職業教育治理機制：挑戰與展望

摘 要：職業教育治理主要通過組織機制、制度機制和觀念機制的運行發揮統整政府、行業、企業、職業院校等主體之間利益關系的作用，三種機制相互依存、彼此影響，共同制約職業教育治理行為。當前，職業教育治理的組織機制、制度機制和觀念機制都面臨著一系列挑戰，如何協調科層關系和市場關系、如何整合正式制度與非正式制度、如何提高社會認可度形成共享觀念等是急需回應的問題。展望未來，在組織機制上應調整政府對職業院校的領導方式、厘清教育行政部門和行業主管部門的職責、提高企業和職業院校參與產教融合的積極性；在制度機制上應完善正式制度的制定和執行機制、明確正式制度與非正式制度的邊界、正視非正式制度的積極作用并削弱其消極作用；在觀念機制上應根據人口結構變動和產業結構轉型發展調整專業設置、建立并踐行職業教育治理共享觀念。

關鍵詞：職業教育治理；組織機制；制度機制；觀念機制；挑戰；展望

基金項目：2021年天津市研究生科研創新項目“現代化進程中職業教育治理的社會支持系統研究”（項目編號：2021YJSB155）

作者簡介：李陽，男，天津大學教育學院2021級博士研究生，主要研究方向為職業教育政策與職業教育社會學。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2023）02-0028-12

職業教育治理機制是職業教育治理得以運行的內在結構和作用方式，主要由一個國家或地區的政治體制決定。影響職業教育治理機制的政治體制的線索主要有兩條：一條是中央政府與地方政府之間的權責劃分，另一條是政府與職業院校之間的關系。實際上，職業教育治理存在多種機制，有國家層面的，也有地方層面的，有中等職業教育領域的，也有高等職業教育領域的。這些職業教育治理機制有著顯著的共同特征：首先，這些治理機制是職業教育治理最本質的部分，它們不僅體現在職業教育治理之中，也體現在國家治理的其它方面；其次，這些治理機制彼此依賴，相互依存，在職業教育治理過程中經?；?；最后，這些治理機制的互動以及不同治理機制間的組合狀況會影響職業教育治理的成效。在此基礎上，本研究認為職業教育治理機制主要是由組織機制、制度機制和觀念機制三部分構成，原因在于：一個嚴密有序的組織可以貫徹落實自上至下的職業教育治理的行政命令和政策法規，從而確保政府在職業教育治理中的主導地位；一套完整的制度體系可以將職業教育治理行為限定在一定范圍之內，并為職業教育治理行為提供制度支持；以認同政府權威為核心的價值觀念形塑了職業教育治理中政府居于主導地位的觀念，這體現在社會心理、社會文化、社會價值之上。[1]

一、職業教育治理的三種機制分析

職業教育治理的組織機制、制度機制與觀念機制之間有著清晰的邏輯關系，表現在職業教育治理需要一個組織進行運作，沒有組織，也就沒有職業教育治理可言。而組織的實際運行需要一套價值觀念引領，并且需要完善的制度體系約束和規范組織的職業教育治理行為。

（一）組織機制：科層關系與市場關系

職業教育治理的組織機制主要包括兩個方面：一是組織內部的科層關系；二是組織之間的市場關系，且組織之間的市場關系可以通過一定方式轉變為組織內部的科層關系。[2]

組織內部的科層關系是指治理職業教育的組織系統，這一組織系統以科層制組織作為支撐，如政府、行業、企業、職業院校等組織，都是典型的科層制組織。韋伯意義上的科層制組織有著顯著的特點：（1）科層制組織是一種理性的現代管理組織，其合法性基礎來源于法理權威；（2）科層制組織以理性規則而非人情關系約束人們的行動；（3）在科層制組織中上下級之間關系明確，職責清晰；（4）科層制組織內的行政人員是經過專門訓練的技術人員；（5）科層制組織內的人員必須嚴格按照規章制度辦事，不能摻雜任何私人情感。[3]需要注意的是，中國語境下的科層制組織與韋伯意義上的科層制組織并不完全一致。在韋伯看來，權威包括卡理斯瑪權威、傳統權威以及法理權威三種類型，每一種權威都有著相應的合法性基礎。其中，卡理斯瑪權威的合法性來源于領袖的個人魅力，傳統權威的合法性來源于慣例和習俗，法理權威的合法性來源于理性的公正程序[4]。韋伯意義上的科層制組織是以法理權威為基礎的，然而科層制組織作為一種有效的現代社會治理工具，既可能與法理權威相結合，也可能與傳統權威或卡理斯瑪權威相結合[5]。受中國傳統文化的影響，傳統權威與卡理斯瑪權威早已深嵌職業教育治理過程之中，職業教育治理的科層制組織也被其塑造，形成與韋伯意義上的科層制組織既有聯系又有區別的，以傳統權威和卡理斯瑪權威為內核，以韋伯意義上的科層制組織的架構為外顯的獨特的科層制組織。也正是在這里，我們能夠隱約窺見中國職業教育治理的組織機制特點[6]。

