“火災報警型”視域下農村“整村授信”現狀及啟示

劉鑫　談欣燕　胡曉穎　史茹蕓　鳳雯娜

摘要：為滿足三個需要，即時代需要、發展需要和鄉村振興的需要，文章以浙江省紹興市光明居“整村授信”模式為研究對象，借助“火災報警型”理論，分析我國農村商業銀行如何通過“整村授信”模式與農村基層黨組織合作，解決農村信貸難題，幫助村民順利借貸、有效利用貸款，推動當地經濟發展，并提出相應的思考，以期為全國共同富裕的建設提供一條行之有效的路徑。

關鍵詞：整村授信；小額信貸；普惠金融；銀村合作

1 “火災報警型”理論緣起與概述

現代民主制中，作為民主代表的國會將政策、法案的制定和實施等任務委托給具有專業知識的行政機構，作為委托人的國會需要對行政機構實施管控，以防止行政機構的行為偏離國會的目標。然而，由于作為代理人的行政機構的政策專業性遠高于國會議員，國會在管控行政機構時，往往面臨巨大的信息不對稱性。最早研究國會如何減少信息不對稱性來管控官僚的是美國學者Mathew D.McCubbins和Thomas Schwartz。他們提出了警察巡回型和火災報警型兩種管控類型[1]。

警察巡回型類似于真正的警察巡邏的使用，警察巡回型的監督相對集中、積極和直接，國會主動審查行政機構活動的樣本，目的是發現和糾正有違反立法目標的行為，并通過其監督來勸阻這種違法行為。監督活動可以通過許多方法中的任何一種進行調查，例如閱讀文件、委托進行科學研究、進行實地觀察和舉行聽證會詢問官員和受影響的公民。但警察巡回型的弊端較為明顯，國會議員不可避免地要花大量的時間來審查各級行政部門的行為，同時糾正有爭議的違規行為。并且國會議員由于時間有限，只能檢查行政部門行為的一小部分樣本。因此，議員很可能會錯過一些潛在的違規行為。

在Mathew D.McCubbins和Thomas Schwartz之前，眾多學者都認為國會對于行政機關的管控采用的是警察巡回型。但學者們在實際觀察中發現國會并沒有采用這種管控手段，于是認為國會正在忽視它們的監督職責。然而，Mathew D.McCubbins和Thomas Schwartz指出，國會并沒有放棄其監督職責，而是選用了一種更為高效的管控手段，即火災報警型。

火災報警型類似于真實的火災報警。在火災報警型機制下，國會議員不會直接參與對行政機構的管控，而是由其支持者或利益集團充當“報警人”代為行使管控。當行政機構出現違背其政治目標的行為時，由于事關報警人的利益，報警人會向國會議員進行申訴要求處理。國會議員通過為其支持者或議員處理違規行為，還能獲得政治上的收益。因此，對一名國會議員來說，在火災報警型模式下花費一單位的時間進行監督，可能會比在警察巡回型下獲得更大的效益。盡管火災報警型的監督可能和警察巡邏型的監督成本一樣高，但大部分成本是由拉響警報的公民和利益集團、行政機構和法院承擔的，而不是國會議員自己?；馂膱缶褪箛鴷h員能夠在監督上花更少的時間，把更多的時間留給其他活動，或者把同樣的時間花在更有利于個人利益的監督活動上，以解決潛在支持者的不滿。

2 “火災報警型”視域下光明居“整村授信”現狀

2.1 村委充當“報警人”，降低信息成本

對比警察巡回型和火災報警型我們看到，當委托人存在一個利害關系一致的第三者充當“報警人”代為監視代理人并收集信息時，能夠為委托人節約大量的時間成本，克服信息壁壘。銀行與農戶之間的信息壁壘，也可以通過在兩者之間設置“報警人”的方式解決。由報警人承擔信息收集成本，減緩銀行與農戶之間的信息不對稱。

在調研中，筆者了解到很多銀行與農戶的授信過程進展緩慢。農戶的信用信息收集需要工作人員挨家挨戶上門收集，在收集過程中，會浪費大量的時間與精力，除此之外，收集到的一些信息仍會出現錯誤和謊報，面對口說無憑的現象，銀行也不敢放心貸款給農戶。而且由于農村地區地域廣闊、居住分散，很多地方交通不方便，農戶信息的采集難度大，采集成本特別是后續維護成本很高[2]。同樣的對于農戶來說也是如此。尤其是對于從未借貸過的農戶而言，其對于金融借貸的知識匱乏，專業性的不足導致他們無法辨識銀行所推出的產品是否適合自身。這給農戶一方帶來了由于信息差而導致的恐懼，從而使他們拒絕接受銀行的推銷。

