美國區塊鏈治理的策略與前景

【內容摘要】??技術治理的核心在于平衡發展與安全二者的關系，而國家在治理新興技術的過程中都會面臨“科林格里奇困境”，特別是區塊鏈作為一項新興技術，在發展過程中已經處處展示了其“顛覆性創新”的特征。一方面，區塊鏈技術是構建信任機制的新方案，也是元宇宙、Web3.0等下一代互聯網的“關鍵基礎設施”；另一方面，由于區塊鏈技術的去中心化、難以篡改等特點，基于區塊鏈技術的加密貨幣也被不法分子利用以實施洗錢、勒索等犯罪行為。這不僅沖擊了全球金融治理體系，而且顛覆了美國金融霸權的運行邏輯。有鑒于此，拜登執政后，一改自奧巴馬政府以來對區塊鏈技術放任自流的治理態度，轉而主動介入區塊鏈技術的發展進程。拜登政府引入“負責任創新”理念，以“全政府監管”為手段，一方面將區塊鏈中可能危害美國霸權與國家安全的部分“關進籠子里”，避免技術負面影響引發系統性風險；另一方面，積極穩定市場預期，鼓勵社會資本在安全有序的基礎上投入到區塊鏈技術生態，形成市場需求帶動科技創新的正循環，進而達到區塊鏈技術服務美國霸權的目的。

【關鍵詞】??區塊鏈 ?技術治理 ?負責任創新 ?美國霸權

【作者簡介】??蔣旭棟，華東師范大學與上海國際問題研究院聯合培養博士后（上海 ?郵編：200062）

【中圖分類號】?D871.22 ???????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）04-0136-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202304008

新興技術治理的核心是平衡創新發展與安全風險之間的關系。目前，區塊鏈治理中的主要矛盾在于“科林格里奇困境”（Collingridge?Dilemma），即一項技術的社會后果并不能在技術生命的早期就被預料到，但當技術產生不良后果時，其往往已經成為整個經濟和社會結構中難以剝離的一部分，以至于難以對其進行控制。?區塊鏈技術的治理問題與“科林格里奇困境”高度吻合，特別是區塊鏈技術在野蠻發展狀態下所引發的一系列經濟、社會與國家安全問題，已經迫使行政主管機構不得不認真思考治理之道。

當前，美國是區塊鏈技術創新最多、應用最廣、市場最大的國家。拜登執政后，對自奧巴馬政府以來的區塊鏈政策進行了微調，最明顯的就是在2022版的美國《關鍵與新興技術清單》（Critical and Emerging Technologies， CETs）中對區塊鏈技術“降級”。同時，拜登政府在2022年3月發布了《確保數字資產負責任發展的行政令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets，以下簡稱“《行政令》”），明確了6個優先事項：消費者和投資者保護、金融穩定、打擊非法金融活動、金融包容性以及負責任的創新、確保美國在全球金融體系和經濟競爭中的領先地位；同時，要求財政部、美聯儲、商務部等主要行政部門做好數字資產的優劣態勢及風險評估工作。?《行政令》的發布既是對美國國內長期圍繞加密貨幣、數字資產、區塊鏈技術等具體治理方式的總結，也明確了以“負責任創新”為前提的創新發展指導思想。因此，拜登的治理策略能否讓美國區塊鏈技術擺脫“科林格里奇困境”的桎梏，在加速技術創新的同時避免系統性風險的發生，進而引導區塊鏈技術服務于美國霸權，是本文研究的核心議題。

一、“科林格里奇困境”：美國區塊鏈治理面臨的挑戰

作為一項顛覆性技術，區塊鏈發展不同于量子物理、核工程等領域在發展早期需要政府給予保護和投入。區塊鏈的發展是“自下而上”“因利而動”的，其發展早期并無政府介入，因此該技術從一開始就處于自發生長甚至是“野蠻生長”之中，進而使政府面對的“科林格里奇困境”愈發突出，治理難度也愈發加大。而且，對美國政府而言，區塊鏈治理不僅是國內技術治理的問題，更由于其對現有金融秩序、數字空間的顛覆性影響，已經影響到美國霸權的穩固。因此，美國對于區塊鏈治理的緊迫感正在上升，對突破“科林格里奇困境”的需求不斷擴大。

（一）技術治理中的“科林格里奇困境”

“科林格里奇困境”由英國學者大衛·科林格里奇（David Collingridge）提出。他注意到新興技術的發展與社會認知的變遷并不同步，甚至相互背離。新興技術在發展之初，社會認知無法跟上。當技術危害較輕時，沒有人會認識到修正技術路徑的必要性；但當技術的危害變得廣為人知時，再要去控制技術發展路徑，就變得異常困難且代價高昂。?“科林格里奇困境”的提出旨在確立一個分析框架，從而更有效地指導技術控制的具體戰略。而在更廣泛的意義上，“科林格里奇困境”也經常被用來說明如何在知識不夠用或在有爭議的環境中管理不確定性或防范潛在的風險。