一般情況下，在組織社會學中，組織之間的市場關系是指不同組織在市場邏輯下的競爭與合作關系[7]。但是，在職業教育治理中，政府、行業、企業、職業院校之間的關系不能簡單地理解為組織之間的市場關系，也不能簡單地理解為組織內部的科層關系，原因有二。其一，從歷時性角度來看，新中國成立至改革開放初期，建立起來的是以政府直接管理職業學校和職業培訓機構的職業教育制度，職業教育事業被納入國家計劃管理范圍，政府與行業、企業以及職業院校之間是典型的組織內部的科層關系，“單位辦社會”[8]的治理格局使得舉辦職業教育成為了行業、企業的一個重要職能，職業院校的發展依附于行業、企業，并歸屬行業、企業直接管理。二十世紀八十年代中期以后，市場化過程造就了大量政府之外的流動性資源，社會力量逐漸成長，行業、企業也逐漸成為經濟發展主體，特別是隨著國家要求剝離“國有企業辦社會職能”[9]之后，部分行業、企業承擔的辦學職能逐步歸位于教育部門，行業、企業與職業院校的關系由組織內部的科層關系轉變為組織之間的市場關系。其二，從共時性角度來看，在當前的職業教育治理中，我國政府與行業、企業之間顯然不是市場關系，也不是典型的科層關系，但政府與行業、企業之間又存在著領導與被領導、管理與被管理、監督與被監督的關系。政府與職業院校之間，特別是與公辦職業院校之間是組織內部的科層關系；與民辦職業院校之間在辦學方向上是組織內部的科層關系，在學校日常管理上是組織之間的市場關系。而行業與企業之間，行業主管部門對企業具有管理權限，是組織內部的科層關系，行業協會與企業之間是指導與被指導的關系，是松散的組織聯盟，類似于市場關系。至于行業、企業與職業院校之間的關系，則要看職業院校的屬性。對于行業、企業舉辦的職業院校而言，行業、企業與職業院校是組織內部的科層關系；而對于政府舉辦的職業院校而言，行業、企業與職業院校是組織之間的市場關系。

（二）制度機制：正式制度與非正式制度

職業教育治理的正式制度主要包括以下六個層面。一是憲法。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力，是一切法律的上位法，也是職業教育相關法律的“母法”，為我國職業教育發展提供最根本的法律保障[10]。二是勞動法。勞動法是保護勞動者合法權益的基本法律，對勞動領域的基本方針和制度作了規定，明確國家通過各種途徑，采取各種措施，發展職業培訓事業。三是教育法。教育法是我國教育工作的根本大法，對我國教育的基本制度、管理體制、組織實施等方面作出了明確的法律規定，而職業教育是教育的一種類型，必然遵循教育法的相關規定。四是職業教育法。職業教育法處于職業教育相關法律的核心地位，是職業教育領域的單行本法律，它明確了職業教育體系的構成，規定了職業教育的管理體制，特別是明晰了不同主體在職業教育發展中的職責，同時也明確了違反職業教育法所需要承擔的法律責任。五是部門規章制度。依據立法法的有關規定，國務院教育行政部門和勞動部門可以單獨或聯合出臺部門規章制度，規范和指導職業教育發展。這些規章制度涉及職業教育發展的方方面面，而且相較于法律更加廣泛和具體，能夠直接引導職業教育治理行為。六是職業教育政策。廣義的職業教育政策包括職業教育相關法律，狹義的職業教育政策則不包含職業教育相關法律。本研究采用狹義的職業教育政策概念，主要包括黨和國家發布的一系列職業教育政策文件。與憲法和職業教育相關法律相比，職業教育政策主要由政府制定和改變，其特點是靈活性、多變性、多樣性，政府需要根據職業教育發展變化的形勢來調整職業教育政策。

