“善”的創新

賀斌

圖/視覺中國

車行駛在珠江新城，距離目的地廣州圖書館已經不遠。隔著珠江，遠遠看到對岸的“小蠻腰”廣州塔已華燈初上，廣州市公益慈善聯合會副會長兼秘書長徐丹指著窗外，“這一片是廣州市的新三角，也是慈善空間的‘金三角?！?/p>

和小蠻腰遙遙相對的，是由位于珠江新城的雙子塔構成的城市中軸線，在東塔，2022年1月，首個律師行業慈善空間“盈科慈善空間”在這里掛牌啟動，為青少年普法的“少年模擬法庭”辦得有聲有色。兩個月后，位于廣州西塔的“五美慈善空間”也掛牌成立，同樣是由律師事務所主持設立，為因婚姻家庭糾紛處于困境的婦女兒童提供專業支持。廣州塔更是以公益快閃、馬拉松等活動，成為廣州市慈善新地標。

在這寸土寸金的廣州CBD，讓商家和業主開放空間資源，專門設置成慈善空間并不現實。但一塊屏幕，一個過道，一個電梯間，定期做一些公益倡導，舉辦公益活動，甚至讓專門的公益團隊來管理運營，則能起到潤物細無聲的效果。

2021年9月1日，《廣州市慈善促進條例》正式實施，這是廣州市自2017年提出創建“慈善之城”以來，首次以立法的形式確定這一目標。

“慈善可以是一個動詞，也可能是一種生活方式，從老百姓的角度，要感知‘創建慈善之城這件事，更需要的是看得見摸得著的內容，于是廣州在慈善融入日常生活方面不斷進行創新。慈善馬拉松、北京路慈善嘉年華、樂善行慈善徒步活動、慈善花市、慈善廟會、社區慈善基金，慈善空間……慈善不斷融入到廣州街坊的日常生活，做慈善成為一種新時尚?！睆V州市慈善服務中心主任、廣州市慈善會執行副會長兼秘書長張偉說。

實際上，無論是作為有著2200多年歷史的千年商都，還是作為粵港澳大灣區的核心引擎，慈善已經刻在了廣州這座城市的基因中，不僅是一種傳承，也是一個不斷創新的過程。多年以來，廣州始終敢為人先，勇于創新，在中國的慈善事業發展歷程中，寫下了濃墨重彩的篇章。

制度創新培育慈善氛圍

2012年5月1日，廣州正式實施《廣州市募捐條例》，這是一項具有鮮明廣州特色的地方法規，其中最大的亮點是賦予民間慈善募捐合法地位，將募捐主體擴大到慈善公益類的社會團體、民辦非企業單位和非營利的事業單位。

這是一項在全國具有首創性的改革措施。此前，只有紅十字會、慈善會和公募基金會可以公開募捐，隨著廣州的慈善類民辦非企業單位的規模和數量迅速壯大，慈善回歸民間的呼聲越來越高。

值得關注的是，這也是廣州第一部由市民提出動議并成功列入立法計劃的項目。2011年1月，廣州市民在以“慈善事業大家談”為主題的《羊城論壇》上，紛紛建議廣州盡快立法。當年的廣州市人民代表大會上，市人大代表也聯名提出了《關于制定促進慈善事業發展地方性法規的建議》。

立法的推進速度之快前所未有，一年后，廣州市人大常委會會議通過《廣州市募捐條例》，這也是全國第一部規范募捐的地方性法規，為后來制定《慈善法》提供了立法藍本。

除了在全國省會城市中率先開放公募權，《廣州市募捐條例》按照“寬進嚴管”以及“陽光募捐”的思路，針對募捐工作中存在的問題，結合廣州實際設計了相應的募捐制度，并就募捐中存在的“募捐工作成本高、多頭超募、諾而不捐、剩余財產處理難”等問題，提出了相應的解決方法。

如果說，《廣州市募捐條例》的出臺是回應當時廣州慈善發展面臨的瓶頸問題，是一種自下而上的推進，那么十年后出臺的《廣州市慈善促進條例》則是將多項廣州在慈善領域中的探索成果以立法形式確立。