“科林格里奇困境”揭示了政府技術治理的核心難題：不確定性與滯后性。政策源于認知，而認知源于實踐。針對新興技術的發展究竟會造成什么樣的后果這一問題，沒有人能夠給出確切的回答，正如人工智能的發展在帶給人們高效和便利的同時，也可能造成更大的數據安全風險與倫理隱患。技術進步是一柄“雙刃劍”，政府需要確立技術倫理規范，引導科技向善發展。但是，由于“科林格里奇困境”的存在，科技進步的速度遠遠超過政府監管更新的速度，政府往往只能亦步亦趨，在不斷試錯中前進。然而，實踐中政府往往并不能等待創新與治理的平衡自動出現，因為技術失控的風險太大，正如核武器出現后必須要加強國際監管一樣，在發展的過程中對新興技術進行監管介入十分必要。因此自20世紀80年代以來，很多學者都提出了不同方案來緩解“科林格里奇困境”。其大致可以分為兩種路徑：一是預測技術創新可能產生的負面后果，進行早期干預；二是讓技術創新順其自然，在風險出現后再去解決它。

第一，預防性治理。持這一類觀點的學者認為困境的本質是“節奏問題”，即政府跟不上技術變革，政策出臺總是慢一拍，線性發展的政策調整不可能趕上指數式發展的技術變化。

對此，西方學者提出一種“預防原則”，對可能形成的技術風險進行早期干預。亞當·蒂勒（Adam Thierer）對這一原則的解釋是：“在科研人員能證明它不會對個體、團體、特定實體、文化規范或各種現有法律、規范等造成傷害之前，不應接受新的創新?！?而且蒂勒認為“從某種意義上說，‘科林里奇困境只是對‘節奏問題的重復，先發制人地控制新技術的問題較為容易，因為新技術還很年輕，更容易管理?！?在實踐中，“預防原則”更容易被決策者接受。例如，在人工智能的監管中，中國重視對科技倫理的引導工作。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強科技倫理治理的意見》中提出，要加強科技倫理治理制度保障，制定完善科技倫理規范和標準，建立科技倫理審查和監管制度等。

段偉文研究員認為，“對這一問題的根本化解之道是將其作為科技創新的內在環節，將科技倫理規范和價值觀作為從0到1創新的有機目標。具體而言，為了促進科技創新的發展，應從價值觀和倫理規范等軟約束入手，盡早在科技活動的全過程引入倫理治理框架，以提升相關責任主體的社會倫理風險意識，促使他們在具體的創新實踐中思考行為的對錯，做出合乎正確價值觀和倫理規范的抉擇?！?/p>

第二，敏捷治理?！懊艚葜卫怼保ˋgile Governance）這一概念借鑒了計算機軟件項目管理中“敏捷開發”的理念?！懊艚蓍_發”強調在軟件開發過程中根據用戶反饋持續進行更新迭代，根據遇到的問題發布新版本予以解決，從而讓軟件更加完善。這是一種“過程論”理念主導下的產物，強調邊使用邊完善，而非畢其功于一役。2018年，世界經濟論壇上“敏捷治理”作為一種新興的技術治理范式被正式提出，旨在讓各國政府改善第四次工業革命時代下的政策制定和實施方式，致力于實現快速反應、靈活、有包容性和可持續的決策過程。與傳統的基于計劃的決策模式相比，“敏捷治理”的核心在于快速反應能力?！懊艚葜卫怼毙枰獙夹g發展中的突發情況做持續準備，主動出擊，不斷在變化中學習并加以應對。其關鍵在于“個體和互動”高于“流程和工具”，響應變化高于遵循計劃?！懊艚葜卫怼毙枰獩Q策者與創新者密切合作，讓更多的利益攸關方參與治理，通過快速迭代、建立持續監控機制、不斷升級治理政策、確保知識共享、形成更加包容的政策制定模式，從而實現政策的合法性。當前，技術發展已經遠遠超出公共部門原本所制定的激勵政策、法律法規和規范體系?，F有的技術基礎設施甚至比公共政策更能影響民眾的日常生活。因此，需要跨部門協作治理的新模式來應對21世紀的挑戰和機遇。

（二）區塊鏈治理中面臨的“科林格里奇困境”

作為一項顛覆性技術，區塊鏈的發展歷程本身就對“科林格里奇困境”給予了較好的注解。與核物理、量子物理、航天科技等在發展早期需要政府資助的科學研究截然不同，區塊鏈技術有較強的“自下而上”由市場驅動的特征，所以在區塊鏈發展的很長一段時間里，政府的角色是缺失的，更談不上去監管或者治理。因此，區塊鏈在自由放任的發展過程中暴露出一系列技術風險，如利用區塊鏈技術洗錢、為加密貨幣“挖礦”而引發能源危機、黑客組織利用加密貨幣做不法交易等。這些都詮釋了“科林格里奇困境”下的治理困局，即區塊鏈技術的危害性在發展早期無法被預測，但是在區塊鏈技術濫用而引發的各種風險被感知時，又將難以對其進行管控。2021年，美國的區塊鏈技術市場估值約為8.8億美元，?已經成為一個重要的新興市場領域，政府已經難以用“強制關閉”等手段去壓制技術發展。若進一步回溯區塊鏈技術的發展歷程，可從三個維度來探討區塊鏈技術面臨的治理挑戰。