非正式制度是指人們在長期的社會交往過程中逐步形成并得到社會認可的約定俗成的行為準則，主要包括價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理、意識形態等[11]。如果說正式制度是被建構的，那么非正式制度則是演進的，是人們的社會互動跨越特定時空再生產出來的具有繼承性和延續性的行為準則。非正式制度可以進一步區分為“趨利型非正式制度”和“避害型非正式制度”?！摆吚头钦街贫取笔侵刚?、行業、企業、職業院校等主體為了獲得對自己有益的結果，而采取正式制度所不認可或不接受的非正式制度；“避害型非正式制度”則是指政府、行業、企業、職業院校等主體為了保證自身的正當利益不受侵害，而不得不采取的非正式制度。實際上，這兩種非正式制度往往是區分不開的。在職業教育治理中，非正式制度與正式制度相互影響、相互制約，兩者在一定條件下可以相互轉化。沒有非正式制度和正式制度的相互補充，職業教育治理的制度機制將難以發揮作用。在職業教育治理過程中，政府、行業、企業、職業院校等主體賴以存在的制度環境經常發生變化，因而在遇到某種需要解決的問題時，常常會出現不按照正式制度安排進行處理的情況，需要依靠不同主體之間一次次的具體博弈，處理問題的方式則取決于一次次具體博弈的特定結果。這種非正式制度情況的存在，使得地方政府官員在執行中央政府職業教育政策時，既要按照正式制度的要求，充分調動各種資源完成職業教育政策執行任務，又要依靠與上級政府官員以及行業、企業、職業院校之間的私人關系維持自身的政治生命。

（三）觀念機制：社會認可度與共享觀念

職業教育治理的觀念機制在職業教育治理中引領著政府、行業、企業、職業院校的行動，它涉及一些價值性問題和規范性問題，主要包括兩個方面：一是職業教育的社會認可度，二是政治教育在職業教育治理共享觀念形成中的作用。

社會公眾對職業教育的認可度取決于職業教育的社會地位，職業教育的社會地位不僅是指其在教育學學科體系中的位置，更指其在整體性社會結構中的位置。在大歷史視角下，社會階層再制、藉由教育培養支配階層所需要的政治精英與文化精英是農業社會對教育職能的要求。農業社會的辦學模式主要為官府舉辦，教育對象多為支配階層子女，目的在于將父輩的經濟地位和政治地位進行代際轉移。在此邏輯路徑中，有關生產的職業教育知識被排除在主流教育之外。而工業社會分工細化，社會群體異質性較強，社會生產以工業為主。隨著社會生產力的快速發展，不同的工作崗位相繼涌現，此時社會支配階層仍然需要精英再生產的教育。與農業社會不同的是，工業社會各種類型、各種級別的教育迅速發展，教育對象范圍擴展到所有社會階層子女。社會精英再生產的過程不再可視化，逐漸隱匿到學校課程背后。隨著生產的科學技術含量增加，機器生產逐漸取代手工生產，對勞動者的素質要求也逐漸提高。由于失地農民和無地農民從第一產業向第二產業大規模轉移，行業、企業迫切需要專門化的職業教育。信息社會的到來，使社會分工更加精細化，社會群體異質性凸顯，社會生產以信息服務產業為主。這一時期，普通教育雖仍具有精英再制的功能，但職業教育培養的人才在社會中的重要性與日俱增。由于不同群體對于教育的訴求呈現多元化傾向，對職業教育的教育理念、專業建設、培養方式等提出新的要求，職業教育不再是邊緣化存在[12]。通過以上分析可以發現，職業教育的社會地位與社會經濟結構密切相關。我國目前正處于工業化加速發展階段，不同地區經濟社會發展的差距較大，出現了農業社會、工業社會與信息社會并存的局面，學術性人才、科技工程型人才、技術應用型人才、操作技能型人才的需求結構不平衡，這種斷裂結構使得我國職業教育社會地位在逐漸提高的過程中仍處于較低位置，致使職業教育的社會認可度也較低。

