地方政府隱性債務風險問題及化解路徑研究

郭鋒 陳東冬

〔內容提要〕當前，地方政府經濟發展下行壓力增大，隱性債務隱蔽性強、規模較大且增長速度較快，存在較大的風險隱患。隱性債務風險傳導呈現出個體傳導、區域傳導、跨部門傳導、跨層級傳導和跨區域傳導等特點，防范化解系統性金融風險的關鍵在于有效地防范化解地方政府隱性債務風險。因此，建立健全涵蓋“風險預防→風險發現→風險協同管理→風險處置”全流程的多方聯動協同的隱性債務風險傳導阻斷機制具有重要意義。

〔關鍵詞〕隱性債務；債務風險；化解路徑

注：本文系遼寧省社會科學規劃基金重大委托項目“基層社會風險防范和應對機制研究”（項目編號：L22ZD033）階段性成果。

一、問題的提出

黨的二十大報告指出：“國家安全是民族復興的根基，要以經濟安全為基礎，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局?！苯鹑谑乾F代經濟的核心，引導著資金流向，是國家資源配置和宏觀調控的重要治理工具。金融安全是我國經濟社會高質量發展的前提，同時也是國家經濟安全的基礎性保障。積極主動應對金融領域的風險隱患，切實維護經濟安全和社會和諧穩定，是打好防范化解重大風險攻堅戰的必然要求。

改革開放四十多年來，地方政府債務伴隨著我國經濟發展而逐漸積累形成。隱性債務存量規模巨大，產生方式隱蔽且多樣化，本身就具有很大的化解難度，更重要的是，隱性債務風險具有很強的傳染性，在風險暴露過程中極易帶來跨主體、跨部門、跨層級、跨區域傳導，甚至引發系統性風險。因此，地方政府隱性債務風險容易引發系統性金融風險，是我國系統性金融風險的“灰犀?！敝?，嚴重制約我國社會高質量發展?！按笠幠ｋ[性債務的存在也會嚴重損害政府信用，在面對突發性危機的時候，難以發揮財政的兜底保護作用，甚至容易通過系統性傳導將公共風險擴大化，最終對我國金融體系以至于整體經濟產生重創”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中提出要“實施金融安全戰略，穩妥化解地方政府隱性債務”，2022年年底中央經濟工作會議再次強調“防范化解地方政府債務風險”“防止形成區域性、系統性金融風險”。由此可見，從中央到地方，各級政府對于管控和治理地方政府隱性債務風險高度重視，并且把其作為防范化解重大風險的重要內容。深刻理解地方政府隱性債務風險的傳導路徑和影響因素，建立并完善更具針對性的風險防控和傳導阻斷機制，對于防范系統性風險，維護總體國家安全具有重要意義。

二、地方政府隱性債務風險的主要傳導路徑

地方政府隱性債務風險的溢出和蔓延具有復雜且多線程的特征，即當融資平臺等隱性債務主體發生風險暴露時，會傳導至區域內其他企業和金融機構，引發區域債務風險和金融風險，進而波及同質區域和上級區域，造成風險的跨區域和跨層級傳導。具體而言，地方政府隱性債務風險的傳導路徑可以分為五條，分別是個體傳導、區域傳導、跨部門傳導、跨層級傳導和跨區域傳導，五條路徑排布于不同的層次，相互交叉，影響范圍逐層擴大。

（一）個體傳導

一般而言，當個體企業發生債務風險暴露時，其風險會向其他企業外溢。溢出方式主要有：一是通過股權關系或共同控制人產生的傳導，如當母公司陷入財務困境時，可能會處置子公司股權，給子公司造成經營困難。二是沿著產業鏈向上下游相關企業的傳導，主要影響包括需求下降、資產減值損失、壞賬等。三是通過同質企業共振引發的傳導，包括同行業企業、同區域企業以及具有相似股權結構、商業模式和財務特征的企業等。四是通過擔保鏈發生的傳導，即當被擔保企業無力清償債務時，被擔保企業負債向擔保企業轉移，從而使擔保企業負債，造成利潤侵蝕——由于典型的擔保鏈延續方式即為同區域企業、同行業企業、上下游企業、集團子母公司和關聯企業等，這會導致不同溢出方式的疊加，進而對個體風險的外溢產生催化和撮合作用。

