鄉村振興財政專項資金績效評價比較研究

張翠蕓 余忠

〔內容提要〕本文以2018—2021年Y縣鄉村振興財政專項資金為分析對象，首先介紹了Y縣鄉村振興財政專項資金的總體情況，并對其項目數量、使用規模進行描述和分析；其次，根據Y縣的績效評價結果，將30個試點村分成三個梯隊進行分析，側重比較專項資金的投入給村莊發展帶來的不同效益，以此剖析專項資金在使用方向、過程等方面的不足之處；最后，針對目前存在的問題，對如何提高財政資金使用效率提出建議。

〔關鍵詞〕鄉村振興；財政專項資金；績效評價

注：本文受福建省科學技術廳軟科學創新戰略研究項目“鄉村振興財政專項資金績效評價比較研究”（項目編號：2022R0021）資助。

近年來，對于各地區鄉村振興工作的開展，國家都投入了大量的財政資金予以支持。據統計，2016—2019年，全國財政一般公共預算累計安排6.07萬億元用于農業農村相關工作的開展；2021年，中央財政銜接推進鄉村振興補助資金規模達到1561億元。從目前已取得的成效看，充分發揮財政資金的積極作用，是實現鄉村振興的重要保障。2018年以來，Y縣積極貫徹落實全國、省、市農村工作會議精神，在財政專項資金的支持下，采取有力措施統籌推進鄉村振興工作。站在新的時間節點上，如何合理分配財政專項資金，調整使用方向，優化支出結構，以便更好地推進鄉村振興戰略，是值得我們進一步探討的問題，而厘清當下鄉村振興財政專項資金的使用路徑有助于這一目標的實現。文章以2018—2021年Y縣鄉村振興財政專項資金為研究對象，從專項資金總量規模、配套資金投入情況、各類專項項目數量等角度分析2018—2021年Y縣鄉村振興財政專項資金的使用情況，通過績效評價結果側重比較專項資金的投入給村莊發展帶來的不同效益，以此發掘其中的不足之處，為后續財政專項資金的投入規模、支出結構與支持重點提出意見及建議。

一、Y縣鄉村振興資金使用現狀

（一）資金總體情況

1.鄉村振興專項資金投入情況

2018—2021年，Y縣鄉村振興資金預算金額總體呈上升趨勢（見圖1），四年預算金額共計112703.22萬元，年均增長11.97%，實際執行金額56697.26萬元。

2.試點村配套資金投入情況

2019年，福建省委實施鄉村振興戰略領導小組辦公室下發關于確定鄉村振興試點村的通知，經前期調查摸底、鄉鎮申報，縣委、縣政府研究同意、市委實施鄉村振興戰略領導小組審核確定等流程，最終，Y縣30個村莊被評為省級鄉村振興試點村。對于這些村莊，各級政府每年還給予額外的鄉村振興配套資金補助。

2019—2021年Y縣鄉村振興專項共有來自省、市、縣級16316.27萬元的配套資金投入，年均增長67.15%，各級財政資金所占比例分別為39.88%、25.56%和34.56%。其中，2020年配套資金投入最多，共計7211.2萬元。由此可見，各級政府正在不斷加大力度，從多角度、多層次投入財政資金助力鄉村振興的實現，所以，如何進行資金分配、項目篩選，確保各項財政涉農資金真正花得好、用得好，實現財政資金使用效益最大化變得至關重要。

（二）鄉村振興專項項目數量

根據《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，對Y縣12種鄉村振興項目進行歸類（見表1）。根據Y縣鄉村振興專項項目表，產業興旺類包括產業項目和金融支持等兩種項目，生態宜居類主要分為村基礎設施、危房改造、生活條件改善等三種項目，鄉風文明類包括村公共服務項目，治理有效類包括項目日常管理等，生活富裕類包括就業支持、健康支持、教育支持、公益性崗位、綜合保障性支持等五種項目。

可見，生態宜居類項目數量最多，為938個，占項目總數的60.99%，其次為產業興旺類項目（470個），鄉風文明類和治理有效類項目數量較少，僅為40個和2個。四年累計共有1538個項目，其中2020年項目總量最多（435個）。

（三）各類資金使用規模

1.預算金額

圖2展示了2018—2021年Y縣鄉村振興專項各類別項目的預算金額?？傮w而言，生態宜居類預算安排資金最多，總計為81051.18萬元，年均增長12.44%，占總預算金額比例高達71.92%；其次為產業興旺類，四年累計預算金額為26192.74萬元，年均增長6.43%，占比23.24%。生活富裕類、鄉風文明類、治理有效類的預算金額占比分別為2.55%、2.08%和0.21%。此外，2021年專項預算資金最多，達35726.27萬元，其次為2019年、2018年、2020年。