在職業教育治理中，政府、行業、企業、職業院校等主體之間的集體行動面臨著一個較大的問題。集體行動的結果是職業教育發展帶來的公共利益，如果某一主體意識到職業教育的準公共物品屬性，不主動參與集體行動也能獲得相應利益和保障的話，可能就會采取“搭便車”的做法，這種“搭便車”行為往往會降低其他主體參與集體行動的積極性。為了解決這一問題，可以通過各種儀式或教化喚醒各主體之間的共同情感，加強彼此之間的共同觀念。涂爾干在《社會分工論》中對這個問題有著相當詳細的闡述，他認為社會能夠存在和維續的主要原因是因為人們有著共同的道德意識，也就是共同的觀念，所以大家都知道應該遵守的基本準則。但是，隨著社會分工的細化，傳統社會群體之間的“機械團結”向現代社會群體之間的“有機團結”轉變，社會的異質性增強，社會群體之間的共享觀念也就隨之瓦解了[13]。事實上，即使在現代社會，共享觀念也仍然存在，并依舊制約著人們的行為，在職業教育治理中也是如此。改革開放40多年來，職業教育發展過程中一個微妙且影響深遠的變化就是政治教育活動的儀式化。無論是組織內部的科層關系，還是組織之間的市場關系，抑或是正式制度與非正式制度，對于維系一個大國的職業教育治理都是遠遠不夠的。這一局限性加劇了強化政府、行業、企業、職業院校之間共享觀念的重要性。如果在組織機制和制度機制上允許各主體的“變通”與“共謀”，那么如何能夠讓他們在職業教育治理中按照政府特別是中央政府的意志行動則尤為重要。今天的思想教育與歷史上的德化教育相似，對政府官員和行業、企業的工作人員以及職業院校的教職工的約束主要依靠政治教化來實現。雖然這些政治教育行為逐漸變成一種儀式化活動，但是這一關鍵機制從認知上建立了共享觀念，制度化了一套程序性規則，強化了服從中央政府權威的共享知識。

二、職業教育治理機制面臨的挑戰

既然組織機制、制度機制、觀念機制構成了職業教育治理的核心機制，那么，我們就需要圍繞這三個治理機制來分析職業教育治理所面臨的挑戰。

（一）組織機制的挑戰：科層關系內的權責不清與市場關系間的合作不足

就政府與職業院校之間的科層關系而言，如何處理政府的一統權威與職業教育的有效治理是一個重要的挑戰。中國式的科層制組織既有韋伯意義上的科層制組織的高效，也有中國傳統人情關系影響下上下級官員的私人依附。政府在職業教育發展中充當著全能的“家長角色”，全方位參與職業教育的管、辦、評，因此推進職業教育治理特別是全國性職業教育治理的權力集中在中央政府手中，在科層制組織內部通過正式制度和非正式制度層層傳達職業教育治理的命令和意志，通過各種計劃和指標來管制和監督下級政府和職業院校的各項工作。隨著“項目治國”[14]的興起，中央政府通過設立和審批各種項目來推動職業教育改革，但過度依賴項目反而導致資金有時難以真正到達職業教育改革最需要的環節。

就行業主管部門與職業院校之間的科層關系而言，如何處理教育行政部門和行業主管部門在職業教育治理中的職責劃分是一個重要的挑戰。在國有企業股份制混合制改革背景下，國有企業的辦學職能發生轉變，部分原有行業、企業所舉辦的職業院校被劃轉到教育部門。行業主管部門將辦學職能剝離后，對職業院校日常教學事務的管理主要歸口于教育行政部門，而這些院校的管理人員特別是黨政一把手的選聘和任用權力則主要在同級政府或上一級政府的組織部門手中。在這種情況下，如何理順教育主管部門和行業主管部門的職責，既發揮教育主管部門的主導作用，又發揮行業主管部門的關鍵作用就變得更加迫切。

就企業與職業院校之間的市場關系而言，如何激發企業和職業院校參與校企合作、產教融合的積極性一直是職業教育發展的挑戰。產教融合是職業教育作為類型教育的核心特征，主要包括教育鏈與產業鏈的融合、企業和職業院校的融合、企業實習與教學實訓的結合。企業和職業院?！半p元制”的職業教育辦學模式是我國職業教育發展長期追求的目標，這一目標業已成為引導我國職業教育發展與改革的重要方針。但是，在市場關系下，企業作為市場經營主體，主要追求的是短期的經濟效益，即使參與校企合作、產教融合，也難以成為真正意義上的辦學主體。近年來，產教融合模式得到創新，一批產教融合型城市和產教融合型企業相繼出現，探索了職業教育校企合作、產教融合發展的新路徑。但是，需要注意的是，有些產教融合模式的出現主要是政府主導下的企業和職業院校的合作，而非企業和職業院校出于自身發展需要進行的自主合作。