可以看到，很多銀行與農戶的授信過程中，農戶與銀行都需要獲得信息，但信息收集成本過高，不僅降低了辦事效率，甚至讓一部分本能成功的貸款也走向失敗。為解決這一問題，就需要一個中間人角色，即“報警人”代為承擔信息獲取成本。通過“報警人”的觀察與監督，就可以極大地減少銀行與農民直接交流所產生的大部分成本，使得銀行信任村民，村民信任銀行。

當村民對銀行頒布的授信額度、評判結果等存在疑問時，村民會向村委會質疑，接到質疑后村委會通常會提請銀行注意，從而銀行會根據具體情況進行分析，對村民采取確立或取消授信資格、增加或減少授信額度等措施，村委會也不會僅僅局限于解決程序上的難題，對于銀行給出的結果，村委會也可以提出相關質疑和建議，最終給予村民一個合理的解釋，進而組織和推動相對沒有話語權的村民的訴求，促進整村授信的合理化、公平化。

在一些情況下，若村委會有足夠的把握能夠解決好該問題，則他們就可以直接糾正銀行所做出的錯誤做法，給予村民及時且恰當的解釋，此時銀行不一定需要介入。這些措施大大提高了辦事的效率，保障了村民的合法利益。

村委會作為連接村民和銀行的“報警人”，在促進普惠貸款工作的展開中起到了不可或缺的作用。村委及時反應村民們的訴求，保障了村民的相關權益，增加了他們的話語權；村委及時收集并對錯誤信息進行報警，并在一定條件下自行糾正錯誤決定，這降低了村民與銀行共同收集信息所花費的時間和資金，從而提高了辦事效率。村委會“報警人”的設定，能夠較好地樹立村民與銀行之間的關系，實現了農民的資金要求，為進一步實現共同富裕提供了保障。

2.2 “報警前”：破除信息壁壘

在火災發生前，報警人看似沒有任何作用，實際上，他已經為火災的檢測做好了一切準備。光明居的村委也是如此，為了取得銀行與村民的信任，村委身體力行，做足了前期的準備工作，幫助雙方進行信息交換，破除雙方的信息壁壘。

面對銀行方，村委首先要做的就是要對小額信貸有一定專業的了解，這樣銀行才能夠放心村委去對村民進行宣傳。為此，光明居請銀行經理為干部們進行授課，使基層干部學習掌握普惠金融相關知識，教育引導干部切實轉變觀念，主動服務村民，講透“整村授信”對支持鄉村振興和自身發展的重要意義，增強干部的責任感和使命感，解決了村民對于小額信貸的困惑和問題。

面對村民方，村委們的任務則更重，首先是村民的基本情況需要摸透，其次是村民的專業認知有待提高，再者則是村民的誠信問題亟待解決?；诖?，村委們進行了一系列的黨建活動，致力于讓整村授信走進光明居。

在初期，光明居開展了“金融知識進農村”活動。為充分發揮“人熟、地熟、情況熟”的“三熟”優勢，銀行在當地村委的密切配合下，繪制了“網格化管理營銷作戰圖”，形成了“各鄉鎮主要領導掛帥，員工干部具體實施、村委村民積極參與”的聯合行動體系，干部積極利用春節村民返鄉過年的有利契機，開展村戶走訪調研，切實加強建檔效果，手把手教客戶體驗辦貸流程，滿足村民金融服務需求。銀行行長還帶領員工和基層干部一起以發放激活社?？?、普及金融知識為切入點，加入村莊微信群，開展金融知識宣講、上門走訪，采集客戶信息，進行集中預授信工作。

光明居村基層組織針對居民授信評估環節，開創了“道德銀行”建設，這是該村整村授信模式的一大亮點。光明居以行政村為單位設立“道德銀行”，推行“星級用戶”評選活動，引導農民群眾零存整取“精神財富”，形成對農戶的激勵效應。以此為契機，村委會可以客觀地知曉居民的信用情況，也能借助鄰里關系為居民授信。

之后，村委會研究決定在光明居開展“黨建+金融”建設活動，拓寬村民增收致富渠道，全面構建鄉村振興的新模式。并成立了以村黨委書記、村主任為核心的領導小組，全面推進評級授信工作。在每周的例會上，光明居黨支部書記主動匯報整村授信實施情況，并與銀行負責人聯絡溝通，督促進展情況，及時解決工作過程中遇到的問題[3]。在村委充分發揮組織、協調、宣傳、帶動、監督、評議作用下，“黨建+金融”建設得以快速、高效地推行。

