要深化區域立法合作，推動區域間利益協調的良性互動與優勢互補。4在黨的十八大報告中，進一步強調區域發展戰略實施的重要性和總體性，注重發揮區域的比較優勢。5 “十三五”“十四五”規劃時期的區域協同發展政策則更加精細化。在“十三五”時期，國家專門對區域利益的統籌機制和市場協調機制提出了細化要求，明確提出要對區域間利益的合作、互助、分配、補償機制作出安排。6黨的十九大報告則強調了區域利益協調機制的功能性和有效性。7“十四五”時期，區域協調發展再往縱深階段推進，更加注重健全多層次的區域利益協調機制和全方位的區域社會保障體系。包括：提出對發達區域與欠發達區域間利益共享的橫向利益合作、互助，尤其是對補償機制的建構提出了更為立體的要求；對區域公共服務均等化平臺的建設更加注重統一的規劃和管理，對區域公共產品的供給和以教育、醫療、養老為代表的區域公共服務，強調探索建立更為緊密的合作新機制，8等等。

綜上所述，黨和國家的政策依據所涵射的區域協同發展目標大致可以歸結為“法制資源整合”“區域利益協調”和“社會統籌發展”三大基本目標。其中，在前一階段更加注重法制資源整合，而后一階段更加注重區域利益協調和社會統籌發展，發展目標更替蘊含了社會現實變遷的基本邏輯，國家充分運用政策性工具，提出了不同時期推動區域建設發展目標。不難發現，當前理論界主張的區域協同立法“協調功能論”“社會保障功能論”，與國家政策有著密不可分的關系，甚至于表現為將“區域協同發展國家政策”等同于“區域協同立法功能”。

固然，區域協同立法目標是推進國家政策目標的實現，但這并不意味著國家政策目標即為立法功能。筆者以為，理論研究有必要重新檢討這一認識誤區。如前所述，不僅理論界將國家政策目標視為區域協同立法功能，而且對地方協同立法實踐也存在同樣理解。這種誤解給實際工作帶來諸多障礙：其一，區域協同以“法制資源整合”“區域利益協調”和“社會統籌發展”目標為導向所簽訂的所謂“協同協議”，并非嚴格意義上的立法，更多是回應國家政策要求而簽訂的“協商性文本”，并無法律約束力。其二，區域協同立法主體是兩個或多個地方立法機關，現有政策目標實現已超出地方立法權限，必然面臨合憲性和合法性的雙重困境。其三，區域協同國家政策也僅是地方立法機關政策性依據，新修訂的《地方人大組織法》不僅賦予區域立法機關的立法權限，更是明確了區域協同立法以“協同發展需要”為核心的地方協同治理為基本邏輯，有權立法單位應從地方治理邏輯角度，充分考量立法形成的可能性，采取差異性策略，避免立法資源浪費或者立法職能空轉。具體來講：

（一）在法制資源整合方面，應以建立溝通協調機制為主

目前區域協同中的“法制資源整合”主要表現在信息互通的層面，并無剛性約束，其基本措施是建立立法信息的交流和互動機制，或簽訂相關合作協議。1值得注意的是，實踐中雖然也有存在片面追求“區域法制一體化”的成例，比如，在推動長三角一體化進程中，所在地方通過當地人大“共同立法”，但其實施效果并不好。歸根結底，是因為協同各方之間并不存在上下級隸屬關系，不可能在行政權或司法權層面達到“完全法制統一化”的整合效果，而且這種缺乏監督和責任機制的協同立法本身已違反了立法基本原理，立法甚至還存有合憲性和合法性之疑慮。