圍繞“人人慈善為人人”的理念，廣州市不斷創新慈善發展體制機制和路徑模式，推動政策體系不斷完善。2021年9月1日，《廣州市慈善促進條例》正式實施。隨后，廣州市出臺《促進慈善事業健康發展的實施意見》《廣州市推動慈善事業高質量發展行動方案》等20余個配套文件，探索建立慈善參與疫情防控的應急協調機制、食品捐贈快捷對接機制、慈善行為記錄制度、慈善人才隊伍建設機制，出臺創建“慈善之城”實施方案、社區慈善發展行動方案、募用分離指引等制度。

制度的創新，為“人人慈善”創造了良好的政策環境，但真正要落到實處，還需要政府、社工、志愿者、社會組織、企業等開展協作，多元共治。由民政部門牽頭，會同30個部門建立的慈善工作聯席會議制度，共同研究制定慈善工作規劃、解決制約發展的問題，為全市慈善工作提供頂層設計和機制保障。

而在執行層面，也有一套組織體系。2019年廣州市民政局成立慈善事業促進和社會工作處，形成了“4+3+3”的組織框架，即4個政府職能部門（市社會組織管理局、市民政局慈善社工處、市慈善服務中心、市社會組織服務交流中心）、3家樞紐型組織（市慈善會、市公益慈善聯合會、市慈監委）、3家支持型組織（市社會組織聯合會、市志愿者協會、市社會工作者協會），形成“多方共建、協同聯動”運作機制。

放開公募權后，廣州市的慈善組織迅猛發展，對慈善組織的監督又成為一個課題。針對這項工作，政府實施了定期檢查制度，同時發布全國首個慈善組織監督審計指引，開展慈善資金使用專項審計。至今，廣州已對全市57個公益慈善組織、慈善項目和42條扶貧村的慈善資金進行現場監督，涉及資金超過20億元。

行政監管之外，借助社會力量來監督社會組織，也是廣州的一大創舉。據張偉介紹，2013年，在對慈善組織監督的頂層設計上，廣州市希望能引入第三方，對整個公益慈善的運行進行監督，進一步透明公開?；谶@種考慮，廣州市民政局參照公共事務咨詢委員會的模式，邀請相關的專家，廣州市的幾大媒體代表，專業的律師、會計師等，利用他們的業余時間對慈善組織的工作開展監督。

為了讓這一監督模式運行得更加規范，廣州市成立了慈善組織社會監督委員會，并登記為社會組織，成為全國首家第三方慈善組織社會專業監督機構，并寫入地方性法規。

公益創投撬動慈善資源

放開公募權之后，社會組織的數量是增加了，但如何給社會組織賦能，讓社會組織真正發揮作用，還需要一些激勵機制。黨的十八屆三中全會提出，“在全面深化改革中激發社會組織活力”，無疑為廣州市在培育社會組織方面的創新提供了政策依據。2013年，廣州市通過了以福彩公益金開展公益創投的方案，并出臺社會組織公益創投項目管理辦法。2014年，第一屆廣州市社會組織公益創投活動啟動，迄今已經舉辦了九屆，投入福彩公益金1.76億元，資助項目1200多個。

在長達九年的實踐中，公益創投管理辦法在不斷完善。如今，申報主體已不僅僅局限于廣州登記注冊的社會組織，只要是項目實施地和服務對象在廣州的社會組織都可以申請廣州的公益創投項目。資助金額也在不斷提升，從最初的30萬元，到2019年的50萬元，按最新修訂的《廣州市社會組織公益創投項目管理辦法》，資助金額最高可達80萬元。

據廣州市社會組織管理局副局長胡凌介紹，公益創投活動資金由三部分組成，包括社會組織公益創投項目資助資金，承辦服務費用和績效評估費用，后兩者加起來，一般不超過整個活動資金的10％。而且，為了更充分調動社會組織的積極性和動員社會資源的能動性，公益創投資金只提供申報金額的60%，剩下40%由社會組織自籌。

盡管公益創投并非廣州首創，但相較于其他地方的政府購買服務方式，廣州的公益創投不但體現了城市的開放性、包容性，也給予社會組織充分的自主性。只要是圍繞福彩公益金“扶老、助殘、救孤、濟困”的宗旨，由社會組織圍繞自身的宗旨和業務范圍、服務對象，去發現問題、設計項目。項目申報后，也不是由社會組織登記管理機關對項目進行評審，而是由專家根據評分標準打分，從高到低排列，分別給予不同的資助金額，入選的項目也要向社會公示。