對于銀行而言，村委介入擔當“代理人”角色不僅僅縮小了村民和銀行之間的專業度差距，還減少了信息的獲取成本；對于村民而言，基于黨建引領的“熟人社會”，村委們對于農民來說能夠完全信任，村委們也會和銀行溝通，學習銀行相關的知識。所以村委對于普惠金融的小額信貸比村民更了解，農民和銀行之間的信息專業度差縮小，而且村委作為村民的中間代理人，在村民完全信任村支書的前提下，他能夠更好地幫助村民去“監視”銀行的行為。而這些都是在黨建引領助力下進行的，為“火災”的發生做足了應對準備。

2.3 “報警時”：網格化管理加強聯系

報警人的效用最大化時便是在火災發生時，能夠及時傳遞信息，并引起所有人的注意，同時高效地采取有效措施來應對火災。而村委作為報警人便在整村授信進行時以高效的行動來推動其發展，使得銀行與村民之間的聯系更加緊密，這個關鍵行動便是網格化管理。

為此，光明居進一步推進網格化管理。村委與銀行聯合推進信用村、信用戶建設，組織專班駐村開展宣傳動員、信息采集、系統錄入、民風評議、信用戶等級評定等工作。銀行依托政府網格化信息平臺的大數據優勢，將光明居劃分成若干網格，建立了企業、居民的金融需求信息檔案，并上傳至信貸審批后臺，使得基礎金融服務更加快捷精準[4]，也大大便利了銀行的工作。

光明居村委聯合銀行員工依托基層網點服務陣地，積極推進網格化“整村授信”，組成志愿服務“網格員”，精準出擊、專人服務，積極探索線下網格管理、線上智能跟進的工作模式，創新聯動工作機制，為“整村授信”從層級管理到精準治理的新模式積累探索實戰經驗。此外，村委與銀行還積極發揚“背包精神”，以網格化營銷系統為支撐，將全村劃分為28個網格，組織全部187名網格管理員對全村農戶逐戶開展走訪、建檔和授信服務，主動發掘村民金融需求，熱心為農民群眾服務，實現管片到人、管戶到人，全面推進“整村授信”工作，逐步建立起持續跟蹤服務的長效機制。

如基層治理理論所見，在黨建引領基層社會治理的大背景下，通過黨建網格化實現區域主體合作共治，是基層黨組織建設面臨的一項重大任務。將網格內的各級黨組織及黨員納入網格化黨建的框架下，使基層黨組織建設擺脫了“單向”封閉格局的束縛，實現基層黨組織與社區各類主體的資源整合，從而上下雙向交流互動、開放兼容的黨建新格局[5]。光明居更是整合了“黨建+網格+金融”，為農村金融整村授信注入黨建的活力，充分發揮黨建引領的“報警人”作用，使得銀行與村民強化了聯系，雙方的利益訴求也得到了滿足。

2.4 “報警后”：強化監督工作

在火災報警后，絕不僅僅是滅火這么簡單的工作，后續的安置、監督以及預防工作都不容忽視，村委在整村授信后的工作中也依然發揮著報警人的作用，不僅實時跟進村民的信貸需求以及銀行的后續工作，更加強監督，堅決維護雙方利益。

光明居的村民可以通過監督平臺，對自己的授信額度或授信流程進行查詢，并且可以對村內不正確的授信流程質疑和舉報，也可以通過村民大會等渠道反映自己的需求和建議，這有助于黨員和居民互相監督互相進步，幫助黨組織不斷發現未完善的問題。同時，光明居將農戶信息的采集作為一個常態化工作，及時進行信息的動態更新，將居民需求反映給銀行，為民謀福利。相對地，知情是監督的基礎，村委會通過公告欄和線上平臺公布政府新的金融貸款政策和村民相關的政策實施，做到信息公開。

光明居健全監督評估制度皆是為了保障權益。溝通交流方面，光明居加強了村委會與居民的有效對話，暢通金融消費者權益保護投訴舉報通道、人民調解委員會、司法所等主體，構建了金融糾紛多元化解機制，為發展農村普惠金融，優化營商環境提供保障，有助于整村授信的實施和村務監督。并且，光明居村委會全面摸底貸款資金是否存在冒貸、套取、挪用等違紀違規現象。監督工作組綜合運用“交叉式”“蹲點調研式”等監督方法，采取明察暗訪、收集書證材料、重點談話、入戶走訪、電話訪問、數據分析等方式重點抽查，以面對面的方式與履行主體責任的責任人開展了重點談話，并走訪或電話訪問享受扶貧小額信貸優惠政策的居民。此外，針對部分群眾還貸時可能出現逾期還款壓力的問題，光明居村干部和對接人切實履行主體責任，做好小額信貸政策和逾期危害宣傳，降低小額信貸風險，嚴格授信程序，保障信貸資金規范、安全。

