多主體協同的法治化營商環境建設探析

李雪欣　田立鋼　郭嘉瑩

［摘? 要］法治是最好的營商環境，從營商立法環境、營商執法環境、營商司法環境和營商守法環境四個方面探究多主體協同的法治化營商環境建設的內涵，歸納總結法治化營商環境建設的不足，提出法規體系、評價機制、反饋機制、協商機制、守法環境五個維度建設多主體協同的法治化營商環境的實現路徑。

［關鍵詞］多主體協同；法治化；營商環境

［中圖分類號］D920.1? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）06-0027-06

經濟全球化背景下，中國經濟要實現轉型升級，實現高質量發展，須打造良好的法治化營商環境以提升國家競爭力。近年來，黨和政府積極營造市場化、法治化、國際化的營商環境，并強調要營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上提出：“法治是最好的營商環境?！保?］這一重要論斷闡明了法治化與營商環境的內在聯系，為推動中國經濟實現高質量發展指明了方向。以法治化作為營商環境優化的重要舉措，充分保障市場主體合法權益，全力支持市場主體依法經營、合理競爭，是營商環境優化的重點。因此，要大力推動建設更高水平開放型經濟新體制，創造更具吸引力的營商環境，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。

當前，學術界對營商環境建設的研究大多側重營商環境優化對市場活力的促進作用，認為營商環境是優化市場資源配置的前置條件，強調通過營商環境優化創造一個公平公正、合理規范的市場環境，提高市場主體的熱情與動能，從而創造更大的經濟價值，把營商環境建設的重點放在如何改善政府與市場的關系，如何加速政府職能轉變，如何促進政府深化“放管服”改革等方面。［2］在法治化建設方面，以往研究更關注法治政府建設問題，強調政府在執法過程中的規范性，如何有效控制行政職權運行，如何劃定政府監管范圍，如何提高政府的服務質量等方面。［3］誠然，面對經濟環境和市場需求的不斷變化，明確政府在市場經濟中的作用固然重要，但法治化營商環境建設不能僅僅依賴政府，而是需要政府、市場和社會共同參與、協同治理，明確各主體的權利和責任，合理分工，充分發揮不同主體在法治化營商環境建設中的作用，形成多主體協同的法治化營商環境建設新格局。因此，法治化營商環境建設要把握好政府、市場、社會三者的內在聯系，要激發不同主體的能動性來共同解決面臨的諸多新問題，這要求在營商環境建設中科學定位政府職能，增強多主體間的互動性，吸納市場和社會共同參與治理。新時代下，政企關系正在從“合謀”轉向“合作”，共同利益基礎越發增多，對營商環境優化的目標也趨于相近。［4］政府、市場和社會的合作基礎更加廣泛，向多方共贏的方向持續發展，營商環境建設也轉變為涉及政府、市場、社會等多元主體利益協調的動態治理過程。［5］

營商環境建設是一項系統工程，涉及經濟社會發展的眾多領域，包括優化企業活動的社會化服務領域、經濟領域、政策政務領域和法律領域。營商環境的持續優化離不開法治體系的保障，法治化營商環境建設是鞏固營商環境建設成果，激發市場主體持續向上發展動力的重要方式和手段。［6］法治化營商環境的建立與維持不能單獨依靠政府或是企業，而應是多主體共同參與，協調各主體的利益，以系統的思維解決法治化營商環境問題，通過完善評價機制、反饋機制、協商機制，為營商環境優化提供動力。為此，本文歸納總結法治化營商環境建設的經驗，挖掘法治化營商環境建設的內涵，探尋法治化營商環境建設的方向和思路，進而提出法治化營商環境建設的具體進路。