（二）區域傳導

個體企業債務風險會通過引發同區域企業共振而在區域內擴散蔓延，這是風險“企業→區域”傳導的一般路徑。對于融資平臺等隱性債務主體而言，債務風險的區域傳導方式并不限于此。由于隱性債務主體存在預算軟約束，其舉債部分遵從于地方政府意志，且參與項目多為棚戶區改造、基礎設施建設等地方重大民生類項目，因此，市場相信當此類主體面臨債務危機時，地方政府出于維穩考慮，有較強的意愿加以干預并協助其化解風險。一旦這一信仰落空，即地方政府“放任”隱性債務主體債務風險暴露，會被市場直接歸結為地方政府財政實力差且金融資源調配能力弱，由此會波及區域內其他國有企業的再融資，導致區域整體信用環境惡化。

（三）跨部門傳導

隱性債務會在政府部門與金融機構間傳導，由于地方政府舉債具有稅收擔保、土地質押等優勢，銀行等金融機構愿意將資金優先融資于地方政府。地方政府隱性債務主要通過銀行等金融機構實現，舉債規模較大，金融機構對地方政府呈現出信息透明度低、風險關聯度高的“軟約束”關系。地方政府借貸資金一般期限較長，當出現隱性債務違約風險時，極易關聯到金融機構，嚴重影響到金融機構的資金流動，作為法定債務的政府債券也多被商業銀行持有，這就導致財政金融化趨勢以及地方政府債務風險和金融風險的互溢，極大地增加了金融市場風險，使得隱性風險向金融市場轉移。

（四）跨層級傳導

當行政層級較低的政府發生隱性債務風險事件時，其債務風險有可能向上級政府的財政風險轉化，造成隱性債務風險的跨層級傳導?！笆?、縣級地方政府作為政府隱性債務負擔最重的組成部分，一旦隱性債務過高，風險會向上下級政府進行轉移，由下級政府進行隱性分擔、上級政府進行財政兜底，加重了上下級政府的財政風險”。一旦低層級政府債務負擔加劇或發生風險事件，很容易沖擊對其上級政府的安全信仰，導致債務風險跨層級擴散并加大波及范圍，影響政府信用。

（五）跨區域傳導

由于信息不對稱甚至信息扭曲現象，當個體企業發生風險事件時，會帶來市場對相同類型主體信任度的恐慌性下降，進而通過這些同質化主體將風險向其他區域擴散。對于融資平臺等隱性債務主體而言，債務風險的跨區域傳導方式亦不限于此。由于地方政府隱性債務的來源具有復雜性和隱蔽性，市場往往難以根據當地的經濟財政水平準確判斷各區域是否已經過度舉債，進而判斷地方政府對當地國有企業的支持能力。因此，當某個隱性債務主體債務風險暴露并波及所在區域時，往往會影響市場對經濟、財政、金融特征相似的其他區域債務風險的判斷，造成風險在更大的范圍跨區域擴散。

三、當前地方政府隱性債務存在的風險隱患

（一）地方政府隱性債務不均衡，市縣級潛在風險較大

地方政府隱性債務在地區和層級分布上具有不均衡性，從地區來看，我國中西部地區的經濟社會發展明顯落后于東部地區，特別是在公共設施建設和提供公共服務時，由于公共財政收入有限，長期依賴融資貸款，隱性債務問題相比于東部地區更加嚴重，從而形成了區域間地方政府隱性債務的不均衡。從層級來看，市縣級隱性債務規模較大，且公共財政收入來源較為單一，投資的公益性或有一定收益公益性項目經營性收入或專項收入不足，收入來源可持續性較弱，難以覆蓋融資本息，導致償債來源過度依賴于財政性資金，本就捉襟見肘的財政收入承擔較大的償債壓力。因此，相比省級政府，市、縣這一層級政府隱性債務風險較大，從而形成了地方政府隱性債務的層級分布不均衡。