在第九屆廣州市社會組織公益創投活動中，紅山衛生服務中心申報的“遠離疼痛 品質生活”——社區老年人慢性疼痛評估與管理項目，成功獲得35萬元的資助。這已經是這所社區醫院參加的第六屆公益創投。

運營15年來，依托基礎醫療加上公共衛生板塊，紅山衛生服務中心創建了從門診到病房再到居家的醫療板塊服務模式，2018年開始運營家庭病房和護理站。2021年，紅山衛生服務中心承接了紅山街道頤康中心，在醫院1萬多平方米的基礎上開設養老院，打造紅山街綜合養老平臺。

在這一過程中，紅山衛生服務中心不但實現了基本醫療和公共衛生的融合，也實現了醫養融合，加上居家和機構的安寧療護，自此打通了“9073”的養老全鏈條，構建起全生命周期的醫養結合特色養老服務，這一模式也被稱為“紅山模式”。

談到2022年的公益創投項目，項目團隊成員、紅山衛生服務中心醫養結合科副主任護師羅嵐向《中國慈善家》介紹，在居家醫療服務的過程中，大家發現85%以上的老人都伴有慢性疼痛問題，一些老人因為身體的疼痛導致心理焦慮、抑郁，甚至會導致失能。

“慢性疼痛是可以預防和管理的，然而知曉率和就診率相對比較低，我們希望通過公益服務的方式，在半年項目期內免費幫助社區50個老人緩解疼痛，并通過專家講座、線上沙龍、社區義診等方式進行科普?！绷_嵐表示，公益創投的意義在于“扶上馬，送一程”，創投資金的支持，給了他們這樣的民非機構探索的勇氣和創新的底氣。

既然是公益創投，項目的公益性體現在哪里？對此，羅嵐表示，一方面項目期內個案老人的診療免費。依托日常簽約的家庭醫生資源，對老年人的情況進行綜合評估，招募入組。另一方面，通過科普，提高社會對老年人慢性疼痛的知曉率，培養團隊跟進，解決社會痛點。此外，在對老年人疼痛評估的過程中，也將建立一套評估標準。這對于一家社區醫院來說，將是難得的學術成就。

資金只是公益創投的一個方面，對于入選項目主體，承辦單位廣州市創意經濟促進會會就資金募集、項目宣傳、項目管理等方面進行全程指導，提升社會組織的能力，在項目中期和末期，還會請專家評估。

據了解，第九屆廣州市社會組織公益創投活動申報了200個項目，最終資助了141個項目，“很多項目都不大，多則50萬元，少則幾萬元，為什么他們幾萬元也做？”胡凌介紹，主辦方曾對創投主體做過調研，發現由于項目得到政府資助，并經過專家評審，具有一定的公信力和美譽度，也更容易募集到資金。九屆公益創投以來，1.76億元的福彩公益創投資金，已經撬動社會資金8000萬元。

?“善花”結出了“善果”

廣州市社會組織公益創投活動已開展了近十年，期間，很多項目最初只是一些個體的、小眾的問題，政府暫時還解決不了，于是通過社會組織去發現，通過社會力量來解決。但隨著項目日趨成熟，具有普遍性的意義，如何對這些項目進行總結和提升，或形成政策，或形成標準，或形成產品，讓問題從小眾走向大眾，從個體走向公共，這才是公益創投更大的價值所在。

2022年10月14日，“記憶守護行動——認知癥長者社區居家支援計劃”正在參加第九屆廣州市社會組織公益創投活動項目中期評估項目路演。圖/受訪者提供

2022年9月，琶洲街“絲路紅星，與法童行”來穗與本土青少年融合社區教育公益項目組織來穗青少年到廣州起義紀念館，解密廣州起義的歷史與意義，小組聽博物館講解后進行分組討論，學生傾聽同學發言并思考如何回答。圖/受訪者提供

如今被寫入國家政策的五社聯動，最初也是從廣州市的公益創投中走出來的。彼時，番禺區在實踐中漸漸發現，社區治理并不僅僅是政府一家的事情，也不僅僅是社區居委會能夠獨立承擔的事情，有必要發動更多人參與到社區治理中來。2015年，廣東省民政廳印發《關于推進社區、社會組織、社會工作專業人才“三社聯動”的意見》，廣州市也開展了三社聯動的實踐。