（二）制度機制的挑戰：正式制度的設計不合理與兩種制度關系的不協調

就正式制度的挑戰而言，如何通過職業教育制度設計提高職業教育治理能力是一個重要的挑戰。對于職業教育制度來說，需要有以下幾點基本的認識。（1）職業教育制度本身是中性的，但是制度的運行既可能促進職業教育發展，也可能阻礙職業教育發展。（2）職業教育制度不是一成不變的，它既會在職業教育發展的不同階段發生變化，也會在不同層級的政府和行業、企業、職業院校等主體的執行過程中發生變化。（3）職業教育制度是政府、行業、企業、職業院校等組織開展職業教育活動的合法性基礎，對各主體的職業教育治理行為具有約束作用。（4）職業教育制度是在政府主導下由相關利益群體建構出來的產物，因此，這些制度并不是完美的，需要及時進行改革和修正。讓職業教育制度發揮應有的作用，提高職業教育治理能力需要考慮以下兩個問題。首先，好的職業教育制度才能提高職業教育治理能力。職業教育制度的制定動力一方面來源于經濟社會發展的需要，另一方面來自于職業教育自身發展的需要。從中國職業教育改革的經歷來看，正是由于經濟社會發展對技術技能型人才的需要，激發了改變職業教育體制的需求。那么，在當前的情況下，如何在滿足經濟社會發展需求的前提下，回歸職業教育自身發展進行職業教育制度設計是需要思考的問題。其次，好的職業教育制度并不一定能夠提高職業教育治理能力，這是因為制度設計并不等同于制度執行。想要取得好的職業教育制度執行效果，需要職業教育治理的組織機制和觀念機制來進行。具體而言，只有承擔職業教育制度向職業教育治理能力轉化的組織具備了符合社會公眾期待的共享價值觀念，才可能不斷進行職業教育制度創新，進而提高政府、行業、企業、職業院校等主體的職業教育治理能力。

就非正式制度的挑戰而言，如何平衡非正式制度與正式制度之間的關系是一個重要的挑戰。一般而言，非正式制度主要源自組織外部的社會環境，社會環境中的非正式制度主要來自傳統文化，而且非正式制度包含著人們的共享觀念，具有一定的持久性[15]。因此，非正式制度往往更容易受到社會成員的認可，可以幫助掌權者更好地實現一些正式制度不能實現的目標。在職業教育治理過程中，非正式制度可以有效地協調政府、行業、企業、職業院校之間的關系，調動多元主體合作的積極性。更重要的是，很多職業教育管理者和參與者對非正式制度更加熟悉，善于使用非正式制度處理職業教育問題。于是，一些職業教育管理者希望擴大組織內部非正式制度的占有比例，甚至擠占正式制度的位置。雖然一些非正式制度已經制度化為組織運行的常規機制，但其仍與正式制度不同。非正式制度的使用主要依靠不同組織成員之間的私人關系，而正式制度的使用則主要依靠的是科層制組織內部的層級架構和正式文書。實際上，正式制度與非正式制度的互動對職業教育治理十分重要，強化正式制度的重要性將會壓縮非正式制度的存在空間，降低職業教育治理的靈活性，非正式制度對正式制度的過分侵入則可能削弱正式制度的權威[16]。這意味著，若不能明確職業教育治理過程中非正式制度與正式制度之間的邊界，則有可能影響職業教育治理的成效。

（三）觀念機制的挑戰：社會認可度低與缺乏共享觀念

就職業教育的社會地位而言，其社會認可度較低是一個重要的挑戰。改革開放40多年來，我國職業教育有了長足的進步，職業教育規模不斷擴大，職業教育工作質量不斷提高。但是，職業教育的社會認可度較低仍然是職業教育利益相關者不得不共同面對的沉重境遇。有人認為社會對職業教育根深蒂固的偏見以及教育研究中忽視職業教育是產生這種現象的主要原因[17]；也有人認為普通教育和職業教育在社會分層中具有不同能力，與普通教育相比，職業教育缺乏競爭優勢[18]；還有人認為，人力資源市場的分割導致職業教育與普通教育的地位差別懸殊[19]。顯然，對于這一問題的分析研究者們主要從職業教育與普通教育相比的競爭力入手。實際上，社會上的用人單位在招聘前往往依據學校所屬的層次決定招聘時投入的精力和資源，他們將更多的精力和資源投入到高層次學校以提高效率，從高層次學校招聘工作人員也是用人單位鞏固自身社會地位的方式，可以借此與未來社會中占有重要位置的人建立起聯系[20]。正是在這個過程中我們能夠發現，職業教育在就業市場中的實際地位較低，也就是說，即使職業教育的受教育者的就業率很高，也不代表職業教育的社會認可度高。近年來，教育擴張的態勢愈演愈烈，無限的教育擴張表面上提供了更多的受教育機會，但也導致了教育年限的延長、文憑的貶值，“畢業即失業”的現象屢見不鮮。即便如此，社會公眾對于教育的狂熱追求仍熱度不減，尤其是對于普通教育的追求更是達到了無以復加的地步。曾經計劃生育政策的強制性要求導致很多家庭只能生養一個孩子，使得中國傳統的多子女家庭的自然分流受到破壞，而教育分流政策的多變性，促使更多家庭將主要精力投入到普通教育而非職業教育[21]。