（二）地方政府隱性債務隱蔽性強，增加了風險監管和治理難度

地方政府隱性債務產生及存在的方式多種多樣，統計口徑差異較大，具有極強的隱蔽性，其范圍界定和規模測度難度大。從舉債主體來看，地方政府隱性債務主要包括省、市、縣、鄉鎮政府相關部門或企事業單位（以政府融資平臺為主）舉借的隱性債務，有的納入了財政性資金預算，有的則游離于預算之外，形成了形式多樣、規模較大、產品特性復雜的隱性債務。從舉債方式來看，地方政府“借道”融資平臺、土地抵押、影子銀行、政府購買服務、PPP等“馬甲”實現隱性債務擴張，加之該部分隱性債務游離于預算之外，地方政府瞞報數據等因素，中央政府難以掌握具體情況并進行有效約束，帶來了更大的監管難度和治理風險。從統計口徑來看，目前還沒有統一的隱性債務的界定標準。地方財政部門的“地方全口徑監測平臺”實際錄入系統的隱性債務不夠全面，諸多政策性貸款等債務，多數數據沒有納入平臺監測，因而真實的地方政府隱性債務在規模和數量上要比統計數據高，一旦出現突發狀況，將導致財政運行困難。

（三）地方政府隱性債務風險與其他風險交織疊加，成為社會穩定的隱患

有的地方政府自身財政收入不足、上級財政補貼不足，再加上大量隱性債務壓力，利用政府權力向社會變相攤派或收費，損害企業利益。一些地方政府和部門受經濟形勢影響，難以如期歸還債務，不得不將隱性債務向所在地方金融機構轉移，從而使這些金融機構財務風險大規模增加，導致金融風險進一步累積。這些行為，一方面嚴重損害了政府公信力，惡化社會信用環境，動搖投資與消費信心，破壞了地方營商環境，影響政府后續的投資行為，另一方面進一步擴大了經濟發展的結構性沖突，嚴重制約了經濟增長質量和社會投資效率，一旦這種隱性債務風險向經濟風險、社會風險轉變，引起系統性風險，將成為社會不穩定因素。

四、地方政府隱性債務風險的傳導驅動和產生根源

（一）地方政府、隱性債務主體和金融機構之間的利益聯動

從隱性債務的產生方式來看，一方面，由于融資平臺等隱性債務主體本質上是為政府融資，地方政府為了提升其融資能力，會通過財政注資、劃撥資產或向金融機構出具承諾函等方式，使其能夠從金融機構和債券市場獲得更多的授信限額和發債額度，另一方面，城市商業銀行和農村商業銀行等區域性金融機構的重要股東往往有當地政府性機構，地方政府對區域內的資金融通行為可進行干預，且金融機構也有向隱性債務主體提供融資以換取地方政府在政策等方面扶持的動機，從而進一步加劇融資體制的扭曲。這種地方政府、隱性債務主體和金融機構之間的利益聯動，導致了隱性債務的快速積累，令其存量化解成為隱性債務問題的最大風險，同時也造成了隱性債務主體與地方政府的深度關聯以及隱性債務風險與金融風險的交織，成為隱性債務風險向區域財政風險和金融風險傳導的重要推動因素。一旦隱性債務主體因資金鏈斷裂而出現償付風險，會快速向地方政府的資產負債表蔓延，并通過與金融機構之間的資金融通關系實現風險的跨部門傳染。這種情況下，金融機構往往會采取抽貸、拋售債券等方式及時止損，這會進一步加速隱性債務風險的暴露，從而形成風險在隱性債務主體、地方政府和金融機構之間的交叉傳染和放大效應。

（二）金融機構對中央政府兜底地方政府隱性債務的誤判

2015年頒布的新預算法精準明確了融資平臺債務剝離政府債務范圍。財政部對于地方隱性債務明確指出，“堅持中央不救助原則，做到‘誰家的孩子誰抱”，財政部副部長許宏才明確表示：“嚴禁違規為地方政府變相舉債，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子?！钡?，市場并未因此真正地將隱性債務和地方政府債務以及地方政府債務和中央政府割裂對待，對于隱性債務的政府信用兜底仍存“錯覺”。這種“錯覺”會導致個體性的隱性債務風險暴露，很容易沖擊地方政府債務的安全信仰，從而加快隱性債務主體的債務風險自下而上聚集。