第一，認知維度。人們最初并不知道何為區塊鏈，更不知區塊鏈所造成的危害或帶來的利益。從美國國會議員對區塊鏈的認知變化就可看到立法者在面對新興技術時的遲鈍。根據美國政府網站的統計，2013—2021年，美國國會就區塊鏈問題舉辦了共189場各類型聽證會。?起初，美國國會議員對區塊鏈的認知同于比特幣，如2013年11月舉辦的兩場涉及區塊鏈技術的國會聽證會便以《超越絲綢之路：虛擬貨幣的潛在風險、威脅和承諾》和《虛擬貨幣的現在與未來影響》為主題。這一認知直到2018年才發生改變。2018年2月，美國眾議院召開名為《超越比特幣：區塊鏈技術新興應用》的聽證會，重點探討了區塊鏈技術的變革性及其在金融領域之外的應用價值。到2021年，美國議員已經不再滿足于探討應用層面的問題，而是開始從數字空間的未來發展來前瞻性地思考美國國家治理與技術發展的關系。同年12月，美國眾議院舉辦了名為《數字資產和金融的未來》的聽證會，多數議員不僅不再對加密貨幣充滿警惕，反而開始思考如何鼓勵區塊鏈從業者合規地發展業務，并讓區塊鏈技術服務于美國的科技創新。

第二，時間維度，即政府監管的步驟問題。事實上，由于技術發展充滿不確定性，技術在社會層面影響的復雜性更是難以預計。美國立法者在制定政策時，必須要面對決策中的政策取舍問題（trade-offs）?！叭∩帷笔且粋€基于機會成本的經濟學概念，即任何決策都要付出代價（成本）。然而，在“科林格里奇困境”下，決策的成本與收益并非一目了然，往往需要不斷地在“迷霧”中前行。有鑒于此，美國學界開始提倡“敏捷治理”的概念，希望改變原本“科層式”的、自上而下的、基于特定流程的治理模式，而是轉變為一種常態化、主動響應、基于技術變化并不斷改進的政府治理架構，從而提高政府應對技術風險的能力。?當然，這類方法目前亦只是理論界為應對“科林格里奇困境”的一種構想。在面對區塊鏈技術這類顛覆現有治理模式的新興技術時，要做到“響應前置”“敏捷治理”則仍有較大困難。

第三，價值維度。區塊鏈的價值形成路徑是反傳統的，不免會受到利益集團的阻撓。二戰結束后，《科學：無盡的前沿》報告中所確立的“科學疆界取代地理邊疆”“獨立自由的科學探索”“科學創造美好未來”等概念已深入人心，成為美國全社會的普遍共識。但在進入21世紀后，隨著跨國壟斷企業的發展，科技進步的驅動力逐漸下沉，不再局限于學術機構，企業成為推動科技進步的重要力量。特別是區塊鏈技術的發展不同于核物理、量子計算、人工智能、生物基因等在科技發展早期需要依賴政府資助的發展路徑，而是基于市場自發推動并形成的顛覆性技術。美國政府認為量子科技是類似于核物理那樣的科技創新，政府需要在其發展早期提供必要的資助，以便研究團隊可以生存下來，保障項目有足夠的經費開展研究。但是在區塊鏈治理的過程中，“科學—政府—市場”呈“弱關聯”，企業甚至個人在推動區塊鏈技術發展過程中起到了主導作用。因此，雖然很多美國初創企業對區塊鏈情有獨鐘，但是美國政府卻遲遲未發布相關產業扶持政策。

（三）區塊鏈“科林格里奇困境”對美國霸權的沖擊

由于區塊鏈所具備的“去中心化”與“匿名性”特征，其技術濫用的風險正在沖擊美國霸權的基礎——金融霸權。譬如，加密貨幣被黑客濫用，可能引發國家安全風險。區塊鏈以“去中心化”的方式運行，與當前的中央清算程序不同，每個區塊鏈所有者都有單獨的訪問權限，這就讓基于區塊鏈技術的加密貨幣成為非法跨境交易與洗錢的首選。同時，加密貨幣繞過金融監管，或將危及美國金融安全，甚至消解美國的經濟制裁能力。

除公共部門外，區塊鏈技術也在削弱美國互聯網巨頭的權勢，進而瓦解美國網絡霸權。鑒于美國百年來的技術積累，及其對全球人才的吸引力，他國要想在既定的賽道上趕超美國非常困難，但是區塊鏈技術所具備的去中心化治理能力，正在給其他國家開辟另一條可能超越美國的道路。特別是當前互聯網發展正面臨一個歷史性節點，很多人將未來的互聯網形態稱為Web3.0。Web3.0與之前互聯網發展最大的不同在于，其實現了去中心化的發展。Web 3.0將讓個人用戶突破數字平臺的限制，讓每個人都擁有掌控個人信息的權力。屆時網絡空間里的每個人都有自己的數字身份，自己的數字資產，數據可以存儲在自己的區塊鏈中，也就不必依賴平臺的集中管理了。若互聯網變革確如有關預期，那將徹底瓦解互聯網巨頭的權力，進而沉重打擊美國持續至今的網絡霸權。

二、美國區塊鏈治理的策略

“科林格里奇困境”是新興技術治理中難以跨越的一道坎，美國面對區塊鏈技術治理也是如此。美國在奧巴馬政府和特朗普政府期間放任自流的態度，已經讓區塊鏈的發展陷入無序狀態之中，并讓區塊鏈的負面影響不斷暴露，到了不得不去治理的程度。所以，拜登政府引入了“負責任創新”的理念，以“全政府監管”為手段，驅動區塊鏈技術朝著安全有序的方向發展，進而在數字經濟時代維護好美元霸權。