2.決算金額

圖3展示了2018—2021年Y縣鄉村振興專項各類別項目的年終決算金額?？梢钥闯?，生態宜居類實際決算金額最多，共計38867.67萬元，年均增長36.78%，占總決算金額比例達68.55%，主要用于道路硬化、機耕路建設、路燈亮化等基礎設施建設項目以及飲水安全鞏固提升工程、廚房廁所圈舍改造等生活條件改善項目；產業興旺類實際決算金額15764.65萬元（占比27.8%），年均增長55.37%，資金主要用于種植養殖加工服務、助農實現產銷一體化、鄉村旅游、光伏發電、生態支持（綠色鄉村三年行動計劃）等產業項目和小額貸款貼息補助資金、入股優質企業；鄉村文明類實際使用資金1065.52萬元，占比1.88%，年均增長48.34%，資金主要被用于建設村級文化活動廣場等，如建設民俗文化廣場、修建鄉村書屋；生活富裕類共投入資金759.43萬元，占比1.34%，項目主要包括外出務工補助和就業創業補助等就業支持項目、因病因災致貧返貧對象幫扶方案等健康支持項目和貧困村創業致富帶頭人創業培訓、“雨露計劃”職業教育補助、電子商務基礎班課程培訓等教育支持項目和公益性崗位項目。

（四）專項資金績效評價情況

1.績效評價指標體系

Y縣以鄉村振興總體目標為基礎，結合當地專項資金的實際使用特點，構建績效評價指標體系（見表2），開展績效評價工作，評價鄉村振興財政專項資金在各村莊的使用成效。

2.評價結果

Y縣通過數據收集、實地核查、訪談調研，對鄉村振興財政專項資金的使用成效進行績效評價。以Y縣具有代表性的30個試點村為例，以便后文根據評價結果分析資金使用過程中的不足之處，提出有效性意見。具體評分結果如表3所示。

二、結果分析與不足

（一）績效評價結果比較分析

根據表3所示評價結果，將得90分以上的村莊劃為第一梯隊、80—90分為第二梯隊、70—80分為第三梯隊，分類比較各類村莊的發展狀況與專項資金在各類村莊的投入方向與效果等。

1.第一梯隊：排名1—5位村莊

本梯隊村莊產業發展總體較好，積極實施村容村貌提升行動，鄉村環境優美，干凈整潔。每個村莊都有相關的主導產業，比如HL村以“茶產業+旅游”為主導產業，已構建形成特色農業、中藥種植、花卉種植等多元發展的產業體系；LY村村民收入以茶葉“黃金桂”為主并大力發展推廣成“一村一品”，是當地茶葉出口主要備案基地；PF村打造“古建+茶產業”發展模式。故本梯隊村莊近幾年資金主要投向于產業振興類項目，比如經濟作物種植園建設項目，花卉一、二、三產融合項目等。有涉及特色旅游產業的村莊，近幾年資金投向于生態宜居專項或者基礎設施專項，旨在拓寬旅游業增收渠道，比如實施清新流域提升工程，提升生態流域景觀，構筑防洪等級高、生態環境優、三季有花、四季有景的綠色長廊，同時建設研學基地，滿足學校開展校外實踐活動拓展的需求。

2.第二梯隊：排名6—25位村莊

本梯隊部分村莊產業發展較為良好，比如ZM村以“藤鐵工藝+電商”為主導產業，但在生態宜居、基礎設施建設方面，和第一梯隊相比還有距離，整體風貌待提升，基礎設施待完善，所以近幾年該梯隊村莊的專項資金主要投向于環境整治方面，比如拆除豬圈、旱廁，三格化糞池改造，角落路建設等，在開展環境綜合整治的同時，也推動農旅互動產業發展，比如部分資金投向于森林步道沿途修建游學基地等產業項目，為后續開展鄉村生態旅游產業打下基礎。

3.第三梯隊：排名26—30位村莊

本梯隊部分村莊尚未形成符合地方發展趨勢的主導產業，產業規?？傮w偏小，急需整合提升、完善產業鏈條以提高村集體和村民收入，當地具有特色的文化要素也沒有充分融入產業發展。另外，較多村莊布局比較雜亂，景觀畫面性、風貌整體性等方面都仍需要完善。故近幾年該類村莊的專項資金主要投向于環境整治項目、景觀改造項目、鄉村民俗文化館建設工程項目等，較少資金投向于產業興旺相關項目。