一、研究現狀概述

目前，學術界對法治化營商環境問題的研究已經取得了一定成果，國內多數學者對法治化營商環境的研究內容主要分為三個方面。第一，分析中國法治化營商環境出現的問題和優化路徑。袁莉認為，中國營商環境建設中存在一些問題，如法律制度體系不健全、充分公平競爭的市場環境尚未形成、產權保護有待進一步加強、制度性交易成本仍然過高、行政權力監督與制約力度不夠等，提出在新發展格局下優化中國法治化營商環境可以從提高政府服務質量、保障公平競爭的市場環境、加強市場主體產權保護、激發市場主體活力、規范行政權力運行、建立健全監管機制等方面尋求突破。［2］陳漢輝等結合2020年36個城市（直轄市、省會城市、副省級城市）的統計年鑒和營商環境報告數據，采用相關分析、因子分析和模糊集定性比較分析方法，發現中國不同城市或地區應從自身資源和特點出發選擇合適的營商環境優化路徑，以促進外資流入。［7］第二，分析不同地區法治化營商環境的特點和差異，提出問題并給出相關建議。許中緣和范沁寧認為，東部地區為全面優先型，中部地區為基礎穩健型，西部地區為滯后追趕型，東北地區為單一治理型。為改善營商環境，西部地區需從政策治理向法律治理轉變，同時加強地方立法；中部、西部、東北地區需由獨立治理向協同治理轉變，推動各部門聯合發文；東北地區需由行政監管向司法保障轉變，提高司法文件質量。［8］茍學珍分別選取遼寧、河北、陜西、黑龍江、吉林五個省份立法內容進行比較，發現地方間持續進行的法治競爭優化了本地營商環境，提高了地方法治水平，推動市場主體保護、政府服務及營商環境法治化。［9］第三，為不同地區法治化營商環境總結經驗并提出建議。馮楊、宋潔通過對黃河流域營商環境建設在金融服務、科技創新、人才、信息、司法、政務服務、政商關系等方面不足之處的探索與分析，提出黃河流域要在新格局中展現新作為，要立足流域整體，打破營商環境市場化建設的壁壘，突破科技創新和人才短缺的短板，提升政務現代化服務能力，完善法治建設，增強政府透明度和社會信任度，營造市場活力十足、公平有序文明、國際化的營商環境。［10］周威皓針對東北地區營商環境不夠理想從而導致其發展動能與活力不足的情況，通過比較國內外主要的6種營商環境評價體系，構建符合東北地區自身經濟發展實際的營商環境評價體系，從完善評價、集聚合力、引資引才、明確地位、理念創新等方面提出優化營商環境的具體對策。［11］錢玉文以江蘇為例，提出要優化法治化營商環境需要完善立法、規范執法、公正司法，既要有來自頂層設計的制度保障，也要在執行層面堅持誠信原則，還要充分發揮法院在法治化營商環境建設中的重要作用。［12］

歸納總結文獻內容可知：一是法治化營商環境建設需要有頂層設計、長遠規劃，總結先進經驗，并結合本地區發展實際，完善立法、更新政策，為法治化營商環境持續優化提供制度保障；二是法治化營商環境建設要因地制宜，政府要充分考慮本地區的區位優勢、產業結構等諸多因素，不能簡單照搬先進地區的治理經驗，政策制定上要堅持問題導向，講求實效；三是法治化營商環境建設需要政府、市場和社會多主體共同參與、協同治理，各主體各司其職、信息共享、互利共信，方能取得長效成果。

二、多主體協同的法治化營商環境建設概述

從法治運行角度而言，法治化營商環境建設的內涵與外延劃分四個方面：一是在立法方面，營商環境建設相關的法規政策是否能做到對市場經濟各領域的全面覆蓋，立法程序是否合理，立法內容是否與事實相符，立法更新能否做到與時俱進；二是在執法方面，政府執法是否能做到公正執法、廉潔執法，行政手段是否規范，執法過程是否能得到有效監督，是否過度干預市場，是否能充分為市場經營者創造有利條件，企業自主經營權是否得到有力保障；三是在司法方面，司法程序是否公開透明，司法訴訟渠道是否暢通，法律服務市場是否供給充分；四是在守法方面，全社會的守法意識是否深入人心，誠信社會建設達到何種程度，企業能否做到依法經營，民眾能否做到知法懂法。法治化營商環境建設應從這四個方面入手，采取有效措施提高法治化水平，充分發揮法治對于營商環境建設的作用，為營商環境優化提供全面的法律支持。