（一）價值導向：負責任創新

第一，從學理上講，負責任創新（Responsible Research and Innovation）源自德國學者海斯托（Hellstr?m）在2003年提出的概念，主張以“負責任”為前提，進行技術管理與風險評估。?負責任創新強調創新驅動科技進步，促進世界發展；倡導各創新主體發揮對科技發展方向的引導作用，使科技創新以更加恰當的方式發揮正向作用；要求創新主體從最開始的研發環節就將倫理引入考評機制，將倫理的作用由事后評價轉為事前參與，在考慮多利益攸關方各自需求的前提下，保障在科技創新的全流程中實現“負責任”?？陀^而言，“負責任創新”將價值規范引入技術治理，將倫理嵌入到技術發展的實際過程之中，目的是為了解決道德超載（moral overload）問題，?進而促進科技善治。特別是在新興技術與社會發展融合進程不斷加快的背景下，新興技術的出現不斷推動人類認知邊界的延伸，技術在賦能社會生產的同時也產生了一系列諸如自動駕駛的“電車難題”、生物工程的“基因編輯”等一系列道德與價值觀層面的困境。因此，許多學者及決策者開始傾向于從塑造價值觀的角度來規范科技發展。例如，2019年歐盟發布的《可信人工智能倫理指南》、2021年中國發布的《新一代人工智能倫理規范》等都旨在將倫理道德融入人工智能全生命周期，讓新興技術在人類社會的基本信條下有序運行。

第二，與人工智能技術治理的邏輯類似，2022年3月拜登政府發布的《確保數字資產負責任發展的行政令》，其核心旨在從價值觀層面規范區塊鏈技術的發展路徑，尤其是要避免技術中心主義下的技術發展走向不可控的極端。長期以來，很多認同技術中心主義治理路徑的學者認為，技術造成的問題就應該利用技術手段來解決。持這類觀點的學者將區塊鏈的治理分為鏈下治理（off-chain governance）與鏈上治理（on-chain governance）兩個不同維度，進而依據不同的應用場景來區分制定區塊鏈運行中的規則。?很多區塊鏈從業者認為，“鏈下治理”即改造傳統的治理模式復雜且耗時良久，應直接把治理的重點放在區塊鏈的“鏈上”，甚至可以通過改造網絡的投票機制，從而實現更公平與更透明的目標。?然而，部分區塊鏈從業者為了經營需要，聲稱鏈上治理的優越性要高于鏈下治理，即認為區塊鏈上任何東西都是透明、公平且民主的，而鏈下的東西都是不公開的乃至邪惡的。?這樣的觀點，無疑是走向了極端。有鑒于此，“負責任創新”正是要從倫理與價值觀的角度來規范技術創新者的行為，避免技術發展誤入歧途而造成無法控制的社會風險。

第三，在實踐中，拜登政府正積極引導市場主體開展“負責任創新”。從本次《行政令》來看，其主要集中在三個方面。首先是優先考慮隱私、安全，打擊區塊鏈技術的非法使用，尤其是要防范他人利用加密貨幣破壞美國市場秩序。根據美國參議院國土安全與政府事務委員會的調查，僅在2020年，勒索軟件攻擊事件就同比增長了150%，支付給網絡罪犯的加密貨幣價值超過4.12億美元。?因此，加強對加密貨幣的監管就成為拜登政府區塊鏈治理的首要任務。其次是減少區塊鏈技術發展對氣候的負面影響。當前區塊鏈技術的一大缺陷就是能耗過高。以比特幣為代表的加密貨幣為例，據Statista數據庫的統計，截至2021年3月，比特幣挖礦所需的能耗比2015年增長了66倍，占美國總用電量的2.1%、俄羅斯的8.8%、加拿大的15.4%、法國的18.3%、英國的27%、荷蘭的75%。?鑒于現行技術的高耗能，實現更加節能環保的技術發展路徑勢在必行。由于氣候環境政策是拜登政府加強美國全球領導力的核心政治議程之一，因此實現能耗更低的區塊鏈技術創新，也是美國在全球氣候治理進程中負責任的一項表現。再次是引導創新主體“科技向善”。區塊鏈作為數字資產的底層技術，正發展成為數字空間“關鍵基礎設施”。隨著“元宇宙”、Web3.0、監管科技（RegTech）的興起，區塊鏈產業發展正迎來新機遇，由此也吸引了越來越多的社會資本投入其中。美國區塊鏈協會（the Blockchain Association）執行董事克里斯汀·史密斯在接受媒體采訪時就表示，協會積極與財政部長耶倫等白宮高層商談，以便讓耶倫認識到加密網絡的經濟價值。?美國區塊鏈研究所（Blockchain Research Institute）亦發布了一份120頁的報告，建議拜登政府為加快數字化轉型創造需求，使區塊鏈與人工智能、物聯網技術等加強融合，增加創新推動力。?在這種產業界愈發活躍、自主創新層出不窮的背景下，傳統的事后治理難以適用于區塊鏈的發展，拜登政府亦需引導區塊鏈“技術向善”和防控風險。

（二）具體行動：全政府監管

全政府（whole of government approach）是拜登政府區塊鏈治理的特征，其中白宮起到全面監管與協調的責任?！叭笔且环N公共管理理念，旨在解決治理碎片化、防止各部門自行其是、缺乏協調、分散行政資源等問題，從而實現跨部門的統一行動，進而解決或應對非同尋常的復雜問題，產生“一加一大于二”的功效。?拜登簽署的《行政令》中強調了由白宮統籌、開展跨部門協作的重要性，要求財政部、金融穩定監督委員會、商務部、美聯儲等美國政府相關機構采取前所未有的協調行動，以降低非法使用數字資產所帶來的金融和國家安全風險，并要求各機構與美國的盟友及合作伙伴加強協調，以確保國際準則、監管能力和合作伙伴保持一致，有效應對風險，?進而加強白宮在區塊鏈治理中的領導地位，加強機構間的橫向聯合，打破部門監管壁壘，更有效地整合資源來促進數字資產創新。