（二）在區域利益協調方面，區域協同立法應有較大的形成空間

區域協同一體化關鍵在于，既要做大“蛋糕”，又要有一個“分蛋糕”的機制，避免過度競爭，使市場要素和物質、信息資源等得到更好配置，更充分發揮資源要素的融通性，促進地方利用效率的最大化。以長三角為例，因為經濟實力差距等原因，目前長三角區域的協同立法以上海為龍頭，各城市也更注重接軌上海的單向利益流通。2而要“融入長三角”須有雙方的互動，須把互動的“通道”建立起來后，項目、信息、人才、產業才能得到充分流動和有效利用，這里所指的“通道”就是利益協調的機制，即區域內各城市之間在上述資源要素等方面的利益協調。

（三）在社會統籌發展方面，須依賴地方立法機關漸進推動

區域性差異的客觀現實基礎決定了以社會統籌發展為內容的區域協同立法尚需各方溝通協商漸進地推動立法。由于區域立法的前提條件是各方利益兼顧，因此，超越區域資源公平配置行政壁壘的社會統籌立法是不可能一勞永逸完成的。以京津冀為例，京津冀區域協同是在政府主導下以政策推動和行政規劃的方式發展而來的，長期以來北京在其經濟發展歷程中獲得了國家許多的政策優惠和傾斜，而周邊城市會以犧牲自我發展空間、機會和資源的方式傾力支持首都建設，三地間資源配置的差異化現狀，形成了基本公共服務水平“兩強一弱”的不均衡現狀。但相較而言，長三角、珠三角、東三省和粵港澳這些區域社會統籌協同較難以推進，須充分考量到各方訴求以及利益關切。

此外，協同立法生成往往還需考慮地方立法特色或者立法模式差異。在協同立法目標一致的前提下，仍然有可能受到立法特色或立法模式差異的影響，無法推進“形式意義上”的區域協同立法。比如，在成渝雙城經濟圈背景下的成渝法治合作工作中，針對流經四川、重慶的嘉陵江環境保護立法合作成為多方協同立法目標，但在水資源的保護問題上，重慶市采用的是“要素立法”方式，在2020年頒布實施的《重慶市水污染防治條例》中，對包括嘉陵江在內的水資源進行法律層面的系統保護。而四川省則是采用“流域立法”方式，對沱江、嘉陵江、赤水河、岷江等都有專門的流域保護立法或立法安排。因此雙方在此協同立法項目上，無法達成“形式意義上”的區域協同立法，即無法出臺較為一致的“立法文本”，前者在追求川渝法治合作的協同立法效果時，在四川省人大制定《四川省嘉陵江流域生態環境保護條例（草案）》后，以較為靈活的方式，即以人大常委會“決定”的形式補充出臺了“嘉陵江保護規定”，來達到協同立法功能。這充分說明，在區域協同立法推進過程中，不宜片面追求“文本統一”的立法協同，還需考慮地方立法特色或者立法模式差異問題，以“成本不高”的多種方式來達到協同立法效果。

三、 “區域協調發展的需要”與區域協同立法功能界定

《地方人大組織法》第49條規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法?！贝舜涡薹鞔_了區域協同立法的基本功能或目的在于促進或推進區域協調發展的需要。那么，何謂“區域協調發展的需要”？其判斷標準是什么？在筆者看來，這一表述實則蘊含了國家權力的“功能最適當原則”約束力，功能最適當原則是現代法治國家配置國家權力的基本準則。如有學者指出，我國也已逐步形成了“重視國家權力行使的正確性以及國家的權能和效率”的國家權力配置的功能主義進路。1區域協同立法必須以最適當原則為基本準則，并以此合理配置區域立法功能推動其最終實現。

根據區域協同“功能最適當原則”的要求，“區域協調發展的需要”至少要契合以下基本要求：其一，區域協同立法不得與憲法、法律、行政法規相抵觸，在此前提下，?。ㄒ约白灾螀^、直轄市）人大常委會以及設區的市（以及自治州）人大常委會方可在“地方性法規”立法權限范圍內行使區域協同事項立法；其二，區域協同立法事項須以區域發展的實際情況以及可實現功能來予以設定；其三，從立法程序上，區域協同立法不僅符合上述“實質性”標準，還應符合協同單位的“共同意志”，從立法立項、起草、溝通到立法通過的全過程中體現各方共同意愿，這與傳統地方立法程序存在顯著差別。