1.營商立法環境。立法環境是法治化營商環境建設的基石，受到社會各界廣泛關注，也是學術研究的重要議題。市場經濟穩定運行離不開良好的立法環境，它可以保障市場主體的平等地位，實現市場主體的公平競爭，降低市場交易成本。市場主體的經營行為、產權糾紛等需要完善的營商法規作為評判依據，政府部門的執法行為也需要法規作為支撐和參考，健全的營商法規對于促進市場主體守法經營、合理競爭具有重要作用。立法環境是更高層次、更有競爭力、更可持續發展的營商環境，構建良好的營商立法環境是改善法治化營商環境的首要任務。政府要緊緊抓住法治建設的“牛鼻子”，以制度創新為牽引，實施高標準營商環境行動，為企業打造穩定、公平、公正、透明、可預期的一流營商環境，提高市場主體的參與熱情，激發市場主體活力，從制度層面保障營商環境持續優化。同時，營商政策要做到持續更新與完善，保證立法與時俱進。

2.營商執法環境。執法過程是法治化最重要的表征，執法環境是實現法治化營商環境的關鍵環節。行政執法直接影響市場經濟運行，是政府履行職能的主要方式，是政府規范市場秩序、維護市場主體合法權益的主要手段，也是營商環境法治化程度的最直接體現。建設良好的營商執法環境，一是行政部門要依法行政，遵照法律規定行使權力，在執法過程中要做到有法必依、執法必嚴、違法必究。要采取多項舉措促進營商執法環境的優化，保持優化的持續性和長久性，構建更加合理的評價機制，吸納社會建議，對政府行政執法效果給予反饋，促進執法環境的進一步改善。二是執法過程要主動接受監督，嚴厲杜絕互相推諉、不作為或過度干預市場主體正常經營的行為。政府行政部門在執法過程中要做到公平、公正、規范、透明，使權力得到應有的約束，從而保障權力正當行使。三是建設營商執法環境的根本任務是為企業和公眾提供穩定可靠的發展環境，維護公平競爭的市場。這就要求執法者要轉變觀念，提高服務意識，科學定位政府與市場的關系，努力打造服務型政府。樹立自上而下的法治政府觀念，以省級法治政府建設示范創建工作為出發點，鼓勵市、區、縣間合理競爭，形成良性的激勵機制，力求改善營商執法環境。

3.營商司法環境。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，良好的營商環境離不開公正、高效的司法環境作為保障。根據《2022中國城市營商環境報告》的評價標準，法治環境指數中司法服務權重為0.4［13］41，表明司法服務體系建設對優化法治化營商環境至關重要。目前，中國平等法治理念尚未完全確立，司法部門的公信力也尚有不足，司法程序的規范程度亟須提高，法律服務市場發育還不夠成熟。司法部門優化營商環境的重要舉措就是實現司法程序的公正透明，不斷提升司法公信力。司法人員要樹立服務意識，為企業訴訟創造便利條件。政府要建立健全法律服務市場，確保法律服務充分供給。市場主體的資本運營、產權交易、合同糾紛等經濟行為需要全方位、多樣化的法律服務，只有保障法律服務市場的充分發育才能滿足市場主體的多樣化法律服務需求，為市場主體合法經營提供保障。營商司法環境需要積極探索建立推動經濟高質量發展的法律服務體系，創新營商法律服務方式，開拓營商法律服務范疇，拓寬營商法律服務渠道，建立多層次、多維度的法律服務體系。政府要建立健全配套基礎措施，鼓勵利用互聯網等方式創新服務手段，保障法律服務從業人員依法執業，切實維護市場主體的合法利益。政府要向市場輸出法律服務，豐富市場主體的法律服務選擇方式，鼓勵促進民營法律服務機構的合理競爭，持續加大法律服務業務的監督管理，保障法律服務市場的良好運行，為建設法治化營商環境打牢司法基礎。