就職業教育的多元治理基礎而言，多元主體如何建立基于共享觀念的職業教育治理體系是一個重要的挑戰。從管理走向治理，是職業教育體制變化的一個重要特點[22]。與職業教育管理的以管理權力為基礎的方式不同，職業教育治理是以多元主體之間的平等協商為基礎，從原來的政府一元主導走向了政府統籌、多元主體參與的合作治理，這種職業教育治理方式需要建立在共享觀念之上。當前，職業教育合作治理已經成為職業教育發展的重要趨勢。2022年，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確了“職業教育實行政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”[23]的職業教育治理結構。多元主體合作治理的出現，使得政府在職業教育發展事業中的角色和領導方式發生了十分明顯的變化，即政府需要從職業教育的全方位管理者轉向一個職業教育治理共享觀念的創造者和踐行者。實際上，職業教育治理共享觀念并不是多元主體的觀念疊加，它是政府、行業、企業、職業院校在頻繁的互動中，通過商議、妥協、讓步等過程逐漸形成的結果。因此，如何使多元主體在社會環境變遷的背景下，形成并根據共享觀念有效處理職業教育發展所面臨的問題顯得較為迫切。

三、應對挑戰：職業教育治理機制的未來展望

職業教育治理是由政府、行業、企業、職業院校等主體合作協同，由組織機制、制度機制和觀念機制共同作用的過程，三種機制內部的狀態以及三種機制之間的互動在一定程度上決定著職業教育治理的成效。

（一）應對組織機制的挑戰：完善科層關系與整合市場關系

就應對政府一統權威與職業教育有效治理的挑戰而言，需要從以下幾個方面著手。（1）明確政府在職業教育改革治理中的職責。政府應承擔起職業教育體系建構、制度制定、資源配置、考核監督等責任，注重為職業院校自主改革發展提供寬松的政策環境，但不直接參與職業院校的日常管理，避免政府權力過多介入職業教育管理事務[24]。（2）落實職業院校辦學自主權。要支持職業院校根據自身發展需求引入國有資本和民營資本建設重大項目，鼓勵社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與職業院校辦學；建立和完善職業院校財政投入制度，明確各級政府在職業教育辦學中的財政投入責任，增加中央財政對于職業教育的轉移支付；明確省市政府在職業教育辦學中的投入比例，紀檢部門負責監督各級政府職業教育財政投入的責任落實。（3）根據職業教育發展實際問題設置職業教育項目。對職業教育發展問題的正確分析是明確職業教育發展目標的基礎，職業教育發展問題不能是某個人或某群人認為的問題，而應該是普遍存在的問題。如果不能正確分析職業教育發展面臨的問題及其成因，那么職業教育項目設置將無從談起。

就應對教育部門與行業主管部門職責劃分的挑戰而言，應從以下三個方面入手。（1）充分發揮教育行政部門和行業主管部門的辦學主體作用，優化行業企業辦學職能，明確教育行政部門在職業教育發展過程中的第一責任，落實行業主管部門產教融合、校企合作的主要責任，推動其他政府部門協同配合，逐步形成教育行政部門與行業主管部門職責清晰、同向發力的治理格局。（2）選拔任用職業院校領導人員時應當充分發揮教育行政部門的領導和把關作用，發揮行業主管部門的業務指導作用，建立和完善教育行政部門主導、行業主管部門參與的職業院校領導人員任用的會商機制。（3）厘清并制度化教育行政部門和行業主管部門的權力邊界，將職業教育行政權適當集中于教育行政部門，賦予教育行政部門在教師選聘、職稱評定等方面更多的權力。