從歷史發展的脈絡來看，從特朗普再到拜登執政，區塊鏈治理正由各部門自行其是的分散管理轉向白宮統籌的“全政府治理”。最初，在特朗普政府成立后的很長一段時間內，白宮對區塊鏈技術一直采取自由放任、市場化的態度，只在必要時監管。區塊鏈技術并未出現在美國的創新發展戰略之中，也不是政府重點扶持的技術。2018年10月，美國國家科學技術委員會（National Science and Technology Council， NSTC）發布的《先進制造中的美國領導戰略》也只是將區塊鏈技術置于“未來智能制造系統”這一章中的“制造業的網絡安全”小節之下，旨在利用區塊鏈技術保障關鍵技術信息安全，將其部署在智能制造設備的安全系統之中。?而且2019年初美國白宮科技政策辦公室（OSTP）發布的兩篇報告，即《美國將主導未來的產業》與《美國引領科學技術世界》均未提及區塊鏈。?盡管特朗普政府將發展美國創新科技作為確保美國科技優先、鞏固美國霸權、強化與中國競爭的關鍵工具，但是區塊鏈并未成為美國政府的優先選項，在這一時期區塊鏈遠不及人工智能、量子科技和5G技術更容易獲得青睞。

之所以如此，不是特朗普政府忽視了區塊鏈技術的重要性，而是其對區塊鏈技術發展刻意“置身事外”，不主動介入，鼓勵由市場自身驅動的發展。2019年3月，在華盛頓特區舉行的第四屆區塊鏈峰會（4th Annual DC Blockchain Summit）上，負責經濟增長、能源和環境的時任副國務卿曼尼莎·辛格（Manisha Singh）在談到區塊鏈技術的未來以及美國政府在其發展中扮演的角色時表示，美國政府一直密切關注區塊鏈技術的發展，現階段有必要采取不干涉的方式；美國希望看到其他國家采用寬松和兼容的法規，這樣私營部門就有創新和完善區塊鏈潛在新用途的空間；但是，有時候政府能做的最好的事情就是置身事外。?在特朗普政府團隊看來，區塊鏈技術本身就是市場自發運行的產物，崇尚自由市場的共和黨政府沒有必要去干預。而且，區塊鏈是一種去中心化的技術，它的發展沖擊了傳統政府對于中心化治理的準則，使得政府監管無從下手。既然難以監管，保持觀望便成了2019年之前特朗普政府對待區塊鏈的主要態度。

然而，特朗普執政時期對區塊鏈技術的“自由放任”策略在2019年下半年發生了轉變。首先做出轉變的是美國國會。2019年7月，美國國會批準了《區塊鏈促進法案》（Blockchain Promotion Act of 2019）。該法案要求在聯邦政府層面成立專門的區塊鏈工作組，推動區塊鏈技術在非金融領域的運用，以保障美國的區塊鏈技術創新和領先地位。2020年10月，美國政府公布了《國家關鍵技術和新興技術戰略》（National Strategy for Critical and Emerging Technologies），列舉20個需要重點發展的高科技行業，區塊鏈不僅被列入美國關鍵與新興技術的清單之中，而且被視為國家安全技術而納入技術管制之列。?這一態度轉變的背后原因，是區塊鏈技術的日趨成熟。特別是區塊鏈技術加持下的數字貨幣發展，成為推動特朗普政府對區塊鏈技術的態度從“積極關注”轉向“主動扶持”的關鍵因素。

2021年拜登執政后也延續了加強在區塊鏈治理領域領導力的基調，同時在具體的政策上采取了不同于特朗普政府的策略。最明顯的表現是，在2022年2月推出的新版《國家關鍵技術和新興技術戰略》中，區塊鏈技術不再作為獨立的技術門類出現，而是被歸入了“金融技術”的目錄中?？梢?，不同于特朗普對區塊鏈金融化的質疑，拜登政府開始正視區塊鏈的金融屬性，并將區塊鏈技術作為推動美國金融領導力的武器。從立法領域來看，拜登執政后的美國第117屆國會是對區塊鏈技術最為積極的一屆國會，僅在2021年度內就已經提出了25項針對區塊鏈的法案。?2021年5月，美國參議員辛西婭·拉米斯（Cynthia Lummis）等設立了一個“金融創新的核心工作組”，專注于數字美元及金融監管等問題。2021年6月，美國眾議院金融服務委員會（House Committee on Financial Services）主席、眾議員瑪克辛·沃特斯（Maxine Waters）成立了一個“數字資產工作組”，專注區塊鏈在數字資產確權等方面的運用與制度創新。由此可見，美國的立法者與行政部門自2021年起，逐步視區塊鏈技術為基礎的數字資產領域，并積極介入與引導該領域朝有序可控的方向發展。進入2022年，美國對區塊鏈的治理進程明顯加快。2022年3月，拜登簽署《確保數字資產負責任發展的行政令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets），用行政令的方式來統籌各方面資源，確?？绮块T合作的穩定性，進而確保美國在全球金融體系和技術前沿的領導力。2022年7月，白宮就是否要在科技政策辦公室工作中增設一個區塊鏈與加密問題顧問開展討論。2022年9月，白宮發布全球首個綜合性的《數字資產負責任發展框架》，該框架綜合了此前《行政令》中要求各部門提交的各類報告，反映了政府、行業、學術界和民間社會不同利益相關者的意見和專業知識。上述文件共同闡明了負責任且清晰的數字資產開發框架，并為國內外的進一步行動鋪平了道路。這些報告呼吁各機構通過啟動私營部門的研發以及幫助尖端的美國公司在全球市場上站穩腳跟來促進創新。與此同時，他們呼吁采取措施緩解下行風險，例如加大現有法律的執行力度以及為加密貨幣挖礦制定常識性效率標準?；诿绹胄袛底重泿牛–BDC）的好處和潛在風險，相關報告鼓勵美聯儲繼續其正在進行的CBDC研究、實驗和評估，并呼吁成立一個由財政部領導的機構間工作組來支持美聯儲的努力。