4.營商守法環境。法治化營商環境的建立與維護，需要全民樹立守法意識及嚴格遵守法律法規。市場主體是否遵照法律法規合理經營是衡量社會法治化程度的重要標準，只有建設全民自覺守法的誠信社會，才能長久刺激市場主體活力，鞏固法治化營商環境建設的成果。相對于立法環境、執法環境和司法環境，營商守法環境常常被理論界所忽視。事實上，營商守法環境也是營商環境質量的重要影響因素，誠信守法的市場環境能有效降低市場主體間的信息不對稱和風險預期，降低市場交易成本。正所謂“人無信不立，事無信不成，商無信不興”，市場經濟運行中，買賣雙方基于供需關系而產生交易行為，但由于信息不足而降低彼此的信任預期，增加了雙方的交易成本，對開展商業活動產生不利影響。營商守法環境建設的首要任務是實現社會公眾對法律法規的基本認同，根本目的是實現人們對規則的自覺遵守、自主捍衛，保障各主體良性互動，維持互利共信的動態平衡。目前，我國守法環境建設還有待提高，從公眾角度來講，法律意識不強，知法守法意識有待提高；從企業經營者角度來講，法律意識淡薄、經營道德缺乏的情況依舊存在，為了追求個體利益不惜違法經營的行為偶有發生。要建立健全社會誠信體系，建設營商守法環境，市場主體自覺遵守法律法規，最大限度降低市場交易成本，提高市場效率，實現經濟的長期發展。政府部門要積極開展普法宣傳，提高民眾法律意識，增強民眾用法能力，督導市場主體走合法經營道路。營商守法環境的形成離不開全民參與，要增強民眾參與度，加快營商守法環境建設。

三、多主體協同的法治化營商環境建設的實現路徑

根據多主體協同的法治化營商環境建設的內涵，其實現途徑應涵蓋立法、執法、司法和守法等多個方面內容，并要將多個參與主體整合到統一的框架之下，協同共建，充分發揮不同主體在法治化營商環境建設中的作用。具體實現路徑如下。

1.加強頂層設計，完善統一規范的法規體系。法律法規是市場主體各項活動的“準繩”和“標尺”，法律法規的完善要統攬全局、與時俱進。通過歸納總結過去法律法規的利弊，綜合制定與經濟發展相匹配的營商環境建設法規體系，對于營商環境的持續優化十分重要。各地區經過多年的營商環境制度建設，已形成了自身獨特的政策習慣，但為了持續提高法規適用性，要參照營商環境建設先進經驗，多方收集反饋意見，提高立法透明度和公眾參與度，推進重實質、輕形式的立法作風。提高立法的科學性和前瞻性，適時對現有法規體系加以修正和完善，彌補立法的滯后性。尤其是新經濟業態下，線上經濟蓬勃發展，線上線下融合程度不斷加深，市場主體更加多元，立法部門應及時出臺法律法規對經濟壟斷、不正當融資、虛假宣傳、過度收集用戶信息等行為加以約束，建立與經濟發展相匹配的法規體系，充分發揮法律法規對營商環境優化的保障作用。

2.強化主體責任，完善權責對等的評價機制。法治化營商環境持續改善離不開多主體的協同共治。從學理上講，法律法規的制定主體是立法部門，法律法規的執行主體是各級行政機關，法律法規的守法主體主要是企業和民眾。最大限度發揮法律法規對營商環境的作用，需要參與主體協同共治，各主體各盡其職，從自身角度提出合理化建議，充分發揮自身作用。立法部門要科學立法，采納多方建議，不斷完善法規體系，更新政策。行政機關要依法行使各項權力，盡力為市場經營者提供發展的有利條件，保障各項營商政策落到實處。企業要依法開展經營活動，規范自身行為，承擔相應的社會責任。社會團體要行使監督職能，規范行業內企業的市場行為，并向政府部門反饋企業的正當訴求。通過多主體共同參與，形成立法、執法、守法、監督良性互通以及多主體的協同共治。建立整體與分類相結合、權責對等的評價機制，充分發揮營商政策對市場主體活力的提升作用，形成促進營商環境優化的持續動力。政府統籌各主體參與營商環境評價，依據評價標準對各主體行為賦值評分，及時發現問題，采取措施加以完善。

3.精準對接，完善迅速及時的反饋機制。營商環境優化的重要意義在于提高市場參與者的活力，為經濟發展注入持續動能，而市場環境瞬息萬變，通過法律法規保證市場主體的熱情是立法者和執法者要考慮的重要問題，建立通暢的反饋機制對法治化環境建設至關重要。由于市場主體規模和經營性質不同，其政策訴求也會存在較大差異性，政府部門要充分考慮民營企業的合理訴求。民營企業是市場經濟運行不可或缺的一部分，它們充滿活力、潛力巨大、創造力十足，在推動市場經濟發展和滿足民眾多樣化需求方面具有不可替代的作用。民營企業在市場中的話語權又是較為弱勢的，如何增強其活力，充分發揮它們在吸納就業、創造稅收、促進經濟發展方面的重要作用是營商環境優化的重要方向。從多主體協同共治的角度出發，政府應充分考慮地區經濟發展的特點，依據行政部門主管業務不同、行業差異、行政區劃等方面，與企業精準對接，充分發揮社會團體、行業協會在政府與市場之間的橋梁作用，廣泛聽取來自市場主體的訴求和建議，針對性地給予回應，完善迅速及時的反饋機制，為政府立法和執法提供參考依據。