眾所周知，區域協調發展需要的是多樣性，以致區域協同立法事項可以多樣化。但立法事項范圍卻是協同發展需要以及立法功能實現的決定性因素，因而首先有必要依據區域協同“功能最適當原則”基本要求厘定立法事項范圍，方能在此基礎上進一步探討協同立法功能實現與立法配置，并結合《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》（以下簡稱《意見》）所明確的區域協調發展的內涵、戰略重點和方向實施。該《意見》用27項措施闡釋了如何落實這一國家戰略，如“推動區域市場一體化建設”“建立區域均衡的財政轉移支付制度”“深入開展對口支援”等。其中，對口支援、轉移支付、扶貧等措施屬于國家層面實現區域協調發展應考慮的問題，這些措施要么由中央統籌為宜，如對口支援，要么不屬于地方立法權或行政權權限，如財政轉移支付。因此，該《意見》梳理下來，筆者認為，地方協同立法最有可能取得協作成果的方面應是“區域市場一體化”。其主要理由包括：

其一，市場一體化是發展社會主義市場經濟的應有之義?！稇椃ā沸蜓蕴岢觥鞍l展社會主義市場經濟”，第15條第1款又規定“國家實行社會主義市場經濟”。地方圍繞“市場一體化”開展協同立法，是憲法所規定的發展社會主義市場經濟的應有之義。其二，區域市場一體化有黨中央的政策依據。除了《意見》以及2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建設高標準市場體系行動方案》，2022年3月印發的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》再一次提出“結合區域重大戰略、區域協調發展戰略實施，鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作”。其三，區域市場一體化具有區域協同的現實需求。隨著我國區域經濟的聯系越來越緊密，區域合作的范圍和領域不斷拓展，逐漸形成了京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等重要跨區域經濟區。據統計，這些區域GDP總量已占到全國的56%，未來將是中國經濟增長的動力和增長極。中國也將由省域經濟主導型轉向為區域經濟主導型。發展區域經濟首要的就是形成規則統一的市場環境，即推進市場一體化。因此，區域協同經濟發展的立法功能定位，應是與區域協同相應的地方人大在《立法法》以及地方人大組織法權限范圍內，以推進“區域經濟一體化”、建構“統一大市場”等目標、要素為主要立法事項，在功能最適當原則指引下，各地應確立區域經濟發展內容目標，兼顧區域協同跨越傳統行政區域的特殊性，以法制資源整合推進區域經濟協同發展為基本方式，將區域經濟發展所涉及的利益協調問題、區域經濟一體化的社會統籌發展問題作為協同立法配置的內容事項。具體立法功能表現在下述幾個方面：

（一）以區域市場一體化協同發展為內容的法制資源整合

在相同的區域內，地緣關系緊密、文化習俗相通、經濟制度銜接、環境治理相融，這些構成了區域整體利益基礎，為區域內各地方協調溝通治理經濟、社會和生態環境提供了基本條件。在法制資源整合功能性要素的檢視下，松散型法制協調已不能滿足功能要求，以區域協同立法為典型的緊密型法制協作則成為必然發展方向。比如，因為地緣環境相同的因素，區域環境一體化是區域經濟一體化延伸的重要方面，環境一體治理是推進區域市場一體化協同發展的切入口。反觀現有做法，京津冀在環境協同立法上采用的是松散的聯席會議模式，這存在一定的弊端，一是缺乏制度化的立法協作機制，二是缺乏可協調性的立法內容。1區域內各地方通過立法的方式，規劃一體化發展圖景，供給一體化發展依據，即通過立法確認的方式明確共同發展目標，解決經濟一體化發展過程中存在的環境協同保護問題。