（三）現實目標：護持美國霸權

作為顛覆性技術的區塊鏈，不僅顛覆傳統的治理模式，而且對美國霸權構成直接的沖擊。其中，最為明顯的案例當屬基于區塊鏈技術形成的加密貨幣市場。當前，加密貨幣正成為他國規避美國經濟制裁的工具之一。2022初以來，俄羅斯就使用加密貨幣消解美國制裁的影響。有鑒于此，為避免區塊鏈技術成為美國霸權的“漏洞”，拜登政府在不斷加強加密貨幣監管的同時，也在設法促進加密貨幣及其衍生技術服務于美國的金融霸權。因此，《行政令》的重點是要推動數字美元建設?！缎姓睢芬笤诩訌姳O管的基礎上，探索美國中央銀行數字貨幣（CBDC），指定美聯儲繼續對美國CBDC開展評估與開發工作，包括制定一項更廣泛的美國政府行動計劃，評估美國CBDC的潛在技術能力、基礎設施以及保護美國利益的具體方式，同時還應確保國際合作，讓美國在該領域繼續發揮領導作用。

對數字貨幣的探討并非新鮮事，早在2014年中國人民銀行就成立了專門的“數字貨幣研究組”，探討數字貨幣的監管框架及發行國家數字貨幣的可行性。事實上，美國政府早就將數字美元列入政治議程，將其作為護持美國金融霸權的重要工具，但因歷史包袱過重、利益牽涉過廣而步履蹣跚。2019年是數字貨幣發展的關鍵年份，隨著區塊鏈技術的發展與成熟，這一年美國互聯網巨頭臉書（Facebook）提出要打造一款去中心化、無國界的加密貨幣Libra，進一步加速并加深了各國對于數字貨幣發展的關注與研究。2019年8月，英國央行行長馬克·卡尼（Mark Carney）發表題為《當前國際金融體系貨幣政策面臨嚴峻挑戰》的演說，其中指出數字貨幣將成為“合成霸權貨幣”（Synthetic Hegemonic Currency），并認為數字貨幣將會產生制衡美元霸權的效果。如果數字貨幣的貿易份額上升，美元強大的溢出效應就會減弱；如果圍繞數字貨幣發展出一種全新的金融架構，將取代美元在金融市場的主導地位，進而抑制美元對全球貿易的霸權影響，緩和美元波動對全球金融的周期性影響，降低全球資本流動的波動性。?同年8月，美國普林斯頓大學教授馬庫斯·布倫納梅爾（Markus K. Brunnermeie）、哈羅德·詹姆斯（Harold?James）提出“數字貨幣區域理論”（Digital Currency Areas），認為數字貨幣將成為跨國界、系統性、重新定義支付和用戶數據交互的方式。數字貨幣與傳統法定貨幣的競爭將加劇，進而引起國際貨幣體系的動蕩。今后可能呈現兩種圖景，一種是美元數字化，另一種是形成跨國界的數字貨幣區域。?以美元為中心的全球貨幣體系是美國全球霸權賴以維系的根本所在。拜登執政后面對的是一個總市值達3萬億美元，超過16%的美國人都已參與投資的龐大市場，其所簽署的《行政令》和發布的《數字資產負責任發展框架》，本質上都是為維護美國的金融霸權而進行的工作。

三、美國區塊鏈治理策略的影響

為擺脫“科林格里奇困境”，拜登政府引入“負責任創新”的理念，以“全政府監管”的合規治理為手段，引導區塊鏈技術與資本市場的良性互動。拜登政府的治理策略選擇，不僅將改變美國的區塊鏈創新生態，也會對美國財政收支與中美戰略競爭產生較為顯著的影響。

（一）對區塊鏈創新生態的影響

區塊鏈技術不同于其他的技術創新，它并不依托于某種科技戰略或美國國家實驗室等官方背景，而是在市場需求的基礎上自發形成的技術創新。從創新生態的角度來講，美國自進入21世紀以后就一直調整“政府與企業”“行政與市場”的科技創新關系，希望通過“公私合作伙伴關系”等方式更高效地推動科研成果的轉化。本就“自下而上”依托于市場發展起來的區塊鏈技術，毫無疑問成為了市場主體推動技術創新的現實案例。拜登政府所需要做的便是建立一個安全有序的市場環境，利用市場機制引導產業界與創新主體自發推動區塊鏈技術發展，并形成相關成功案例，從而更好地推動美國今后的科技創新。具體而言，拜登政府的治理策略對區塊鏈的創新生態至少起到了三方面推動作用。