就企業與職業院校參與校企合作、產教融合積極性的挑戰而言，可以從下面兩個方面努力。其一，協調企業與職業院校的利益沖突。利益沖突是導致企業和職業院校參與校企合作、產教融合積極性不高的核心。對于企業來說，由于參與校企合作、產教融合并不能帶來直接的經濟效益，因此政府應從利益整合的角度出發，對產教融合型企業給予一定的財政補貼和稅收減免；同時，在職業教育制度制定過程中，應充分考慮不同區域、不同類型的企業和職業院校的實際情況和利益訴求，避免出現政策“一刀切”的現象。其二，鼓勵行業龍頭企業舉辦職業教育，引導“雙高”職業院校開辦校辦企業。與其讓具有一定社會影響力的企業參與職業院校的辦學，不如鼓勵其自行舉辦職業院校?？梢再x予一些重點行業的龍頭企業辦學資質，允許其舉辦職業教育，并通過土地、金融、稅收等政策對其進行支持。同時，職業院?？梢猿浞掷米陨淼膶I優勢，開辦校辦企業，滿足學生實習實訓需求，并用企業盈利為參加實訓的學生發放工資福利。

（二）應對制度機制的挑戰：健全正式制度與調整非正式制度

就應對通過職業教育制度設計提高職業教育治理能力的挑戰而言，需要從以下兩個方面入手。其一，政府應充分聽取行業、企業、職業院校等主體的意見，結合相關領域專家的論證，并在政策試點的基礎上制定職業教育制度?？茖W的職業教育制度應該是充分反映各方利益訴求的制度。由于在我國職業教育制度制定過程中政府擁有最終決定權，因此，政府應在制度制定之前、制度制定過程中、制度執行等環節認真調研，聽取各方意見，破除既得利益集團的干預，真正反映和維護各方利益。同時，還要暢通弱勢群體的利益表達渠道，完善維護弱勢群體教育權益的制度。其二，完善職業教育制度的執行機制?？茖W的職業教育制度需要落實才能見效，在我國現行政治體制下，政府既是職業教育制度的制定者和執行者，也是職業教育制度執行情況的監督者和檢查者。中央政府通過層層向上負責的科層制組織執行職業教育制度，但是，科層制組織的常規機制在職業教育制度的執行過程中往往會造成資源浪費、信息反饋不及時和執行效果不明顯等問題，來自于中央政府的運動式治理模式時常會打亂科層制組織的常規運作，以政治動員的方式集中各方力量、資源和注意力來完成某一項職業教育制度。而這種運動式治理模式是難以長久維持的，因此需要建立和完善長效的職業教育制度執行機制。具體而言，職業教育治理的權力運行必須合乎法律規定，以憲法和法律為準繩，實現職業教育治理的法治化、規范化、制度化、有序化；同時，應建立社會公眾參與問責的職業教育治理機制，所有的職業教育制度制定和執行必須以服務社會公眾為導向，體現公共利益。

就應對平衡非正式制度與正式制度關系的挑戰而言，應從以下三個方面著手。其一，厘清職業教育治理組織內部正式制度與非正式制度的邊界。職業教育治理組織內部的正式制度與非正式制度之間的張力主要由兩者侵入對方領地導致，因而應厘清并制度化兩種制度的邊界。首先，應明確職業教育的非營利屬性，明確職業教育治理的公共屬性，明確職業教育治理組織成員在職業教育治理過程中的權責。其次，修改和完善職業教育的正式制度，為職業教育治理提供制度指引，推動職業教育治理組織的制度化運作，使正式制度的邊界更加明晰。其二，正視非正式制度在職業教育治理中的積極作用。正式制度與非正式制度的并存與轉化是職業教育治理的關鍵所在，非正式制度能夠為職業教育治理帶來靈活性，也就是說，調節政府、行業、企業、職業院校之間利益關系的一個重要機制是正式制度與非正式制度的巧妙結合，而非僅僅依靠正式制度的規范與制約。其三，削弱非正式制度在職業教育治理中的消極作用。非正式制度的形成與組織成員之間的私人關系聯系緊密，容易產生利用維護正式制度的名義建立非正式制度的現象，并利用非正式制度進行“權力尋租”。因此，除了應強化正式制度在職業教育治理中的作用外，還應推動建立現代組織文化，激勵組織成員按照公平正義的原則處理職業教育治理事務。