（二）以區域市場一體化涉及的利益協調立法配置

法律是協調不同主體利益矛盾并使其趨向協調和平衡的制度載體。以區域市場一體化所涉及利益協調是區域協同的基礎性目標，其順利達成依賴于區域協同立法的制度供給。一方面，我們需要明晰區域利益協調的理念內核。長期以來，人們普遍重視經濟發展與環境保護之間的矛盾，現行環境基本法、單行法以及區域環境立法也尚未將經濟與環境提升到協同共進的層面。而協同學視野下的系統功利主義把經濟發展和生態保護看作彼此協同的兩個子系統，從而在社會復雜系統的支配下平穩地向前發展。2區域利益協調的理念內核必須實化為可操作的區域立法評估指標：經濟與環境的“協同度”與“耦合度”，其他社會利益的糾葛和沖突，也應運用協同學作為理念內核。另一方面，我們需要明確市場發展所涉及的區域利益分配機制。之所以在區域協同實踐中就環境相關問題協同立法是一個重要領域，是因為環境利益協同本質上反映的是區域經濟發展過程中產生的后續性利益需要區域協同分配。

（三）推進區域市場一體化為目標的社會統籌發展立法配置

我國的社會治理體制創新呈現以統籌性為突破口的特征，在區域協同立法功能中，體現的是以實現區域市場一體化為目標的社會統籌發展目標。在區域協同立法功能這一特殊語境下，“社會統籌發展”被賦予了新的實踐涵義，主要是指進一步激活區域發展權能，統籌區域社會保障制度，實現區域基本公共服務的均等化。首先，解決區域發展的不協調問題是社會統籌的中心環節。中國社會發展已進入全面深化改革的轉型時期和經濟轉軌時期，社會結構和政府行政職能發生了巨大轉變，社會保障制度建設也因此得以迅速發展。然而，資本逐利性流動的特點加劇了區域之間在平均收入、教育、醫療、養老、體育文化等社會保障水平上的差距，為此，社會統籌必須對區域發展的不協調問題作出妥善安排。其次，區域統籌合作框架是社會統籌的基礎路徑。區域統籌是在區域內數個地方建立相對統一的社會保障制度，其涉及人數之廣、利益關系之繁雜，使得其成為區域協同立法工程的重心環節。因此，制定合理且行之有效的合作框架就顯得尤為迫切和至關重要。最后，推進區域社會保障制度接軌是社會統籌的重要手段。這就要求區域內各地方突破行政區劃藩籬，加快推進區域內社保管理體制和公共服務體系有機接軌。在區域協調發展的國家戰略要求下，基本類的公共服務可能在區域協同的地方逐步實現均等化，這也是推進區域協同市場一體化的前提條件，而通過協同立法將突破這一重大體制性障礙。比如，現行的戶籍制度就將公民進行了各種分割，城市和農村、發達地區與落后地區、大城市與小城鎮、省會城市與非省會城市、東部與中西部等等，并且由此賦予了其不同的公共服務享有權益；而分離性的財稅制度則進一步造成了地方財政能力的不均衡、差異化狀態，比如上海市的人均財政收入要遠超長三角其他地區。地區財力上存在的硬性差異使得發達地區與落后地區的居民在公共服務的享有上差距較大，區域協同尚需在這些領域盡快取得立法突破。

四、區域協同立法功能實現的具體方式

結合前述區域協同立法“實質標準”及“程序標準”要求與發展目標，反觀我國區域經濟一體化發展實踐，普遍存在區域發展差異化的現實狀況，集中體現在區域利益分配機制不夠健全、公共服務均等化水平亟待提升的現實問題。圍繞區域協同功能目標的實現，需要采用漸進式的方式，包括優化區域利益分配協同機制、分步推進區域公共服務均等化立法，加速推進區域市場一體化的協同立法功能實現。

（一）優化區域利益分配的立法協同機制

從某種程度而言，區域協調發展的過程就是協調和整合區域發展主體間的利益關系和對區域利益進行權威性、公平性、合法性分配的過程，繼而達成協調、分配、增進、整合區域整體利益的美好愿景。目前，區域利益分配機制不健全，阻礙了區域治理和區域發展的進程，而相關立法不完善是導致區域發展權沖突的重要原因。為實現區域協同立法的區域利益協調功能性要素的妥善配置，需在立法中對區域利益分配機制進行系統設計。一般而言，區域利益分配機制體系，是由市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制四大機制組成的有機互動機制。1