（三）信息不對稱導致的“羊群效應”

由于地方政府缺乏與金融機構和金融市場的有效溝通機制，加之隱性債務主體信息披露質量不佳，因而存在信息不對稱甚至信息扭曲問題。金融機構因不愿支付過高的信息收集和處理成本，一旦受到負面事件沖擊，很容易跟隨其他金融機構或金融市場投資者，產生“羊群效應”。個體性的隱性債務風險會因為市場恐慌情緒和群體行為而被過度放大，從而向區域性債務風險演變，并加速風險的跨區域傳導。

（四）監管不到位導致的風險外溢

從政府內部監管來看，地方政府隱性債務的監管機構涉及財政、銀保監會、發展改革委、國資委等多個部門，由于監管體系不夠完善，缺乏統一高效的協同聯動機制，各部門權責不清，使化解隱性債務難度增加。從外部監督來看，我國隱性債務監測和預警體制機制不完善，缺乏統一的數字監測預警平臺，大部分隱性債務規模、口徑等相關數據依賴于地方政府的申報和研究機構的預測，而隱性債務信息是公眾和金融機構等外部投資者判斷政府風險水平及公信力、監督政府舉債活動的重要依據。隱性債務信息的不透明，削弱了市場約束力，導致了地方政府化解隱性債務風險缺少事前、事中監督和預警，僅能做到事后治理。

五、防范和化解地方政府隱性債務風險的對策建議

習近平總書記在二十大報告中強調，要“確定穩中求進工作總基調，統籌發展和安全”，這是防范化解金融領域風險的立足點和出發點。因此，防范和化解地方政府隱性債務風險，首先應當正確認識發展與安全的辯證關系?！鞍l展是黨執政興國的第一要務”，這個發展是安全發展、高質量發展，是滿足人民美好生活需要的發展，是持續推進中國式現代化的發展。發展和安全是辯證統一的，安全是發展的前提，發展就是最大的安全，這是在應對各種風險挑戰中形成的實踐經驗，也是防范化解系統性金融風險的必然邏輯。面對地方政府隱性債務風險，不能因噎廢食，否認融資平臺在促進國家基礎設施建設等方面的積極作用，而應通過制度性、流程性和技術性的安排，對相關風險進行有效防范化解，建立涵蓋“風險預防→風險發現→風險協同管理→風險處置”全流程的隱性債務風險傳導阻斷機制。

（一）風險預防：多渠道化解存量隱性債務，嚴控新增隱性債務

阻斷風險傳導的第一步是將風險點掐滅在源頭，近年來，監管部門出臺多項措施防范化解隱性債務風險。持續增加發行地方政府債，同時創新再融資債募集資金用途以助力隱性債務化解，對融資平臺債券、信貸和非標等多種融資監管均呈現適度收緊的態勢，持續加強對融資平臺融資行為的規范管理。系列政策組合拳推出后，近年城投債發行增速持續放緩，城投債務擴張速度得到有效控制。結合當前現狀，還需要采取進一步措施。

一是因地制宜推進隱性債務“化存量、控增量”。一方面地方政府要完善預算管理體系，規范融資行為，避免通過資產劃撥、償債背書等方式提升融資平臺金融勢能為其舉債提供支持，另一方面也需要金融機構打破對隱性債務政府兜底的信仰，避免向融資平臺等地方國企過度融資。在存量隱性債務化解的過程中，需要根據可能造成的風險傳播力度分層次進行，避免因為激進化債而主動刺破風險。對于潛在風險傳染性較大的債務主體，在化解上需要當地政府進行適當協調，即使無法運用財政資金進行直接支持，也可通過債務重組或轉化來合理疏導和釋放信用風險。

二是加速相關財政體制改革配套措施。明確劃分中央政府和地方政府的財權事權，完善相關制度規范，明確責任主體，切實解決省以下財政事權和支出責任劃分不盡合理等問題，避免因部門之間、上下級政府間相互推諉而導致基層政府財政負擔加重、債務缺口放大，進而從根源上杜絕基層政府增加隱性債務的動機。