（三）應對觀念機制的挑戰：提高社會認可度，形成共享觀念

就應對職業教育社會認可度較低的挑戰而言，應該從以下三個方面努力。其一，應根據人口結構及時調整生育制度，適當鼓勵生育，增加新生人口數量，促使更多家庭選擇普通教育與職業教育的自然分流?？梢越梃b德國等國家的經驗，健全職普分流制度，促進職業教育與普通教育協調發展，適應社會對于技術技能人才的需求。其二，推進職業教育改革，提高職業教育社會地位?；诖?，一方面，需要大力發展職業教育，提高勞動力質量，以彌補勞動力數量不足的問題；另一方面，為適應人口老齡化趨勢，需要積極發展老年學專業，培養大批具有優秀專業素養、良好職業素質、較強操作技能和先進老年人護理技術的高級技術性人才，以滿足養老產業的市場需求[25]。同時，隨著人口年齡結構的變化，勞動人口數量將逐漸減少，為了應對勞動力短缺的問題和部分老年人的就業需要，應逐步制定和實施老年人就業培訓計劃和再就業指導計劃。其三，提高職業教育對產業轉型發展的適應性。應根據科學技術的新變化以及產業發展的新需求調整專業設置和課程設置，依據區域產業發展的特點和規模并結合職業院校發展特點與專業結構動態調整專業設置的廣度和深度。

就應對多元主體建立基于共享觀念的職業教育治理體系的挑戰而言，需要從以下三個方面入手。其一，職業教育治理發展到今天，政府、行業、企業、職業院校等主體協同參與早已成為一種共識。職業教育合作治理是一種提高職業教育發展質量的重要方式，也是一種衡量職業教育發展水平的指標。多元主體參與職業教育治理凸顯了共享觀念的重要性。沒有彼此接受和遵守的共享觀念作為合作的基礎，政府之外的主體很難參與到職業教育治理中來，且即使參與進來，也難以達成良好的治理結果。因此，政府應成為職業教育治理共享觀念的創造者和踐行者，激發行業、企業、職業院校等主體參與職業教育治理的積極性。需要注意的是，職業教育治理的前提是多元主體具有平等的社會地位，但顯然，今天中國職業教育治理的多元主體之間的地位并不完全平等，所以應該轉變政府對待行業、企業和職業院校的領導方式，尊重和認可其他主體的權利。其二，轉變職業教育治理組織的上下等級結構，建立平行的網狀結構，轉變政府制度執行的慣性。其三，培育政府、行業、企業、職業院校等主體間的互信文化，這是形成職業教育治理共享觀念的基礎。共享觀念的建立是一個長期的過程，沒有多元主體的相互信任，沒有多元主體命運共同體的理念，共享觀念就難以建立。

在本研究中，我們主要在機制這一層次上研究職業教育治理，而非著眼于宏大的一般性理論和普遍性規律。職業教育治理機制可以解釋職業教育制度體系產生某種治理效果的原因。根據機制運行中是否存在人為設計，可將機制劃分為自然機制和社會機制兩種，我們所研究的職業教育治理機制顯然是人為設計的一種社會機制，這種社會機制是指兩個事物之間可能存在的因果關系。當然，這并不是說試圖建構一般性理論不好，也不是否認職業教育治理普遍性規律的存在，而是說這樣的研究通常難以獲得普遍性的關注與認可，也難以達到公理層次的嚴謹程度；更為重要的是，嘗試建構一般性理論和試圖發現普遍性規律的研究往往會導致理論解釋上的“黑箱”。而職業教育治理機制則是一個相對較為容易把握的分析視角，可以從具體的、可觀察的因果關系入手去描述現象、分析原因、解釋問題，為職業教育治理的理論研究提供借鑒。

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[責任編輯? ? 曹? ?穩]

The Mechanisms of Vocational Education Governance with its

Challenges and Prospectives

LI Yang

Abstract： Vocational education governance mainly plays a role in unifying the interest relations between the government， industries， enterprises， vocational colleges and other subjects through the operation of organizational mechanisms， institutional mechanisms and conceptual mechanisms. Three mechanisms are interdependent and interact， jointly restrict the governance behavior of vocational education. Currently， the organizational mechanism， institutional mechanism and conceptual mechanism of vocational education governance are facing a series of challenges， how to coordinate the relationship between the section and the market， how to integrate the formal system and the informal system， how to improve the social recognition and form a shared concept， etc. These are all issues need to be urgently responded to. Looking ahead， in terms of organizational mechanism， we should adjust the government's leadership style for vocational colleges， clarify the responsibilities of education administrative departments and industry authorities， improve the enthusiasm of enterprises and vocational colleges to participate in the integration of industry and education; in terms of institutional mechanisms， the formulation and implementation mechanisms of formal systems should be improved， the boundaries between formal and informal systems should be clarified， and the positive role of informal systems should be faced squarely and their negative roles weakened; in terms of concept and mechanism， the professional settings should be adjusted according to the changes in population structure and the transformation and development of industrial structure， and the concept of sharing vocational education governance should be established.

Key words： governance of vocational education; organizational mechanism; institutional mechanisms; conceptual mechanisms; challenges; prospect