監督是基層治理正常高效運轉的必要條件，也是現代基層治理的重要環節?；鶎又苯用鎸θ罕?，群眾的眼睛是雪亮的，群眾參與基層治理并監督基層組織和干部，有助于保障基層治理提質增效。同時，注重基層監督合力提升，強化基層監察組織與村務監督委員會的溝通協作、有效銜接，有助于增強監督威力，提高監督效果[6]。在光明居的監督實踐中，村委成為最強“報警人”，對銀行、對村民都進行了嚴格的監督，切實地保障了雙方的權益，也暢通了溝通渠道，進一步降低了信息不對稱帶來的風險，雙方在信息橋上逐漸靠近。

綜上所述，筆者以火災報警型為理論基礎，將村委類比為“報警人”，其在光明居的整村授信前中后各個過程中都展示出了火災報警理論中同樣的優勢，再結合黨建引領，建立起與銀行及村民的信任，使得有“報警人”的整村授信在具體實踐中更為靈敏。

3 光明居“整村授信”的啟迪與思考

3.1 宣傳金融知識，滿足金融需求

“整村授信”最大的難點在于村民們淡薄的意識不能夠很好地將“整村授信”發揮作用，因此對村民的宣傳教育必不可少。因此，村委需要充分發揮自身信息優勢，推進與銀行的密切配合，進行鄉鎮主要領導、員工干部、村委村民的三方聯動，開展村戶走訪調研，加強建檔效果，滿足村民金融服務需求。同時，銀行還可以主動下沉鄉村，開展金融知識宣講、上門走訪，采集客戶信息，集中預授信，進一步滿足廣大群眾對基礎金融服務的需求。

3.2 創新授信模式，建設信用體系

要想深入推進農村信用體系建設，創新金融產品和服務，助力鄉村振興新征程，就需要創新整村授信模式。村基層組織可以針對居民授信評估環節，加強信用體系建設。以鄉村生活的各方面作為衡量農戶信用水平的依據，從而使村委會更客觀地知曉居民的信用情況，也能借助鄰里關系為居民授信。同時，推動銀行“整村授信”與農村信用體系建設相融合。銀行進行客戶篩選分類和預授信時，充分征求村干部的意見建議，借助收集到的各類信用信息，構建村組“定性+定量”相結合的評級授信模式，給予批量授信額度，使授信對象和授信金額更加科學合理。

3.3 加強監督評估，強化服務意識

普惠金融發展離不開信任機制的建設與完善，因此健全監督評估制度是推進“整村授信”的必要保障。村委要加強監督平臺建設，便利村民通過監督平臺對授信事務進行監督，從而更好地保護自身權益。村委要切實保障村民的知情權，通過各項渠道使村民知曉最新金融貸款政策，推進信息公開透明。

同時，村委也應重視自我監督，將基層治理和普惠金融相互聯系起來，強化基層組織自我服務意識，將普惠金融融入社區治理，把“整村授信”納入了村委建設目標責任制考核，并且制訂具體的考評細則，明確了各部門的工作職責并形成責任和動力。

參考文獻

[1] Mathew D.McCubbins，and Thomas Schwartz.Congressional Oversight Overlooked：Police Patrols versus Fire Alarms[J].American Journal of Political Science，1984，28（1）：166-167.

[2] 周孟亮，李向偉.融入社區治理的普惠金融高質量發展新思路[J].社會科學，2022，502（6）：128-136.

[3] 張劍，穆澤琦.打造“黨建+金融”三級聯盟 唱響鄉村振興“合奏曲”[J].中國農村金融，2021，521（19）：29-31.

[4] 夏越.讓普惠金融與基層社區治理相得益彰[J].中國農村金融，2020，488（10）：47-48.

[5] 張鳴春.網格化黨建：社會功能、實踐模式與優化之道[J].黨政干部學刊，2020，382（10）：31-36.

[6] 上官莉娜，章榮君，劉家用等.關注基層治理與監督創新[J].財政監督，2021，501（15）：20-25.

基金項目：2022年國家級大學生創新創業訓練計劃項目：“共富貸”試點區“整村授信”作用機制研究——基于信息不對稱理論（項目編號：202210349026）；2022年紹興文理學院校級學生科研課題

作者簡介：劉鑫（2002—），男，紹興文理學院商學院本科生；研究方向：共同富裕。

談欣燕（2001—），女，紹興文理學院商學院本科生；研究方向：共同富裕。

胡曉穎（2002—），女，紹興文理學院商學院本科生；研究方向：共同富裕。

史茹蕓（2001—），女，紹興文理學院商學院本科生；研究方向：共同富裕。

鳳雯娜（2002—），女，紹興文理學院商學院本科生；研究方向：共同富裕。