（二）不足之處

1.資金主要投向基礎設施建設項目且運維管護機制尚不健全

2018—2021年Y縣鄉村振興專項共投入36995.13萬元用于基礎設施建設，占鄉村振興總體資金的63.53%。該項資金主要用于開展道路硬化建設工程、公路改建工程、機耕路建設等項目，而能有效助力“產業興旺”發展的項目較少。此外，目前存在著重建設輕管護的現象，對于工程竣工后出現的毀損問題，缺少相應的運維管護機制。

2.投入產業興旺類項目的資金比例較低

2018—2021年產業項目投入金額為15674.65萬元，與基礎設施建設項目投入的資金相比較少，且投入的財政資金主要用于農產品產銷一體化、種植養殖項目、補貼資金到戶、入股企業等，大部分仍停留在“輸血式”的幫助，尚未嬗變為“造血式”的支撐，沒有完全實現產業扶貧到產業興旺的有效銜接。此外，許多村莊目前產業發展的形式較為單一，深度不足，集體經濟增收渠道不夠寬，涉及行業窄，一、二、三產業融合程度不深，關聯性較低。比如XY村旅游項目不夠完善，旅游線路與村莊脫節，產業相對單一；LS村主要種植茶葉、花生、水稻，目前仍停留在自給自足的階段，未衍生成規模性種植發展。

3.人居環境整治工作有待深化

《農村人居環境整治三年行動方案》以及當地出臺的相關實施方案等文件均對“生活垃圾治理”“非正規垃圾堆放點整治”等方面提出了相關要求，但從目前財政專項資金的投入使用情況來看，Y縣較少資金投向于生活垃圾處理環保設施建設，當地垃圾處理基礎設施不夠完善。此外，在實地調研中發現許多村莊都有裸房整治項目，村民住房雖按要求對外墻進行了粉刷，但其房屋內部依舊是裸房樣貌。房屋的外觀在一定程度上得到了美化，但實際上并未改善農戶房屋內部居住環境，未完全達到裸房整治項目開展的最初目標。

4.鄉風文明建設實施工程仍待深入推進

鄉風文明建設項目數量少、投入資金較少，目前開展的項目主要是建設村級文化活動廣場、民俗文化廣場、幸福院、家宴中心等，且對于文化的宣傳途徑主要是通過一些宣傳展板?？傮w來說，當地目前的文化建設存在“空心現象”，尚未深入挖掘出當地優秀民俗傳統文化的深刻內涵，現有文化廣場的相關功能沒有完全利用，造成文化資源的浪費。此外，許多農產品與當地特色文化元素的結合不夠緊密，文化元素對農村各產業滲透不足，比如HG村傳統手工藝品的創意、設計都相對初級，鄉村旅游對鄉土文化內涵挖掘不到位。

5.預算績效管理各環節工作有待優化

目前，各實施單位預算績效管理工作還不夠規范，部分項目事前制定的績效目標不夠細致，難以全面反映項目的實施情況。項目開始后，各實施單位監督工作不夠到位，缺少根據績效目標一一對照的監管手段，此外，已有的績效評價結果未能完全得到有效應用，不能和下年度的預算安排建立緊密聯系。

三、建議

（一）資金向基礎設施的后期維護工作傾斜并與“產業興旺”建立聯系

對于基礎設施項目要建立對應的運維管理機制，也可以和公益性崗位進行結合，由就業困難人群負責后期管理工作，提升財政資金使用效益。在初期規劃時也要將基礎設施建設和當地產業發展有機地結合起來，為產業興旺提供有力支撐，如開展村企共建，將過去的“黃土高坡”打造成“茶旅勝地”；順應城鎮居民“自駕游”快速增長的趨勢，主動對接高鐵建設，加強旅游景點途經公路建設，引領村民經濟發展等。