（二）風險發現：建立多方聯動的風險發現和溝通協調機制

有效的風險發現和上報機制需要企業、金融機構、地方政府、金融監管部門和第三方中介機構之間的有效聯動。

一是建立健全地方國有企業債務風險監測預警機制。運用大數據技術，收集、識別、判斷、歸類各類風險信息，完善預警主體、預警時機、預警方式、預警范圍、預警法律責任等內容的數據支撐，完善重點債務風險指標監測臺賬，建立健全源頭性排查化解機制和智慧化多點觸發和動態監測機制，通過專家分析研判，增強風險預警和評估的準確性和科學性，采取有針對性的措施。2021年3月，國務院《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》中提出：“各地可參照中央企業債務風險量化評估體系，結合地方實際情況，探索建立地方國有企業債務風險量化評估機制，綜合債務水平、負債結構、盈利能力、現金保障、資產質量和隱性債務等，對企業債務風險進行精準識別?！?/p>

二是充分更好發揮信用評級機構“看門人”的作用。信用評級機構作為債券市場的“看門人”，是相對發行企業和投資者更加獨立的金融中介機構，在解決信息不對稱和提示風險等方面有一定優勢，應當更好發揮其作用。一方面，信用評級機構可以建立各地方政府主體信用和企業主體信用的跟蹤監測機制，在根據披露信息動態評價地方政府和企業償債能力的同時，密切跟蹤各類輿情、市場信息和債券市場價格波動。另一方面，信用評級機構應主動暢通與金融監管機構和地方政府的交流渠道，一旦發現風險異動，應及時向地方政府和監管部門上報，助力地方政府和監管機構實現風險的“早識別、早預警、早應對”。

（三）風險協同管理：搭建跨部門、跨層級、跨區域的風險聯防聯控機制

一是搭建信息共享和常態化溝通機制。地方政府應搭建與其他治理主體互動的對話空間，建立工作聯系機制、日常監測機制、風險評估指導機制和重大風險報告機制。通過信息平臺，加強對地方經濟、財政、金融等相關信息的對外披露，保證信息披露的及時性和有效性，同時，指導區域內企業強化信息披露質量，向市場參與各方傳遞地方政府和企業債務的真實狀況，避免因信息不對稱或信息扭曲造成風險隱患。通過常態化的溝通機制，讓風險利益相關者通過平等對話、研討、質疑等各種方式掌握風險信息、反饋風險現狀、參與風險治理，地方政府應該在充分考慮各方利益和意見后，完善風險決策，回應風險訴求，“一企一策”確定管控目標，指導企業通過控投資、壓負債、增積累、引戰投、債轉股等方式多措并舉降杠桿減負債，推動高負債企業資產負債率盡快回歸合理水平。

二是建立風險協同治理機制。地方政府可以通過聘用信用評級機構、投行等金融中介機構，獲得債務風險預警和風險管理方面的專業支持，進一步發揮聯防聯控機制作用，當企業或金融中介機構向地方政府揭示風險后，地方政府可以通過信息的共享和上報機制及時將風險信息分享給金融監管部門、上級政府和其他地方政府，實現風險的多維度、多層次上報，為協同應對風險、有效阻斷風險傳導贏得時間。

（四）風險處置：健全債務危機處置機制，阻斷風險的進一步擴散

一是多措并舉做好風險處置工作。建立健全債務危機處置機制，當個體風險暴露時，盡快通過債務重組、行政改革等方式化解風險主體債務危機；通過召開投資者懇談會、承諾力保區域內債券兌付、設立信用保障基金或風險緩釋基金等舉措，主動與各方債權人協調溝通，達成和解方案，快速重塑市場信心。

二是做好風險補償和消解工作。對于遭到風險沖擊較大的企業和個體仍要高度關注，建立風險高危人群數據庫，充分發揮信訪調解、心理疏導、社會救助在表達利益訴求、調和社會關系、安撫社會情緒等方面的作用，提供一定的幫助，給予經濟補償和人文關懷，綜合施策、逐類化解，幫助弱勢群體提升抗風險能力，避免風險無序蔓延。

（作者單位：遼寧社會科學院）