然而，三社聯動最大的短板就是錢，“如果沒有資金，難以支撐三社聯動后續的推動?！狈畢^民政局副局長、慈善會常務副會長岑曉霞回憶，在三社基礎之上，番禺區添加了新的元素，把社區里面的企業，以及居住在社區里面的企業家作為主力軍，發揮他們的領頭羊作用，激發社區公眾對慈善參與的熱情。

在華僑和企業家眾多的番禺，一直有捐贈的傳統，過去多是村里推舉一位德高望重的老人或鄉賢來管理捐贈資金，開展敬老宴、龍舟賽等活動，都是來自于捐贈資金。2016年，番禺區市橋街沙園社區建立了第一個社區慈善基金，首個活動只籌了2萬多元，盡管如此，岑曉霞至今仍感到有些自豪，因為是充分發動居民，企業和社會組織捐贈籌得的?！耙粋€企業捐2萬元并不奇怪，但如果我們能夠發動社區里這么多人一起來參與，才是社區基金價值和意義所在?！?/p>

有了社區企業和社區基金這兩個新的元素加入，三社成為五社，2016年，番禺區將五社聯動以項目的方式申請了第三屆廣州市社會組織公益創投活動，獲得12萬元支持，按照6：4的比例，自籌了剩下40%資金，番禺區五社聯動就這樣開始試點。

之后，每一年番禺區五社聯動都申請了公益創投，資金也越來越多，最高獲得25萬元資助，項目從試點到示范點的建設，再到全覆蓋，如今番禺區五社聯動項目在摸索中不斷成熟。

在番禺區的五社聯動中，最大的特色是社區慈善基金。2019年，番禺區慈善會提前核定了825萬元項目預算金額，用來發展和支持各村居社區慈善基金的設立，番禺區各社區都建立了社區慈善基金。番禺也在五社聯動的過程中，不斷總結經驗，形成了一系列的政策。2021年，番禺區首先啟動“慈善之區”創建工作，以“慈善之區、幸福番禺”為主題，構建具有番禺特色的現代慈善體系。

目前，廣州市正在探索將社會組織公益創投同市場相結合，形成產品。畢竟福彩公益金主要是對困難群體提供免費服務，但是有能力的家庭也可以通過付費的方式獲得服務，如何通過社會組織公益創投發現項目的商業價值和市場價值，將社會效益和經濟價值結合起來，這將是社會組織公益創投活動下一階段需要探索創新的方向之一。

對于這個問題，紅山衛生服務中心副院長齊國華以慢性疼痛項目為例解釋說，盡管紅山衛生服務中心不以盈利為主要目的，但有了對慢性疼痛問題的認知，越來越多的老人可能會選擇采取醫療手段緩解疼痛。在慢性疼痛項目中，上門服務的團隊包括醫生、護士、社工、養老護理員，專業多元化的隊伍為老人提供的不僅是疼痛緩解服務，還包括針灸推拿等康養服務。在進入收費階段，或許老人也會選擇不止一種服務，“或者每一個項目都是微利，但多個微利的疊加，最終也會成為盈利?！饼R國華說。

在廣州市社會組織公益創投的帶動下，越來越多的公益創投正在發生。廣州婦聯的玫瑰公益創投，以及番禺、南沙、黃埔、從化等區縣，也都通過微創投聯動社區治理，培育社區內的社會組織。

2016年，廣州市婦聯利用財政資金75萬元，開展了首屆玫瑰公益創投活動，設置了婦女、兒童、家庭服務三個類別。從第三期開始，引入唯品會公益等愛心企業、基金會資源，關注領域也逐步拓展到婦女＋深度服務、反家暴、家庭教育、關愛孕產婦、困境婦女就業、創新創業、脫貧攻堅、唯愛她賦能等專項。

2019年11月20日，以“展現野性之美，共繪綠水青山”為主題的2019年全國暨廣東省“保護野生動物宣傳月”活動在廣州長隆野生動物世界啟動。廣東省長隆動植物保護基金會向3家機構捐贈。 圖/CNSPHOTO