第一，區域利益市場協調機制?！靶姓^經濟”中的碎片化競爭最有損于區域整體經濟利益，因此，區域協同立法需要規定區域利益市場協調機制的基本理念、原則、制度和規范，建立健全區域市場機制有助于形成區域一體化發展的統一大市場，實現市場一體化，夯實區域協同發展的經濟制度基礎。在區域經濟一體化程度日益深化的語境下，區域立法必須為建設區域統一開放、有序競爭的市場環境提供法律保障，以使區域大市場真正在資源配置和要素流通中發揮決定性、基礎性作用；必須破除妨害市場有序競爭和資源配置的各種地方保護主義規定，對產權、要素、價格提供全面保護，著力于建設區域利益市場協調機制，完成利益要素的市場化配置。

第二，區域利益合作機制。美國學者亞當·布蘭登伯格和巴里奈勒波夫提出，在競爭與合作工作的組織體內，利益與目標既矛盾又統一。在此背景下，游戲雙方只需放棄傳統的對抗思維，把對手視為互補的一方，通過合作可以創造顯著增值，以實現雙贏的局面。當前，行政區劃的束縛是地方政府間跨區域合作的重要障礙，而通過區域協同立法建立區域利益合作機制有助于突破這一障礙。主要方式是通過立法建立跨區域合作機構或合作機制。例如，可建立黨政聯席會議機制，由“一把手”牽頭，定期召開專題工作例會，深化對跨區融合發展重大問題和重大政策的研究，推動各項工作清單化、項目化、工程化，高位推進既定目標任務落地見效。同時，立法也可鼓勵民間合作交流組織建設，建立全方位、多領域、多層次的交流合作機制。

第三，區域利益互助機制。目前，我國的區域利益互助機制主要是在中央或省級政府的指導協調之下，進行對口幫扶工作，基本上是依據行政指令，用行政手段建立區域之間的互助幫扶，從而形成互助結對的關系。2但是，一方面，中央對地方區域進行立法，信息傳遞途徑較遠，且為了考慮區域地方的特殊性，需要做大量的前期準備工作。如此，既降低了立法效率，又不能保證立法在地方的可操作性。另一方面，由于地區政績考核的要求，各地區之間的競爭非常激烈，因而容易導致只關注自己區域經濟情況的地方保護主義和“行政區經濟”1。所以，區域協同立法有助于打破行政藩籬和利益壁壘，形成區域互助利益機制。

第四，區域利益扶持機制。區域利益扶持機制主要通過橫向轉移支付制度完成。目前我國區域大多采用的是以政府為主導的縱向轉移支付方式，這種依賴公權力來協調區域經濟發展和環境治理的方式，給政府造成了較大的財政壓力，且效率和可持續性能均不高。在國際上，除了單一的縱向型財政轉移支付體制外，還有以縱向為主、地區間橫向轉移支付為輔的復合型轉移支付體制。我國也通過區域協同立法先行先試建立區域復合型財政轉移支付體制。比如，在長三角經濟區，作為金融中心的上海為了實現金融行業的高速發展，將重化工業向經濟區其他省份遷移，那么接受其轉移的江、浙、皖應該通過橫向轉移支付向上海提供經濟補貼。同理，上海也應通過橫向轉移支付體制向江、浙、皖提供環境補貼。通過建立復合型財政轉移支付體制來健全區域經濟環境補償機制，可以有效促進區域經濟發展和生態保護工作的相互扶持。因此，橫向轉移支付體制可以成為我國區域利益扶持機制的重要實施手段。