第一，增加創新市場的確定性。前文提及，由于在拜登執政之前的很長一段時間內，區塊鏈技術處于自由放任的“蠻荒發展”階段，進而衍生了一系列“數字黑產”。特別是在以加密貨幣為代表的數字資產領域，這一領域的發展是否合法，政府究竟會采取何種監管手段、監管到何種程度等，對社會資本而言都充滿著不確定性，這就導致社會資本始終不敢進入區塊鏈技術領域進行大規模投資。拜登執政后，《行政令》的發布表明，美國監管層對區塊鏈技術以及依托該技術發展起來的加密貨幣市場的認知已經完成了從“虛擬貨幣”到“數字資產”的轉變。同時，美國政府此舉亦給社會資本以明確的區塊鏈定位，即美國并不是反對加密貨幣產業的發展，而是要各類創新主體“負責任創新”，安全有序地發展相關技術并推動市場建設。

第二，促進創新要素市場化，同時規避系統性風險。拜登政府區塊鏈治理的核心思路是通過監管規范化，為區塊鏈技術設置發展的邊界，嚴防技術風險外溢；而在其他方面賦予區塊鏈技術自由發展的空間，即建設區塊鏈技術安全有序發展的合規市場。拜登政府以“負責任創新”為引領，“全政府監管”為手段，主要依托自由市場向技術發展提供資金，引導資本的投資路線，進而形成一個完整的創新產業鏈。從表面上看，拜登政府在推動區塊鏈技術創新上力度不足，特別是聯邦層面并無明確的技術投資戰略。但是，這恰恰反映了拜登政府區塊鏈治理的內核，即淡化政府在科技創新中的角色，鼓勵私營部門在科技創新中發揮主導作用，通過技術創新與市場需求的互動，讓企業能夠自主實現盈利，從而自主創新，進而形成由市場需求推動科技創新的正循環。

第三，依托市場塑造“美式模板”的區塊鏈技術國際標準。從技術全球化的角度來看，企業作為區塊鏈技術發展的“引擎”，有助于美國主導區塊鏈技術市場的全球擴張，如同微軟的操作系統、谷歌的安卓系統、臉書的社區生態等都有關類似的經歷。與此同時，隨著企業的全球擴張，技術標準也將隨著企業一道向外拓展，最終在潛移默化中完成美國企業標準向全球標準的轉變。這種轉變遠比政府通過國際協調來得更高效、更持久。特別是在Web3.0方興未艾之際，共和黨眾議員帕特里克·麥克亨利（Patrick Mchenry）曾在2021年12月舉行的國會聽證會上表示，“要確保Web 3.0革命發生在美國?！?Web3.0為何如此重要？因為這代表著互聯網的未來，而美國在冷戰后能一直保持霸權優勢，恰恰就在于其主導了信息技術革命。無論是第一代靜態頁面的互聯網Web1.0，還是提供用戶與頁面互動的Web2.0，美國始終站在時代潮頭，并且已經形成了基于信息技術的美國企業利益集團。區塊鏈作為新一輪互聯網變革的核心驅動力，提供了Web3.0的底層技術架構，將重構數字空間內的生產、交換、消費等環節，催生新技術、新產品和新業態。一旦隨著美國區塊鏈技術企業再次成功地在全球擴張，那么自然就會形成美國模式下的國際區塊鏈標準，進而就會讓美國獲得未來數字空間內“基建”領域的獨占權，讓美國在Web 3.0時代繼續維持數字霸權。

（二）對美國財政的影響

財政是國家治理的基礎，對數字資產征稅將有助于彌補美國的財政缺口。自2008年國際金融危機后，美國財政赤字明顯增加。2022年美國聯邦財政支出超過6.3萬億美元，收入僅有4.9萬億美元，導致財政赤字高達1.4萬億美元。?巨大的財政壓力迫使美國尋找新的財源，日益增長的數字貨幣的資本收益便成為美國國稅局的重點目標。時任美國國稅局局長查爾斯·雷蒂格（Charles Rettig）指出，美國每年因加密貨幣損失的稅收達1萬億美元。因此，拜登政府決定向加密貨幣市場征稅。

由于加密貨幣有天然避稅的屬性，而且區塊鏈技術也增加了征稅的難度，所以拜登執政以來，一直在加大對加密貨幣的征稅力度。為強化征稅能力，2021年3月美國國稅局啟動“藏寶行動”（Operation Hidden Treasure），嘗試人工核驗區塊鏈，以發現是否有逃稅的跡象。這一行動也表明，美國國稅局將加密貨幣視為與黃金類似的資產，并據此征稅。?就征稅這一行為而言，一旦征稅也就確立了征稅對象的合法性。因此，有研究對比了美國《基礎設施投資和就業法案》修正案中第6045條和6050條的內容，認為“美國政府過于苛責數字交易經紀商，它要求美國人成為彼此最隱私的個人和財務記錄的保管人。但是現有的數字交易經紀商的技術不可能核驗加密貨幣交易者的個人信息，也就不可能從數字資產持有者那里收到稅號等必要納稅信息。所以，最終還是要由更穩定、技術實力更強的金融交易中介，來改善現有的監管框架?！?/p>