（二）創新財政資金使用方式促進產業興旺

新時代下“產業興旺”的內涵是產業多種形式的有機聯結，故不能只聚焦于第一產業，要“接二連三”，發揮當地生態氣候等優勢，加快發展綠色康養、民宿、鄉村旅游等新業態，提高產業關聯性，促進三產融合。目前財政資金的補助方式大多是“直接入戶”，前期可以通過該種方式，降低村民試錯成本，提高其參與積極性，但后期是否可以考慮轉變思路，采用“直接補助+以獎代補”結合的方式，在深入調研、走訪企業的基礎上，針對不同行業研究出不同的支持措施和獎勵政策，讓企業由“被動”轉為“主動”，推動其較為獨立地發展，激活其內生活力。此外，單靠政府的資金支持也是不夠的，農業的高風險性與長回報期的特點，使得撬動社會資源變得十分必要?！巴鈦怼瘪v村干部和“內在”村委要齊心協力，開展嵌入式的合作治理。駐村干部要在“前方開路”，負責搜尋資源，對外“推銷”當地優勢，吸引企業進村投資，打破農村集體的封閉性，逐步營造農村開放發展的環境，而村委利用情感優勢與個人魅力，做好“后勤保障”工作，以友好、和善的態度與村民溝通，把村民的利益放在首位，為他們分析利弊，排憂解難。最后，村干部可以向“強村”取經，進行信息、經驗共享，整合“弱村”的資源委托“強村”代為運營管理，激發當地經濟發展新思路，通過強村“溢出效應”帶動發展，實現專項資金的高效利用。

（三）健全費用分擔機制，推動資金向人居環境治理成效顯著的村莊傾斜

對生活垃圾處理設施建設等項目，各級政府部門要引起重視，逐步推行財政補助、社會幫扶、村鎮自籌、群眾適當付費的運行維護費用分擔機制。同時，還可以實施財政獎勵措施，對治理成效顯著、人民群眾參與性強的村莊在劃撥運營經費時適當傾斜?？傮w而言，只有既保障運維單位的收益，又不給農民增加過重的負擔，才能形成最穩定的運維費用保障機制，確保設施的長久有效運行。此外，資金投向可以由“外在粉刷”向“內在整治”轉變。裸房整治項目不是“面子”工程，不應只局限于房屋外墻粉刷，而應兼顧內外，推動房屋內外整體裝修裝飾，使村民生活環境得到根本改善，提升村民幸福感。

（四）資金投入驅動文化建設向“鑄魂”轉變

從目前的資金使用情況來看，目前Y縣的文化建設方式主要都是通過新建文化活動廣場、民俗文化廣場等，暫時僅停留在“外在塑形”，尚未升華至“鑄魂”。然而，塑造鄉風文明，未必一定要新建文化廣場等，可以將文化元素“潛移默化”地融入其他項目的實施當中，譬如裸房整治項目，由于沒有明確的統一裝修樣式標準，各家各戶的房屋外貌存在較大的反差，既沒能體現建筑之間的風格協調，也沒能突顯各鄉村的地域風貌和文化底蘊，Y縣可加強鄉村房屋建設風貌引導，強化地域色彩與特征的表達，充分挖掘村莊歷史，使文化“上墻”，推動形成地域特色明顯的農村建筑風貌，體現地方韻味，突出當地文化主題，打造獨一無二的文化景觀，比如XY村可以將當地閑置但具有地理標志性特色的青石黑瓦民房發展成鄉村民宿。此外，要深入挖掘、保護、傳承當地特色優秀文化遺產，講好自然人文故事，利用已有資源優勢，用鄉村文化創意為旅游業賦能。比如YP村可以當地的烈士陵墓為中心，建設烈士紀念館，將村莊打造成一個紅色歷史生態旅游村，使村民在文化的熏陶下探索一條具有新時代中國特色、可持續發展的旅游振興模式，促進鄉村經濟的良性發展。同時，要把文化和本地的農產品相結合，挖掘歷史典故和民間故事，使其具有深厚的文化內涵。將文化元素融入產品的設計與包裝之中，并以創意的方式進行品牌營銷，以獲得更高的商業價值。

（五）全面推行預算績效管理

績效評價應覆蓋鄉村振興專項資金使用的全流程。項目的實施單位在事前要結合自身實施項目的特點和相關文件的要求制定完整合理的績效目標申報表。制定的績效目標要與正常的業績水平相適應，要與預算確定的資金量相匹配，同時也要將績效目標細化分解為可通過量化的指標值予以體現的績效指標。事中要根據績效目標對其進行跟蹤和糾偏，提升項目的建設效率，保證預算的執行。事后要做好績效評價工作，總結經驗，分析不足，并將績效評價結果與下年度的資金分配、項目篩選等相掛鉤，保證把每一分錢都用在“刀刃”上，提高資金使用效率，助力鄉村振興。

（作者單位：福建農林大學經濟與管理學院）