（二）分步漸進推動區域公共服務均等化立法

“公與平者，即國之基址也?！?改革開放以來，我國區域發展的不平衡問題一直都非常突出。區域發展的非均衡化，不僅會對國家區域協調發展戰略決策產生不利影響，而且會進一步壓縮欠發達地區的發展空間并影響其生產活動的積極性，對可持續發展戰略和國家治理現代化的實現產生負面影響，更深層意義上對實現社會主義現代化也形成了極大阻力。推進公共服務共建共享是實現區域協同發展的兜底舉措，是協調推進四個全面戰略布局、實現社會主義現代化的基本要求，也是實現共同富裕的基礎工程。

區域基本公共服務均等化是實現區域協同立法社會統籌發展功能性要素配置的基本路徑。通過使不同區域的每個社會成員都能夠享受到保障其基本生存和發展的權利，強調“底線保障作用”，從而促進各個地區的每個社會成員都能夠獲得平等的發展機會。當前，我國區域基本公共服務差別化問題較為突出，直接影響到區域收入差距的縮小。區域基本公共服務均等化縮小區域收入差距等功能的發揮，要以相對完善的立法為前提性要件。盡管我國區域基本公共服務不均等問題產生的原因眾多，但相關立法機制不健全是重要原因之一。3法是理與力的結合，4區域經濟發展非均衡，導致區域之間基本公共服務水平差距較大，而通過立法施以作用力，予以剛性規制，逐步分階段縮小區域基本公共服務差距，則會彌合區域發展的差距鴻溝，促進區域經濟朝向均衡化健康發展。

區域公共服務從保障民生、共享普惠到水平均等是一個漸進性的發展過程，不可一蹴而就。公共服務一體化、均等化要統一標準，分階段、分步驟、分層次、分輕重緩急地穩步推進。為發揮“底線保障作用”，應通過協同立法的契機，協調區域相關法律法規之間不相容、不匹配的矛盾。健全區域基本公共服務均等化立法體系，首要問題是要明確重點民生領域區域基本公共服務均等化的法定范圍。區域內“各地區經濟發展水平存在較大差異，其提供公共服務的能力也存在較大的差距，因此均等化的范圍趨不能過寬，也不能過窄”5。同時，區域發展問題歸根到底是一個對人權的認識論問題，其他的認識角度、解決方式則應當是人權價值訴求、人權價值實現等在技術層面的表象和反映。為真正實現區域發展權，需超越人權保障本體論與實踐論的實施困境。1從保障基本人權和區域發展權的綜合視角來看，目前在大方向上應當把義務教育、基本醫療、社會保障、就業等優先列入區域均等化的基本范圍，在此基礎上逐步推進社會服務、住房保障、公共文化體育等區域的均等化，從而完成區域公共服務均等化的分階段實現。

就具體措施而言，首先，在立法層面，確認區域性公共服務清單和最低質量標準，形成公共服務一體化的具體法律規范，按照“成熟一個則推進一個”的基礎方案逐步實現基本公共服務均等化，提升公共服務的便利化和普惠化程度。其次，創新供給模式，拓寬供給渠道，實現多方參與。在推進區域基本公共服務均等化工作的進程中，僅僅依靠政府權力的行使難以達成，應注重依靠社會力量，鼓勵各方積極參與，創新區域基本公共服務的協商模式。社會多元主體的有效參與，可以切實解決和應對區域差距的具體問題，形成一個以政府為主導、社會成員廣泛參與、公辦與民營相結合、有區域協同立法保障的基本公共服務體系?？梢酝貙捹Y金來源，引入PPP模式，適度放寬公共服務區域性社會組織的住所。最后，區域協同立法應注重加強跨區域公共服務平臺的建設。在區域公共服務的跨區域支付和結算領域，應充分發揮社會力量的主體作用，引入競爭機制，促成競爭法治，通過立法支持作為第三方互聯網平臺的法人承擔主要業務，而政府部門則作為監管一方。此舉旨在通過政府與市場的良性互動，共同發揮政府和社會力量在提供公共服務方面的各自優勢。