2019年2月27日，廣州，“燈塔·愛在交通”基金的全新二維碼正式推出，宣布基金全新愛心入口正式上線。圖/視覺中國

2018年8月28日上午，廣州越秀區華樂街舉辦“‘陽光助學獻愛心”活動。愛心商家除了捐贈，還帶來了吉祥物為現場增添氣氛。圖/視覺中國

截至2022年，玫瑰公益創投已累計資金投入2957萬元，撬動社會資金1114萬元，資助并培育公益項目累計達119個，項目服務人數超過200萬人次，孵化5A級婦字號社會組織累計16家。

“玫瑰公益創投和廣州市社會組織公益創投協力助力廣州市公益慈善事業?！睆V州市婦女兒童發展中心主任李嘉慶表示，市婦聯的公益創投專注于婦女兒童領域，充分發揮群團組織優勢，廣泛鏈接社會資源覆蓋婦女兒童的發展需求。

玫瑰公益創投資金規模不斷擴大，從2016年首屆的75萬元到2022年近千萬元。早期資金以財政資金為主，近年來為了擴大婦女兒童服務的廣度和深度，拋磚引玉引入社會資金，也從而打破了財政資金必須年內結算的限制，資助周期從一年以內到現在長達三年。如今較長的項目周期和龐大的資金量為切實解決社會問題提供了必要支持。除了依靠創投資金以外，項目主體還需要自籌資金，自籌比例按第一年20%、第二年25%、第三年30％的比例遞增，以此鼓勵項目主體在發展的同時廣泛聯結社會資源。

2022年預計投入931.1萬元的公益創投資金全部來自于社會資金，因此更加注重項目的投后管理，每月要求項目方交一次項目執行材料，如果發現項目的執行情況不符合要求，會要求項目方及時整改。創投資金不是一步到位，而是根據評估表現三期撥付，在中期和末期評估中，如果項目方確實在實效上表現不足、項目執行進度緩慢，將終止資金支持。

創新的底氣從哪里來？

無論是市民提出動議的《廣州市募捐條例》，還是番禺區的五社聯動，都是自下而上的推動。

對此，廣州市民政局宣傳和政策法規處處長李銳認為，廣州慈善從線下走到線上，從個人到社區再到街道，都是在發現問題、遇到問題的過程中，一步步去解決?！霸谌缏搫拥幕A上，番禺首先提出錢的短板，但錢從哪里來？于是他們找到企業，再后來發展成了社區慈善。有了錢，還需要有人，誰去做？主要是社工和社區志愿者。就這樣，番禺在一個又一個問題中，慢慢提出五社聯動?！崩钿J表示，這個政策發起于基層實踐，但通過公益創投的扶持，逐漸上升到政策，政府盡可能地在政策中將要素補充完善，讓整個社會、市民有發展的空間。

但是，要真正發掘廣州慈善創新背后的靈感和底氣，還得從廣州的歷史和文化中去尋找答案。

“廣州作為一個南方城市，既有傳統的一面，又有現代的一面，而且一直以來，廣州都被認為是一個市民社會，政府的力量主要是引導，慈善的發展更多是在民間推動?！睆V州市民政局副局長、市慈善會常務副會長韋錦堅向《中國慈善家》表示，“滿天繁星，這就是廣州的特色?！?/p>

不久前，廣州市發布慈善藍皮書《廣州公益慈善事業發展報告（2022）》，數據顯示，2021年度，“廣州慈善捐贈榜”上榜單位536個，上榜個人6791人。上榜單位和個人捐贈總額達18.23億元，與上一年度相比增長23.2%。其中，上榜個人捐贈額達到了4.25億元，占捐贈總額的23.3%，個人捐贈貢獻度顯著提高。社會慈善組織的孵化培育也收到顯著成效，廣州慈善組織數量達到211家，占廣東省慈善組織數量的12.1%。

廣州市原常務副市長、2017年全國脫貧攻堅獎先進個人陳開枝在廣州生活了幾十年，在他看來，廣州的慈善具有很大的開放性和包容性，“外面的籬笆沒有，人們心理上的城墻也沒有，所以我們廣州的慈善能夠走在全國前列?！?/p>

這種包容和開放，正是廣州慈善創新的底氣所在。