此外，也有研究指出，當前復雜的納稅監管結構是為適應20世紀的銀行業發展起來的，不能滿足21世紀政府、企業和個人對加密貨幣和其他數字資產的需求。因此，必須與聯邦和州立法者以及監管機構密切合作，為數字資產制定一個連貫的監管結構，其核心目標是要促進而不是阻礙創新。?值得注意的是，盡管美國國內，特別是加密貨幣從業者會擔心國會的征稅計劃將抑制加密貨幣及區塊鏈技術的創新，但是監管加密貨幣運行進而補充財政收入對美國極為重要。

（三）對中美技術競爭的影響

區塊鏈技術的顛覆性特征不僅撼動了傳統的安全邊界，而且還讓先進技術的擁有者具備了顛覆現有秩序的能力。因此拜登執政后，規避他國利用區塊鏈技術對美國霸權造成威脅便成為這一屆美國政府的首要任務之一，特別是要防范中國的超越。

美方認為，中美兩國在區塊鏈領域的技術競爭正面臨“斯普特尼克時刻”（Sputnik moment）。?“斯普特尼克時刻”原指蘇聯曾早于美國發射人造衛星，一度在美蘇太空競賽中處于領先地位?，F在的“斯普特尼克時刻”則是指中國先于美國發行法定數字貨幣，進而讓中國可能在區塊鏈技術上超越美國，進而顛覆美國霸權?？陀^而言，中國當前與美國在區塊鏈底層技術和商業運營能力上差距明顯，在《福布斯》公布的第三屆區塊鏈年度“50強”公司榜單中，總部設在美國的公司有23家，設在中國的僅有6家。?然而，美國依舊視中國為潛在的趕超者，特別是數字人民幣的推出進一步加深了美國的擔憂。中國在2020年5月開始了數字人民幣的試點工作，被美方保守派人士視為中國彎道超車，進而取代美元霸權的策略。2020年6月，美國參議員湯姆·科頓（Tom Cotton）就聲稱，“美國需要一種數字美元，美元必須繼續在全球支付體系中占據一席之地。它要超越比特幣，要比數字人民幣更好?！?有人就此施壓美國決策層，聲稱中國政府相較美國已經掌握了區塊鏈和部署數字貨幣的主動權，一旦中國利用其先發優勢，那么就會建立區塊鏈和數字貨幣的技術標準，其他后來者也會被迫采用中國的標準，而這種情況的發生將徹底顛覆美國在全球金融和互聯網基礎設施的主導地位，進而威脅美國領導的所謂全球自由民主價值體系。?因此可以預見，在互聯網產業變革的未來幾年，美國圍繞區塊鏈的對華技術競爭將愈發激烈，而美國區塊鏈利益集團也將加大炒作“中國威脅論”的力度以要挾其政府，出臺滿足這些利益集團的系列政策。

當前，為避免美元霸權被所謂數字人民幣威脅，美聯儲正加速“數字美元”的研究與推廣工作。2022年1月，美聯儲發布了《貨幣與支付：數字轉型時代的美元》報告，探討美國發行數字貨幣（CBDC）的利弊，并指出數字美元的發行將有助于鞏固以美元為中心的國際金融體系。?2022年11月，根據紐約聯儲銀行創新中心（NYIC）的發布，花旗、匯豐、萬事達、富國銀行等金融機構開展了為期12周的數字美元試點。此外，美聯儲于當年7月推出FedNow?服務，目的是為今后推進美聯儲體系下的“數字美元”進行準備。與此同時，中國數字人民幣的發行工作也在有條不紊展開。中國人民銀行的數據顯示，截至2022年8月底，數字人民幣試點地區累計交易筆數3.6億筆、金額1?000.4億元，支持數字人民幣的商戶數量已超過560萬家。數字人民幣在批發零售、餐飲文旅、教育醫療、公共服務等領域已形成一大批涵蓋線上線下、可復制可推廣的應用模式。

人類歷史上不斷有新技術的突破導致舊秩序崩潰的例子。?美元霸權看似牢不可破，但是顛覆性的技術創新往往能形成“降維打擊”。隨著數字貨幣的試點與使用，美元體系的脆弱性也會被放大。數字人民幣的先發優勢，或正在進一步動搖美元霸權。今后，隨著數字人民幣與數字美元的相繼發行，美對華戰略競爭也將蔓延到新的領域。

結束語

對于中國而言，區塊鏈技術作為下一代互聯網的“關鍵基礎設施”，急需釋放穩定發展的預期，為區塊鏈中的非金融應用拓寬發展空間，特別是以下兩個方面。一是中國應在安全有序的前提下鼓勵資本進入區塊鏈技術領域，加強相關技術研發與運用，形成超越美國的區塊鏈技術生態體系。其中，最為典型的案例是數字人民幣。數字人民幣在設計之初就明確摒棄了加密貨幣的技術路徑，而是有選擇性地采用區塊鏈中的“信任”技術，進而趕在美國之前推向市場，在實踐中改進并逐步完善。二是發揮區塊鏈在構建信任機制上的作用。有學者樂觀地指出，區塊鏈技術可以實現各國多主體共同監督，能有效提高各國及聯合國對某一問題關注的透明度和相互信任度，也能實現更高層次的民主。?也有學者指出，區塊鏈有助于提升全球治理的效率，能更好回應“人類命運共同體”體現的理念。?從這個角度說，如何用好區塊鏈技術賦能中國外交也成為中國參與全球治理的新課題。

[責任編輯：樊文光]