4.集思廣益，完善多方參與的協商機制。法治化營商環境的建立離不開多主體的共同參與，修訂法律法規需要各主體共同協商。作為立法和執法部門，政府對現有法律法規進行完善，要引入市場經營者和社會組織參與，形成多方參與的協商機制。在參與法律法規修訂過程中，市場經營者要以解決實際問題作為出發點，充分調研，形成市場運行數據。社會組織要充分發揮“橋梁”作用，引導市場經營者開展市場調研和數據收集工作，匯總信息，為立法部門修訂法律條文提供參考。政府部門在充分收集各主體反饋信息的基礎上，采納合理建議進行法律條文修訂和完善。通過多方參與，市場經營者能準確理解、領悟政策內涵，這對于市場經營者合理運用法律，合法開展經營活動至關重要。多方參與的協商機制能最大化地提高立法決策的社會基礎，減少法律運行中的阻力，提高政策執行效率，充分發揮營商政策刺激市場主體活力的作用。

5.廣泛宣傳，營造誠實守信的守法環境。誠信是社會主義核心價值觀的重要內容，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。法治化營商環境建設的重要成果之一就是形成全社會共同參與、共同遵守的誠實守信的守法環境。為了更好地鞏固法治化營商環境建設的成果，讓全社會從法治化營商環境建設中獲益，需要強化普法宣傳，不斷提升社會守法、守信氛圍，讓守法融入社會經濟生活，弘揚誠信精神，增強社會誠信意識。政府應充分利用報紙、廣播等各類新聞宣傳媒介，尤其要利用好新媒體社交平臺等宣傳工具，鼓勵新媒體從業者積極配合政府的宣傳工作，增強宣傳力度。宣傳工作要深入民眾，激發社會的廣泛參與，全方位普及法律知識，使法治化營商環境建設的成果全民分享，讓法治化理念深入人心，促使每一位公民都成為法治化營商環境建設的參與者，形成誠實守信的社會風氣。

四、小結

法治化營商環境建設是營商環境優化的題中應有之意，是發揮營商環境刺激市場主體活力作用的重要保障，對于規范市場主體經營行為、保障市場經濟運行秩序具有重要作用。法治化營商環境建設不能割裂政府、市場和社會三者之間的關系，要構建多主體協同的法治化營商環境新格局。本研究分別從營商立法環境、營商執法環境、營商司法環境和營商守法環境四個方面來闡述多主體協同的法治化營商環境建設的內涵，并結合中國法治化營商環境建設現狀，從法規體系、評價機制、反饋機制、協商機制、守法環境五個維度提出了多主體協同的法治化營商環境建設的實現路徑，旨在探索一條適合法治化營商環境建設的特色道路。

參考文獻：

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［13］張志軍.2022中國城市營商環境報告［M］.北京：中國商業出版社，2023.

責任編輯? 宮秀芬

［收稿日期］2023-04-29

［基金項目］沈陽市社會科學課題“沈陽法治化營商環境建設研究”（SYSK2022-021），主持人李雪欣；遼寧省社會科學規劃基金重點項目“人口老齡化對遼寧居民消費的影響研究”（L16ARK001），主持人李珊珊。

［作者簡介］李雪欣（1962—? ），女，遼寧沈陽人，遼寧大學商學院教授、博士生導師，主要從事企業管理、營銷管理研究。

田立鋼（1986—? ），男，遼寧錦州人，遼寧大學商學院博士研究生，營口理工學院講師，主要從事市場營銷、消費者行為研究。

郭嘉瑩（2002—? ），女，遼寧撫順人，遼寧大學商學院學生，主要從事企業管理研究。